新時期珠江流域水利強監(jiān)管工作的若干體會及思考

趙博華，楊心慧，廖芳珍，黃 昊，余 超

(1.水利部珠江水利委員會技術(shù)咨詢中心，廣東 廣州 510611;2.水利部珠江水利委員會，廣東 廣州 510611;3.珠江水利綜合技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)信息中心(河湖保護與建設(shè)運行安全中心)，廣東 廣州 510611)

推進(jìn)新時期水利改革發(fā)展，積極踐行“十六字”治水思路，準(zhǔn)確把握當(dāng)前水利改革發(fā)展所處的歷史方位，清醒認(rèn)識治水主要矛盾的深刻變化，加快轉(zhuǎn)變治水思路和方式，將工作重心轉(zhuǎn)到水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管上來，是當(dāng)前和今后一個時期水利改革發(fā)展的總基調(diào)[1]。珠江委緊緊圍繞中央治水思路和水利改革發(fā)展總基調(diào)，認(rèn)真分析珠江流域水利監(jiān)督管理工作面臨的新形勢，以機構(gòu)改革為契機，進(jìn)一步優(yōu)化了機構(gòu)設(shè)置，落實強監(jiān)管工作要求，強化水利監(jiān)督管理工作職能，積極推動水利監(jiān)督管理組織體系建設(shè)，助力“生態(tài)、安瀾、智慧、人文”美麗珠江的構(gòu)建，推動水利改革發(fā)展總基調(diào)在珠江流域落地生根。

1 珠江流域水利監(jiān)督管理工作面臨的新形勢

1.1 踐行新時期治水思路對珠江水利監(jiān)督管理提出新要求

2014年3月14日，習(xí)近平總書記專門就保障國家水安全發(fā)表重要講話，精辟論述了治水的戰(zhàn)略意義，提出了新時代治水思路，突出強調(diào)要從改變自然、征服自然轉(zhuǎn)向調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為[2]。同時，中央層面對加強水利監(jiān)督管理工作也提出了新的要求，指出要避免名目繁多、頻率過高、多頭重復(fù)、重留痕輕實績的監(jiān)督檢查方式，這就要求水利監(jiān)督檢查工作的開展需倡導(dǎo)飛檢、“四不兩直”等監(jiān)督檢查方式，無需地方配合、沒有繁文縟節(jié)、不增加基層負(fù)擔(dān)[3]，目的就是要看到最基層、最真實的問題。

1.2 把握水利改革發(fā)展總基調(diào)對珠江水利監(jiān)督管理提出新要求

2019年，水利部部長鄂竟平在全國水利工作會議上的講話，深入分析當(dāng)前水利改革發(fā)展所處的歷史方位以及治水主要矛盾的深刻變化，加快轉(zhuǎn)變治水思路和方式，將工作重心轉(zhuǎn)移到水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管上來，這是當(dāng)前和今后一個時期水利改革發(fā)展的總基調(diào)[4]。珠江委積極響應(yīng)水利部號召，組建珠江流域水利管理監(jiān)督機構(gòu)，負(fù)責(zé)珠江流域水利綜合監(jiān)督工作，組織開展珠江流域重點領(lǐng)域的監(jiān)督檢查，并從委屬技術(shù)支撐單位選派精干力量參與水利監(jiān)督工作。當(dāng)前珠江流域水利監(jiān)督工作尚處于起步階段，水利監(jiān)督體制、機制建設(shè)尚不能完全滿足水利改革發(fā)展總基調(diào)的要求。當(dāng)前和今后一個時期的水利監(jiān)督管理工作需要適應(yīng)治水主要矛盾的變化，把握流域水利監(jiān)督主要矛盾的主要方面，創(chuàng)新監(jiān)督檢查工作方式，進(jìn)一步滿足水利改革發(fā)展總基調(diào)的要求。

1.3 解決流域新老水問題對珠江水利監(jiān)督管理提出新要求

珠江流域新老水問題交織，發(fā)展不平衡不充分的問題依然突出。從老問題看，主要是流域降水時空分布不均帶來的洪澇災(zāi)害，是一種非常態(tài)性問題，伴有突發(fā)性、反常性、不確定性等特點[5]。從新問題看，主要由于人們長期以來對經(jīng)濟規(guī)律、自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律認(rèn)識不夠，導(dǎo)致各種類型水問題的不斷累積，已成為一種常態(tài)性問題，成為影響流域水利可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。新老問題的交織很大原因是由人類活動造成的，因此，解決流域新老水問題，必須由過去的征服自然、改變自然逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽克O(jiān)督管理來調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為[6]，促進(jìn)珠江流域水利工作的健康可持續(xù)發(fā)展。

2 珠江委水利監(jiān)督管理工作基本情況

2.1 珠江委水利監(jiān)督管理部門

在本次機構(gòu)改革中，水利部對部本級的監(jiān)督機構(gòu)及職能進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整，成立監(jiān)督司作為水利部專職監(jiān)督機構(gòu)，明確了多個內(nèi)設(shè)機構(gòu)在履行重點領(lǐng)域監(jiān)督方面的主要職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，2018年12月，為貫徹落實“水利行業(yè)強監(jiān)管”對于加快水利監(jiān)督組織體系建設(shè)的要求，水利部成立了水利督查工作領(lǐng)導(dǎo)小組并下設(shè)辦公室(以下簡稱“水利部督查辦”)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水利部水利監(jiān)督工作，強化水利部對全國水利監(jiān)督的組織領(lǐng)導(dǎo)[7]。

按照水利強監(jiān)管工作的部署要求，水利部各流域管理機構(gòu)認(rèn)真履行流域協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)職能，對照水利部的監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置和職能劃分情況[8]，采用了“1+1”或者“1+1+N”模式(見表1)，即1個監(jiān)督局/處、1個下屬專職督查技術(shù)支撐單位，N個協(xié)助督查技術(shù)支撐單位，共同負(fù)責(zé)珠江流域內(nèi)的水利綜合監(jiān)督工作，組織開展流域各重點領(lǐng)域的督查。

為了更好做好珠江流域水利監(jiān)督管理工作，珠江委成立水利督查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)珠江委水利監(jiān)督工作。督查工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室(簡稱“珠江委督查辦”)，設(shè)在監(jiān)督處，承擔(dān)督查工作領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作。在原珠江水利委員會珠江水利綜合技術(shù)中心(信息中心)基礎(chǔ)上，改造組建珠江水利委員會珠江水利綜合技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)信息中心(河湖保護與建設(shè)運行安全中心)，作為水利督查工作的專職監(jiān)督檢查技術(shù)支撐單位。委屬珠江水利委員會西江局和珠江水利科學(xué)研究院作為水利督查工作的協(xié)助督查技術(shù)支撐單位(見表2)。

表1 流域管理機構(gòu)監(jiān)督體系設(shè)置模式

注：“1+1”為監(jiān)督局(處)+下屬專職督查技術(shù)支撐單位，“N”為其他協(xié)助督查技術(shù)支撐單位。

表2 珠江委水利監(jiān)督管理機構(gòu)

2.2 珠江委水利監(jiān)督管理主要職責(zé)

珠江委水利督查工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)珠江委水利監(jiān)督工作，主要職責(zé)包括：貫徹落實水利部黨組關(guān)于水利行業(yè)監(jiān)督工作的決策部署；部署珠江委水利監(jiān)督重點任務(wù)；審定珠江委水利監(jiān)督規(guī)章制度；領(lǐng)導(dǎo)珠江委水利督查隊伍建設(shè)；審定珠江水利監(jiān)督工作計劃；審議監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的重大問題；其他監(jiān)督職責(zé)。

珠江委督查辦承擔(dān)督查工作領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作，主要職責(zé)包括：歸口管理珠江委督查工作任務(wù)；編制珠江委水利督查工作制度；指導(dǎo)珠江委督查隊伍建設(shè)；統(tǒng)籌使用珠江委督查隊伍；組織制定珠江委水利督查工作計劃；負(fù)責(zé)指定流域片區(qū)內(nèi)綜合性監(jiān)督檢查工作；配合水利部督查辦開展片區(qū)內(nèi)的監(jiān)督檢查工作；對承擔(dān)水利督查工作中發(fā)現(xiàn)的問題提出整改及責(zé)任追究建議；受水利部委托組織安排核查發(fā)現(xiàn)問題的地方水行政主管部門、其他行使水行政管理職責(zé)的機構(gòu)及其所屬企事業(yè)單位對問題的整改落實情況，以及其上級主管部門對問題整改的督促情況；完成珠江委水利督查工作領(lǐng)導(dǎo)小組交辦的其他工作。

委機關(guān)相關(guān)處室主要職責(zé)包括：按照各自職責(zé)提出本業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的督查工作計劃和要求；組織本業(yè)務(wù)范圍督查培訓(xùn)，指導(dǎo)本業(yè)務(wù)范圍督查；分析研究本業(yè)務(wù)范圍督查發(fā)現(xiàn)問題，督促指導(dǎo)本業(yè)務(wù)范圍的問題整改，加強行業(yè)管理；在本專業(yè)領(lǐng)域的管理工作中做好相關(guān)監(jiān)督工作。

督查支撐單位具體職責(zé)為：組建本單位督查隊伍；制定相關(guān)規(guī)章制度；管理本單位督查人員，為督查人員提供必要的工作保障；完成珠江委督查辦交辦的其他工作任務(wù)。

2.3 珠江委水利監(jiān)督管理工作總體情況及取得成效

珠江委把落實強監(jiān)管作為首要任務(wù)，積極開展水利監(jiān)督管理工作，創(chuàng)新督查工作方式方法，建立自主督查工作機制，加強督查隊伍建設(shè)。2018年度完成了7輪小型水庫安全運行專項督查工作，采取“四不兩直”方式，累計派出59個督查組261人次，完成珠江流域內(nèi)8省(自治區(qū))734座小型水庫、373個河段湖片的督查，發(fā)現(xiàn)各類問題2 535項；與此同時，完成了云南省2個水利建設(shè)項目的專項稽察工作以及新疆4個水利建設(shè)項目的稽察復(fù)查工作。

2019年度完成了農(nóng)村飲水安全暗訪督查、小型水庫安全運行專項督查、河湖管理督查等13項部級督查工作任務(wù)及4項珠江委自主督查工作，全年累計派出督查組296組946人次，督查各類水利工程2 514個、督查河段湖片1 338個，暗訪行政村426個，暗訪貧困戶415戶，整理匯編督查信息30余萬條，發(fā)現(xiàn)各類問題5 266項，形成工作方案和報告60多份，簡報38份，資料匯編20多冊(見表3)。珠江委首次聯(lián)合流域內(nèi)廣西、貴州等省(自治區(qū))水利部門開展聯(lián)合稽察，查找各類工程建設(shè)管理、質(zhì)量安全、資金使用等方面問題共計100余個，通過開展高頻次全覆蓋的監(jiān)督檢查，較為全面地掌握了珠江流域當(dāng)前各項水利工作的實際情況，從而為推進(jìn)珠江流域各項水利工作開展提供了重要依據(jù)，同時，通過水利監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)各類問題，責(zé)成地方水利部門對相關(guān)單位進(jìn)行約談并進(jìn)行責(zé)任追究，對于相關(guān)問題的負(fù)責(zé)人進(jìn)行了警告、免職等紀(jì)律處分，促使各級地方政府積極正視水利工作中存在的各項問題并積極整改，地方主體責(zé)任進(jìn)一步落實，工作履職意識進(jìn)一步強化，有力推動了各項水利工作開展，地方“強監(jiān)管”氛圍日益濃厚。

表3 珠江水利監(jiān)督管理工作有關(guān)成效

為進(jìn)一步深化珠江委對水利改革發(fā)展總基調(diào)的理解認(rèn)識，舉辦由委領(lǐng)導(dǎo)主持的“補短板、強監(jiān)管”專題學(xué)習(xí)講座，圍繞水資源管理、監(jiān)督檢查、工程建設(shè)、河湖管理等9個方面，緊密聯(lián)系流域治水實際，提出了珠江流域貫徹落實總基調(diào)的思路舉措，編制印發(fā)了《珠江委關(guān)于印發(fā)水利監(jiān)督規(guī)定(試行)》、《珠江委水利督查隊伍管理辦法(試行)》和《珠江委強監(jiān)管工作實施方案》等規(guī)范性文件，及時總結(jié)督查工作經(jīng)驗，首創(chuàng)“六步工作法”，將督查工作流程分解為“編制方案、落實任務(wù)、培訓(xùn)動員、現(xiàn)場督查、交換意見、成果上報”6個步驟，創(chuàng)新“標(biāo)準(zhǔn)流程、統(tǒng)分結(jié)合”的督查工作機制，推動督查工作標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、規(guī)范化，為水利監(jiān)督工作提供了可靠制度保障。同時，珠江委率先建立自主督查工作機制，明確自主督查范圍、內(nèi)容和工作流程，自主督查內(nèi)容主要包括中央和水利部部署的重要工作落實情況、流域內(nèi)人民群眾關(guān)注的重點和熱點工作、流域內(nèi)推進(jìn)困難的水利工作等，2019年開展了水工程建設(shè)規(guī)劃同意書審核、取水許可、河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目工程建設(shè)方案審批、安全生產(chǎn)等29個項目(工程)的自主督查，作為水利部督查工作的延伸和補充。另外，針對一些群眾反映強烈、問題較為突出的事項珠江委組織開展專項督查，2019年12月，由委領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊赴廣西柳州開展河湖違法項目的督查，強力督促拆除柳江河段12棟“水上別墅”等違法建筑，推動河湖長制從有名到有實轉(zhuǎn)變，對流域河湖管理起到示范作用。

3 珠江流域水利強監(jiān)管工作存在的主要問題及思考建議

3.1 目前珠江流域水利強監(jiān)管工作存在的主要問題

按照新時期治水思路和水利改革發(fā)展總基調(diào)要求，水利行業(yè)目前面臨的問題和困難還很多，從水利監(jiān)督管理工作來看，水利行業(yè)監(jiān)督管理工作的起點還比較低，底子比較薄，監(jiān)督制度、監(jiān)督體系等都需要從無到有的建立，全行業(yè)“強監(jiān)管”的共識和氛圍尚未形成。結(jié)合實際，珠江流域水利強監(jiān)管工作與經(jīng)濟社會要求相比還有一定差距，目前主要存在以下幾個方面的問題：

1)監(jiān)督體制機制仍不完善。一是體制方面，珠江委采用了“1+1+2”模式的監(jiān)管體制，確定了水利監(jiān)管的職責(zé)機構(gòu)和人員編制，但是綜合監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管的劃分還不夠明確，流域監(jiān)督和屬地監(jiān)督的責(zé)任邊界、流域機構(gòu)各業(yè)務(wù)處室之間的監(jiān)管職責(zé)邊界還不夠清晰，監(jiān)督主管部門和技術(shù)支撐單位之間的關(guān)系仍需進(jìn)一步理順；二是機制方面，珠江委目前已出臺《珠江委關(guān)于印發(fā)水利監(jiān)督規(guī)定(試行)》、《珠江委水利督查隊伍管理辦法(試行)》和《珠江委強監(jiān)管工作實施方案》等規(guī)范性文件，但作為流域水利監(jiān)督管理的頂層設(shè)計，仍略顯單薄和不足，無法完全適應(yīng)日益繁重的督查工作任務(wù)及督查隊伍的有效運行管理。

2)監(jiān)督工作能力有待進(jìn)一步提高。一是督查工作開展的深度達(dá)不到要求，部分督查工作面廣點多，且通常督查對象較為分散，督查時間又較為緊迫，導(dǎo)致督查人員大部分時間疲于奔跑于各個督查對象點，督查工作達(dá)到督查廣度的同時往往達(dá)不到督查深度的要求；二是督查任務(wù)下達(dá)不夠順暢，督查工作通常從接到上級任務(wù)到上報方案、組織培訓(xùn)、開展督查的工作時間非常短，但流域督查隊伍管理層級較多，任務(wù)下達(dá)到督查隊伍后須反復(fù)多次請示方能落實到人，影響督查工作方案上報，督查工作運轉(zhuǎn)效率偏低，督查隊伍扁平化管理水平有待提高；三是督查監(jiān)督手段不夠豐富，目前對于督查發(fā)現(xiàn)的問題，流域機構(gòu)除了責(zé)令整改、警示約談、通報批評和問責(zé)追究，沒有更加有效的手段督促整改[9]；四是督查工作的問責(zé)整改力度不夠，對于督查發(fā)現(xiàn)的問題有時僅以批評教育、口頭警告為主，能及時整改的就不作為問題上報，同時部分督查工作的閉環(huán)管理也做得不夠，通常發(fā)現(xiàn)問題上報之后，跟蹤不及時，部分已發(fā)現(xiàn)問題就存在蒙混過關(guān)的可能性，或者問題發(fā)現(xiàn)一處就整改一處，不能做到舉一反三，難以起到督查應(yīng)有的震懾和警醒作用。

3)監(jiān)督檢查業(yè)務(wù)培訓(xùn)和宣傳工作有待進(jìn)一步加強。一是受各種主客觀條件的影響，流域水利監(jiān)督工作隊伍組建較為倉促，部分督查人員身份多樣，存在兼職現(xiàn)象，且督查人員在應(yīng)對繁重的監(jiān)督檢查工作任務(wù)時，缺乏系統(tǒng)、專業(yè)的督查業(yè)務(wù)知識和技能培訓(xùn)，督查工作成果受督查人員主觀影響較大，對督查成果的界定存在一定差異，導(dǎo)致督查上報材料質(zhì)量參差不齊，在匯總數(shù)據(jù)時需花費大量時間進(jìn)行查錯糾錯；二是由于水利行業(yè)監(jiān)督檢查工作近幾年才開始起步，部分人員對水利行業(yè)強監(jiān)管工作的認(rèn)識還不夠高，水利行業(yè)強監(jiān)管的宣傳工作還不到位，全流域強監(jiān)管的氛圍還未形成。

4)監(jiān)督信息化水平仍較為薄弱。目前流域督查工作信息化方面主要依托于水利部開發(fā)的“水利督查業(yè)務(wù)平臺”、“河湖督查工作平臺”等信息系統(tǒng)，部分系統(tǒng)功能仍處在開發(fā)調(diào)試階段，信息化建設(shè)進(jìn)度存在一定滯后，另外各督查數(shù)據(jù)成果之間關(guān)聯(lián)性、互通性較差，對督查成果的信息化解讀較低，無法充分發(fā)揮科技信息給水利監(jiān)督管理工作帶來的效益。

3.2 今后珠江水利強監(jiān)管工作的思考和建議

1)進(jìn)一步完善流域監(jiān)督體制機制建設(shè)。珠江流域要強化水利監(jiān)督管理的任務(wù)，就要堅持以問題為導(dǎo)向，以整改為目標(biāo)，以問責(zé)為抓手，從體制機制入手，建立一整套務(wù)實高效管用的監(jiān)管體系。一是體制方面，進(jìn)一步明確各級監(jiān)督機構(gòu)職責(zé)、機構(gòu)和人員編制，建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、分級負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)聯(lián)動的監(jiān)管隊伍，明確各類型水利監(jiān)管的職責(zé)邊界，理順關(guān)系，形成完整統(tǒng)一、上下聯(lián)動的督查體系。二是機制方面，開展珠江流域水利監(jiān)管機制研究，加快推進(jìn)各項監(jiān)督工作規(guī)章制度出臺，從督查工作責(zé)任制、督查證件管理、隊伍人員考核獎懲、職務(wù)晉升、教育培訓(xùn)、安全風(fēng)險管理、督查工作保障與應(yīng)急等多個方面對規(guī)章制度進(jìn)行細(xì)化，進(jìn)一步完善監(jiān)管制度體系。

2)進(jìn)一步提高流域水利監(jiān)督工作能力。一是加強對流域水利監(jiān)督管理工作的謀劃，兼顧督查工作的深度與廣度，對重點區(qū)域(項目)開展進(jìn)駐式專項督查，在能真實發(fā)現(xiàn)和反映問題的前提下，進(jìn)一步提高監(jiān)督管理的工作效率；二是提高督查隊伍扁平化管理水平，合理分工及安排督查任務(wù)，減少督查層級關(guān)系，加快督查工作的高效運轉(zhuǎn)。三是豐富流域督查監(jiān)督管理手段，加強對流域督查對象基本信息的收集，從政策、制度、經(jīng)濟等多方面入手，建立多行業(yè)、多通道聯(lián)合督查督導(dǎo)機制，如建立跨省跨河流河長聯(lián)席會議機制等。四是加強流域督查工作的閉環(huán)管理，建立督查責(zé)任制體系，對于督查發(fā)現(xiàn)的問題要做到“有錯必糾、有責(zé)必追”，同時針對問題較多的區(qū)域(項目)開展專項整治工作。

3)進(jìn)一步加強監(jiān)督檢查業(yè)務(wù)培訓(xùn)和宣傳工作。一是要建立一支勤勉敬業(yè)、高度負(fù)責(zé)、能力突出、作風(fēng)過硬的監(jiān)管隊伍，加強監(jiān)督檢查人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，減少督查人員主觀因素對督查成果的影響，樹立水利行業(yè)監(jiān)管隊伍的良好形象。二是要加強對流域水利強監(jiān)管工作的正面宣傳、輿論引導(dǎo)和負(fù)面警示，加強網(wǎng)站、新媒體、公眾號等的宣傳力度，不斷提高人們對水利監(jiān)管工作的認(rèn)識和認(rèn)同，約束人的不合理行為，營造全流域強監(jiān)管的良好氛圍。

4)進(jìn)一步提升流域水利監(jiān)督信息化水平。信息化建設(shè)是水利行業(yè)補短板的重要內(nèi)容之一，要持續(xù)抓好珠江流域智慧水利頂層設(shè)計工作，流域強監(jiān)管工作必須依托于更完善更穩(wěn)定更實用的信息化平臺，需要加強流域水利監(jiān)督信息化平臺的建設(shè)以及加快信息化基礎(chǔ)設(shè)施升級改造，搭建一個覆蓋流域各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的信息互通平臺，實行問題清單管理，實現(xiàn)發(fā)現(xiàn)問題、認(rèn)證問題、整改督辦、責(zé)任追究的有效銜接，加強對督查成果的信息化解讀，強化行業(yè)監(jiān)管信息支撐。

4 結(jié)語

面對新時期治水思路的變化，珠江流域水利強監(jiān)管工作要準(zhǔn)確理解和把握水利改革發(fā)展總基調(diào)，在鞏固已有督查經(jīng)驗和成果的同時，要進(jìn)一步完善流域監(jiān)督體制機制，進(jìn)一步提高流域監(jiān)督管理工作能力，進(jìn)一步加強監(jiān)督檢查業(yè)務(wù)培訓(xùn)和宣傳，進(jìn)一步提升流域水利監(jiān)督信息化水平，以問題為導(dǎo)向，以責(zé)任為抓手，加強上下聯(lián)動、信息共享和資源整合，形成齊心協(xié)力、同頻共振的流域監(jiān)管格局。