淺析行政事業(yè)單位內(nèi)控管理制度的建立與完善

田佐

摘 要 行政事業(yè)單位內(nèi)控管理制度作為加強政府內(nèi)部權(quán)力運行、制約的重要方式，是建設(shè)法治政府的重要環(huán)節(jié)。目前行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)與企業(yè)相比較為薄弱。為了保證會計信息的真實可靠、資產(chǎn)的安全完整，防范各類貪污、舞弊等違法行為的發(fā)生，加強行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)刻不容緩。完善內(nèi)控制度工作融入機制，將單位財務(wù)管理與內(nèi)控工作相結(jié)合，是行政事業(yè)單位高效運行的有效環(huán)節(jié)。本文闡述當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)控制度存在的主要問題以及出現(xiàn)問題的原因，為完善行政事業(yè)單位內(nèi)控制度提出幾點建議。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 內(nèi)控制度 完善

為了保證行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全完整和使用高效、財務(wù)信息真實可靠、有效預(yù)防舞弊和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，行政事業(yè)單位需建立完善的內(nèi)控制度，即為實現(xiàn)單位控制目標(biāo)，通過制定內(nèi)控制度、具體措施和實施流程，對單位經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行預(yù)防和控制，從而有效提升社會公共服務(wù)的效率和效果。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度存在的主要問題

（一）財務(wù)運行機制不健全

1.資金使用效率不高。很多行政事業(yè)單位票據(jù)管理工作存在漏洞，未嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線，存在坐收坐支現(xiàn)象，更有單位利用監(jiān)管漏洞，用虛假業(yè)務(wù)報銷挪作他用，造成會計信息嚴(yán)重失實和資金的損失。辦理業(yè)務(wù)過程中不重視提高資金的使用效率，易造成財政性資金的閑置和浪費。

2.財務(wù)運行監(jiān)管機制不完善。行政事業(yè)單位雖然有單獨的財務(wù)部門，但在具體分工上，存在不相容崗位職能混淆不分的情況，導(dǎo)致存在崗位之間相互牽制、相互監(jiān)督的現(xiàn)象，獨立的監(jiān)督機制尚未完善。

3.重核算輕管理。很多行政事業(yè)單位將財務(wù)管理和會計核算混為一談，會計核算需嚴(yán)格審核會計業(yè)務(wù)的真實性、合理性、合法性，卻忽視了對資金流轉(zhuǎn)過程的評價;財務(wù)管理則側(cè)重于規(guī)范會計業(yè)務(wù)行為，充分發(fā)揮會計核算在單位管理和提高運行效率方面的作用，忽視財務(wù)管理易造成資金使用效率低下。

（二）內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善

1.對決策缺乏有效監(jiān)督和制約。有的行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督制度形同虛設(shè)，“一把手”的內(nèi)控意識薄弱。有的單位主要領(lǐng)導(dǎo)利用手中的權(quán)力干預(yù)集體重大決策或直接違規(guī)決策，插手干預(yù)招投標(biāo)等重大事項，違法違規(guī)謀求不正當(dāng)利益。

2.風(fēng)險評估體系不完善。行政事業(yè)單位雖然不從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，但同樣需要面對市場經(jīng)濟(jì)中存在的風(fēng)險。如政務(wù)信息不公開、不透明造成的失信于民的風(fēng)險;政府工作效率低下造成的機構(gòu)運行風(fēng)險等。若忽視了工作中可能出現(xiàn)的風(fēng)險，會給以后的工作帶來極大的隱患和不確定性。很多行政事業(yè)單位內(nèi)部缺少風(fēng)險評估崗位，導(dǎo)致難以對可能存在的風(fēng)險進(jìn)行預(yù)測，無法有效防范，從而造成工作被動和運行經(jīng)費的浪費。

3.內(nèi)控制度落實不到位。強執(zhí)行是內(nèi)控制度取得預(yù)期效果的前提。要將制度執(zhí)行落到實處。對工作日常運行各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督和管理。財務(wù)管理是內(nèi)部控制的重中之重。但在財務(wù)管控方面，普遍存在三方面的問題，一是財務(wù)崗位安排不盡合理，二是崗位職能確定不夠明晰，三是財務(wù)收支審批權(quán)限集中。導(dǎo)致內(nèi)控制度貫徹實施受到阻礙，影響單位的健康發(fā)展。

（三）內(nèi)部控制崗位設(shè)置不合理

在實際工作中，很多單位內(nèi)控崗位設(shè)置比較粗放，不夠細(xì)化，不能完全符合內(nèi)控制度實施的要求。很多在崗人員由于自身的專業(yè)技能限制，不能完全履行內(nèi)控崗位職責(zé)，甚至存在不相容崗位一人兼職的錯誤做法。例如，有些單位會計兼職財務(wù)檔案保管等，是明顯違紀(jì)違規(guī)的，與內(nèi)部控制制度相背離的，也極易產(chǎn)生營私舞弊，出現(xiàn)管理上的漏洞，導(dǎo)致監(jiān)督不到位，甚至存在缺失。

（四）固定資產(chǎn)管理薄弱

1.購置程序不規(guī)范。很多行政事業(yè)單位未按規(guī)定實行政府采購?；蛟谫徶霉潭ㄙY產(chǎn)時，未履行或未嚴(yán)格履行政府采購程序，存在應(yīng)政府集中采購未集中采購、化整為零規(guī)避政府采購自行購買等現(xiàn)象。

2.固定資產(chǎn)核算不規(guī)范。固定資產(chǎn)明細(xì)賬不清晰、不完整，只建立固定資產(chǎn)總賬，沒有按規(guī)定建立固定資產(chǎn)明細(xì)賬，或雖然建立固定資產(chǎn)明細(xì)賬，但沒有按規(guī)定完整記錄固定資產(chǎn)的實物數(shù)量、價值等相關(guān)重要信息;固定資產(chǎn)未能及時入賬;處置固定資產(chǎn)時賬務(wù)處理不適當(dāng);出租固定資產(chǎn)，少計或不計租金收入，形成賬外賬。

3.固定資產(chǎn)使用管理不嚴(yán)。一些單位資產(chǎn)的領(lǐng)用、保管無完整清晰的記錄，缺乏對固定資產(chǎn)在用狀態(tài)的有效監(jiān)管。長期不進(jìn)行固定資產(chǎn)盤點，造成資產(chǎn)存量不清、賬實不符。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度問題的原因分析

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度存在的缺點

制定內(nèi)控制度只做表面文章，有用性和可操作性不強;內(nèi)控意識薄弱，執(zhí)行力度不夠。一些單位制定內(nèi)控制度名目很全，卻只是一種擺設(shè)，并沒有真正完全執(zhí)行;內(nèi)控制度缺乏有效性。單位各部門之間信息溝通不通暢，形成管物不管賬、管賬不管物的管理漏洞，影響單位內(nèi)控制度的有效實施。

（二）內(nèi)部控制崗位工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊

很多基層行政事業(yè)單位財務(wù)人員緊缺，個別行政事業(yè)單位的會計人員甚至?xí)嬛鞴苋藛T沒有取得相應(yīng)的資格證書，業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力欠缺，導(dǎo)致缺乏對違法違紀(jì)行為的辨別能力，在工作中容易出現(xiàn)偏差甚至錯誤，給工作造成不應(yīng)有的損失。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議

（一）強化財務(wù)管理與會計監(jiān)督

1.提高財政性資金使用效率。把單位收支業(yè)務(wù)審核、復(fù)核、審批制度流程落到實處，使單位的各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)都能得到完整正確的反映。建立科學(xué)的部門預(yù)算制度，細(xì)化部門預(yù)算，資金使用嚴(yán)格按照業(yè)務(wù)進(jìn)度撥付，做到方向明確、用途清晰、資金使用過程合理有序。同時防止出現(xiàn)浪費現(xiàn)象，使各項資金的使用效率得到最大限度的提升。

2.完善財務(wù)運行監(jiān)管機制。創(chuàng)新財務(wù)管理體制，建立健全財務(wù)運行監(jiān)管機制。強化制度建設(shè)，財務(wù)管理制度明確落實到管理責(zé)任人，實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、層級負(fù)責(zé)，責(zé)任到人的管理體制。明確財務(wù)人員的崗位職責(zé)權(quán)限，建立崗位責(zé)任制，按權(quán)責(zé)對等原則建立健全內(nèi)控關(guān)鍵崗位責(zé)任制，確保不相容崗位分離。將行政事業(yè)單位內(nèi)控制度落實到工作中的每一個環(huán)節(jié)。

3.核算與管理并重。采用會計核算控制、合法單據(jù)管理等有效措施，使內(nèi)部財務(wù)管理制度進(jìn)一步完善。制定單位各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的支出標(biāo)準(zhǔn)，資金支出流程要嚴(yán)格管控。資金支出事前要有申請，審核審批程序要全面審核原始單據(jù)來源的合法性、內(nèi)容的真實完整性。業(yè)務(wù)內(nèi)容審核要進(jìn)一步確定是否符合預(yù)算，如需審批，確定審批手續(xù)是否齊全，確保與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項相符。

（二）完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

1.強化對單位決策的監(jiān)督和制約。形成權(quán)責(zé)對等相統(tǒng)一的制度，建立健全用權(quán)不當(dāng)?shù)膯栘?zé)機制。政務(wù)公開是最有效的監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運行，公開業(yè)務(wù)運行的全過程。科學(xué)分解事務(wù)權(quán)限，嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部制約機制，優(yōu)化單位部門間的職責(zé)分工，合理劃分職責(zé)權(quán)限，形成單位部門間相互監(jiān)督、相互制約的機制，減少權(quán)力運行的隨意性，維護(hù)權(quán)力運行的公開性、有序性、嚴(yán)肅性。

2.完善風(fēng)險管理體系。建立健全風(fēng)險評估工作機制。風(fēng)險評估工作是為了及時識別風(fēng)險，并能組織建立合理的風(fēng)險應(yīng)對策略。風(fēng)險管理主要包括風(fēng)險分析、風(fēng)險評價和風(fēng)險控制三大部分，追求風(fēng)險與收益的最佳平衡。增強行政事業(yè)單位預(yù)防和管控各種風(fēng)險的能力，應(yīng)成立風(fēng)險評估部門，由財務(wù)負(fù)責(zé)人兼任風(fēng)險評估部門負(fù)責(zé)人。并配備相關(guān)崗位人員?？梢栽O(shè)置在內(nèi)控部門。

3.抓好內(nèi)控制度落實。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是為了確保單位取得的財政性資金的高效使用。相互制衡與流程化是內(nèi)控制度的兩個重要特征。制定標(biāo)準(zhǔn)的工作流程，使決策執(zhí)行在有效監(jiān)督之下。在做好內(nèi)控制度落實工作時，同時要對內(nèi)控崗位人員建立相應(yīng)的評價制度，完善考核辦法。行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)以資金管控為核心，通過建章立制促進(jìn)內(nèi)控制度的落實。

（三）合理設(shè)置內(nèi)控崗位

行政事業(yè)單位合理設(shè)置內(nèi)控崗位是影響內(nèi)控制度有效性的重要方面，內(nèi)控制度應(yīng)在完善組織建設(shè)、加強崗位管理、強化制度管理、完善制度考核體系等環(huán)節(jié)展開優(yōu)化。

不相容崗位分離的核心是崗位相互牽制，要求每項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)都要經(jīng)過兩個或兩個以上的部門或人員處理，相互協(xié)調(diào)、制約和監(jiān)督。建立崗位定期輪換制度，提升內(nèi)控部門崗位人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，要求相關(guān)崗位人員具有相應(yīng)的執(zhí)業(yè)技能，能適應(yīng)內(nèi)控工作的需要。內(nèi)控崗位職責(zé)人員定期崗位輪換。崗位輪換的意義在于增強行政事業(yè)單位的防控意識，提高工作效率，在單位內(nèi)部形成正氣之風(fēng)，促進(jìn)公共服務(wù)體系的良好運行。

（四）加強固定資產(chǎn)管理

1.落實領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任，強化固定資產(chǎn)管理責(zé)任意識。樹立起行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人對財務(wù)工作和內(nèi)部控制建設(shè)的“第一責(zé)任主體”意識，切實做好資產(chǎn)管理工作。固定資產(chǎn)管理的責(zé)任人是資產(chǎn)管理部門，要建立固定資產(chǎn)使用登記制度，明確使用部門和使用人員;建立固定資產(chǎn)定期盤點制度，連續(xù)記錄固定資產(chǎn)的盤盈、盤虧、存量狀況。

2.建立健全資產(chǎn)管理內(nèi)控制度。規(guī)范固定資產(chǎn)內(nèi)部管理行為，建立健全內(nèi)部監(jiān)管和約束機制。在固定資產(chǎn)購置、核算、使用、處置各個環(huán)節(jié)，設(shè)置不相容崗位，加強內(nèi)部控制。內(nèi)控制度的執(zhí)行情況由專門的監(jiān)督機構(gòu)或人員定期或不定期審查。

購置環(huán)節(jié)要嚴(yán)格購置申請、采購、付款等重要環(huán)節(jié)的審批手續(xù)，按規(guī)定制度和流程購置，確保合法合規(guī)。

固定資產(chǎn)的核算由財務(wù)部門完成。登記固定資產(chǎn)總賬和明細(xì)賬要根據(jù)合法真實的憑證。賬簿清晰記載固定資產(chǎn)的購入時間、品類、名稱、數(shù)量、價值等相關(guān)重要信息，不能漏記、誤記。確保資產(chǎn)賬目真實完整。

固定資產(chǎn)保管、使用、維護(hù)由資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)。要建立固定資產(chǎn)的定期清查盤點制度。由財務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門牽頭，聯(lián)合資產(chǎn)使用部門定期對固定資產(chǎn)進(jìn)行清查盤點，實時掌握本單位資產(chǎn)的存量狀況。資產(chǎn)盤盈或盤虧后按要求報上級審批或本級審核備案，并及時進(jìn)行賬務(wù)處理。做到賬證、賬賬、賬實相符。

固定資產(chǎn)的處置環(huán)節(jié)，要嚴(yán)格依據(jù)處置流程，處置收入及時足額入賬，不能形成小金庫或賬外賬。同時登記固定資產(chǎn)總賬和明細(xì)賬，做固定資產(chǎn)減少處理。做到賬實相符。

（作者單位為開原市財政金融審計服務(wù)中心）

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