提高口岸通關(guān)能力對(duì)策分析—以甘其毛都口岸為例

常杜娟，裴亞嬌

（1.西南交通大學(xué) 交通運(yùn)輸與物流學(xué)院，四川 成都 611756；2.中交鐵道設(shè)計(jì)研究總院有限公司，北京 100088）

1 引言

口岸是由國(guó)家指定對(duì)外往來(lái)的門(mén)戶，是國(guó)際貨物運(yùn)輸?shù)臉屑~，是一種特殊的國(guó)際物流結(jié)點(diǎn)。從廣義上講，口岸是指國(guó)家設(shè)定掌管對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和國(guó)際交往進(jìn)出口活動(dòng)的場(chǎng)所。我國(guó)幅員遼闊，陸上國(guó)境線長(zhǎng)達(dá)2萬(wàn)多公里，對(duì)外開(kāi)放的達(dá)標(biāo)口岸約270多個(gè)。其中內(nèi)蒙古自治區(qū)北部同蒙古國(guó)和俄羅斯接壤，國(guó)境線長(zhǎng)約4 200km，形成了以口岸為依托的沿邊開(kāi)放帶，成為我國(guó)向北開(kāi)放的前沿地區(qū)。目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)共有經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)對(duì)外開(kāi)放口岸16個(gè)，其中空運(yùn)口岸3個(gè)，分別是呼和浩特、海拉爾、滿洲里；陸路（鐵路）口岸2個(gè)，分別是二連浩特、滿洲里；陸路（公路）口岸11個(gè)，其中甘其毛都口岸是主要公路口岸之一。本文以甘其毛都口岸為例，分析公路口岸在應(yīng)對(duì)國(guó)家“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”和“公轉(zhuǎn)鐵”政策環(huán)境下，煤炭通關(guān)面臨的問(wèn)題與困境，并提出具體的改進(jìn)對(duì)策[1]。

2 甘其毛都口岸存在的主要問(wèn)題

2.1 概述

甘其毛都口岸位于中國(guó)內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市烏拉特中旗境內(nèi)，與蒙古國(guó)南戈壁省漢博格德縣嘎順蘇海圖口岸隔界相望，歷史上就是中蒙便民貿(mào)易的主要通道之一。甘其毛都口岸處于“一帶一路”倡議和中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)前沿，依托其區(qū)位優(yōu)勢(shì)，成為蒙古國(guó)優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)品進(jìn)口的“烏金之路”。甘其毛都口岸地理位置獨(dú)特，對(duì)應(yīng)的蒙古國(guó)南戈壁省礦藏資源豐富，擁有世界性的超大型煤礦和銅礦。蒙古國(guó)塔本陶勒蓋煤礦是當(dāng)今世界上最大的未開(kāi)采煤礦，礦區(qū)煤炭?jī)?chǔ)藏面積達(dá)400km2，煤層厚度190m，共16層，已探明儲(chǔ)量64億t，屬優(yōu)質(zhì)煉焦用煤，原煤出焦率達(dá)60%以上，是世界上的緊缺煤種。塔本陶勒蓋煤礦距甘其毛都口岸僅190km，甘其毛都口岸為中蒙邊境最大的煤炭過(guò)境口岸，進(jìn)口蒙古國(guó)煤炭主要供給北方地區(qū)鋼鐵企業(yè)，銷往酒泉、唐山、太原、石家莊、包頭等地。

2.2 口岸運(yùn)量

我國(guó)進(jìn)口蒙古國(guó)煉焦煤從2009年以后大幅上升，2005-2008年進(jìn)口量?jī)H維持在200萬(wàn)t左右，從2009年進(jìn)口蒙古焦煤量從398萬(wàn)t一路飆升到2014年的1 950萬(wàn)t，2016年中國(guó)進(jìn)口焦煤5 930萬(wàn)t，其中40%約2 360萬(wàn)t來(lái)自蒙古國(guó)。2011年至2018年甘其毛都口岸煤炭進(jìn)口運(yùn)量見(jiàn)表1[2]。

表1 甘其毛都口岸2011-2018年進(jìn)口煤炭運(yùn)量表（萬(wàn)t）

2.3 存在的主要問(wèn)題

近年來(lái)，甘其毛都口岸進(jìn)口煤炭運(yùn)量大幅增加，而蒙古國(guó)塔本陶勒蓋至甘其毛都口岸鐵路尚未落地，口岸煤炭集運(yùn)任務(wù)全部由公路承擔(dān)，公路口岸通關(guān)能力是影響口岸通過(guò)能力及運(yùn)輸效率的瓶頸。而我國(guó)現(xiàn)有的口岸通關(guān)模式存在管理部門(mén)多、監(jiān)管環(huán)節(jié)多、通關(guān)效率低、執(zhí)法不統(tǒng)一、信息不互聯(lián)互通等眾多問(wèn)題，造成口岸境外公路汽車排隊(duì)綿延近百公里的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，交通擁堵嚴(yán)重。另外，大量的散裝煤炭運(yùn)至口岸或周邊地區(qū)，經(jīng)公路、鐵路運(yùn)往中國(guó)境內(nèi)洗煤廠、鋼鐵企業(yè)和港口等地，散裝煤炭在裝卸、倉(cāng)儲(chǔ)、集疏運(yùn)過(guò)程中，對(duì)口岸及周邊環(huán)境污染非常嚴(yán)重。

針對(duì)以上問(wèn)題目前政府部門(mén)采取了積極的應(yīng)對(duì)措施，例如成立口岸管委會(huì)和稅務(wù)局，為口岸提供便利服務(wù)；將國(guó)檢劃入海關(guān)，實(shí)現(xiàn)“一口對(duì)外、一次辦理”，簡(jiǎn)化作業(yè)環(huán)節(jié)和流程；提高“單一窗口”模式國(guó)際貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)版使用率，實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通；“五進(jìn)五出”海關(guān)臨時(shí)智能卡口上線啟用，實(shí)現(xiàn)了貨物提前審結(jié)模式下海關(guān)智能查驗(yàn)卡口自動(dòng)放行，并擬對(duì)智能卡口進(jìn)一步擴(kuò)能，達(dá)到“七進(jìn)七出”的規(guī)模，以提高通關(guān)效率；口岸與蒙方煤礦采用同步的作業(yè)時(shí)間，通關(guān)時(shí)間上實(shí)行“5+1”（每周工作時(shí)間由5d變?yōu)?d）和每天通關(guān)時(shí)間由12h延長(zhǎng)到12h40min的工作方式，節(jié)約待發(fā)區(qū)運(yùn)煤空車等待時(shí)間。通過(guò)采取以上措施可實(shí)現(xiàn)單月最大進(jìn)口煤炭254.66萬(wàn)t的通過(guò)量，可適當(dāng)緩解口岸交通擁堵的燃眉之急，為適應(yīng)口岸運(yùn)量進(jìn)一步增長(zhǎng)的需要，急需對(duì)口岸的通關(guān)模式進(jìn)行研究分析，采取積極的應(yīng)對(duì)措施來(lái)適應(yīng)運(yùn)量增長(zhǎng)和運(yùn)輸不均衡性的需求。

3 口岸通關(guān)模式的選擇

內(nèi)陸口岸通關(guān)一般有鐵路和公路通關(guān)兩種模式可以選擇，這兩種通關(guān)模式對(duì)于大宗散裝貨物運(yùn)輸各有其優(yōu)勢(shì)。

3.1 鐵路口岸通關(guān)模式

鐵路運(yùn)輸具有運(yùn)輸能力大、服務(wù)全天候、運(yùn)營(yíng)成本低和環(huán)保等優(yōu)勢(shì)，尤其是對(duì)于大宗散裝貨物，鐵路運(yùn)輸?shù)膬?yōu)勢(shì)更加突出。鐵路口岸具有通關(guān)流程順暢、作業(yè)效率高的特點(diǎn)，所以，對(duì)于一些運(yùn)量較大的口岸，有條件的盡量開(kāi)通鐵路口岸。目前，我國(guó)與蒙古國(guó)的鐵路口岸只有二連浩特口岸，該口岸位于我國(guó)內(nèi)蒙古自治區(qū)正北部，與位于蒙古國(guó)東戈壁省最大的口岸城市扎門(mén)烏德市相隔9km，是我國(guó)對(duì)蒙古國(guó)開(kāi)放的最大公路、鐵路口岸[3]。甘其毛都鐵路口岸目前尚處于規(guī)劃研究階段，十年以前已經(jīng)有中國(guó)企業(yè)牽頭規(guī)劃研究，擬修建甘其毛都至塔本陶勒蓋礦區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)軌鐵路，如果該鐵路建成，可不需換裝即可進(jìn)行跨境運(yùn)輸，該規(guī)劃蒙古國(guó)政府一直沒(méi)有予以審批通過(guò)。目前，蒙古國(guó)境內(nèi)起自塔本陶勒蓋、經(jīng)奧云陶勒蓋至珠恩巴音的寬軌鐵路被列為蒙古國(guó)的重點(diǎn)工程，該工程的部分段落已啟動(dòng)實(shí)施，待該干線建成后，可考慮與其接軌修建到甘其毛都的支線與中國(guó)鐵路網(wǎng)連通，實(shí)現(xiàn)鐵路跨境運(yùn)輸。

我國(guó)投資蒙古國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目面臨較大的政治風(fēng)險(xiǎn)及不確定因素，從礦區(qū)至口岸的鐵路實(shí)施的可能性較小，短期內(nèi)不能解決口岸能力緊張的實(shí)際問(wèn)題。

3.2 公路口岸通關(guān)模式

公路口岸是國(guó)家間實(shí)施對(duì)外貿(mào)易的重要窗口，具有可實(shí)施性強(qiáng)、運(yùn)輸靈活、見(jiàn)效快以及投資省的優(yōu)勢(shì)。利用既有、改造或新建礦區(qū)至口岸間的公路，配套建設(shè)口岸基礎(chǔ)設(shè)施，通過(guò)公路運(yùn)輸將煤炭從礦區(qū)運(yùn)輸至口岸，完成通關(guān)及檢驗(yàn)檢疫手續(xù)后再運(yùn)輸至中國(guó)境內(nèi)。這樣即可完成運(yùn)輸和通關(guān)，實(shí)現(xiàn)貨物的貿(mào)易。但是，公路口岸的能力會(huì)受到一定限制，在應(yīng)對(duì)口岸大宗散貨運(yùn)量接近2 000萬(wàn)t/年的情況下，靠常規(guī)的公路通關(guān)是很難完成貿(mào)易任務(wù)的。另外，區(qū)域內(nèi)自然環(huán)境比較惡劣，屬典型的干旱半干旱大陸性溫帶氣候區(qū)，氣候干旱多風(fēng)沙，冬季嚴(yán)寒漫長(zhǎng)，雨雪和沙塵天氣對(duì)交通影響較大，口岸公路運(yùn)輸?shù)牟淮_定性和不均衡性較為明顯。

3.3 口岸通關(guān)模式的建議

公路口岸與鐵路口岸相比存在通關(guān)效率低、運(yùn)輸能力受限、交通擁堵嚴(yán)重等缺點(diǎn)。針對(duì)甘其毛都口岸通往礦區(qū)的鐵路運(yùn)輸在短期內(nèi)難以實(shí)施，隨著運(yùn)量增長(zhǎng)，公路口岸無(wú)法滿足運(yùn)輸需求等困境，研究在采用現(xiàn)有公路運(yùn)輸方式的基礎(chǔ)上，在口岸國(guó)界線兩側(cè)設(shè)立兩國(guó)綜合物流保稅區(qū)，并配套建設(shè)運(yùn)輸通道及相關(guān)設(shè)施，以緩解口岸通關(guān)能力緊張的局面。

4 提高口岸通關(guān)能力對(duì)策

研究建議在甘其毛都公路口岸的東側(cè)國(guó)界線兩側(cè)特定區(qū)域內(nèi)設(shè)立具有口岸功能的綜合物流保稅區(qū)，該區(qū)域?yàn)榫哂锌诎?、物流、加工、倉(cāng)儲(chǔ)等功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域；保稅區(qū)內(nèi)辦理進(jìn)出口貨物存儲(chǔ)和其他未辦結(jié)海關(guān)手續(xù)的貨物、國(guó)際轉(zhuǎn)口貿(mào)易、配送、檢測(cè)和售后服務(wù)維修以及經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)的其他業(yè)務(wù)[4]。

蒙古國(guó)嘎順蘇海圖綜合物流保稅區(qū)外圍設(shè)置圍墻進(jìn)行封閉式管理，根據(jù)工藝特點(diǎn)及作業(yè)流程，結(jié)合區(qū)域地形情況，規(guī)劃劃分為集裝箱堆場(chǎng)、無(wú)人駕駛區(qū)、裝箱大棚區(qū)、綜合輔建區(qū)、待發(fā)區(qū)5個(gè)功能分區(qū)和大門(mén)閘口、司機(jī)休息室及臨時(shí)停車場(chǎng)等。中國(guó)甘其毛都綜合物流保稅區(qū)在既有毅騰物流園區(qū)的基礎(chǔ)上，規(guī)劃與蒙方同等功能的園區(qū)，進(jìn)入嘎順蘇海圖綜合物流保稅區(qū)的煤炭將在此辦理倉(cāng)儲(chǔ)、轉(zhuǎn)運(yùn)和清關(guān)等作業(yè)，通過(guò)不同的運(yùn)輸方式運(yùn)往甘其毛都綜合物流保稅區(qū)，兩國(guó)綜合物流保稅區(qū)布置如圖1所示。

圖1 綜合物流保稅區(qū)平面布置示意圖

4.1 無(wú)人駕駛汽車運(yùn)輸

無(wú)人駕駛汽車即通過(guò)車載傳感系統(tǒng)感知道路環(huán)境，自動(dòng)規(guī)劃行車路線并控制車輛到達(dá)預(yù)定目標(biāo)的智能汽車。它是利用車載傳感器來(lái)感知車輛周圍環(huán)境，并根據(jù)感知所獲得的道路、車輛位置和障礙物信息，控制車輛的轉(zhuǎn)向和速度，從而使車輛能夠安全、可靠地在道路上行駛。

無(wú)人駕駛汽車運(yùn)輸目前在一些港口和企業(yè)內(nèi)部堆場(chǎng)內(nèi)被廣泛采用，其不需要辦理司機(jī)的人員通關(guān)作業(yè)，可大大縮短通關(guān)時(shí)間，提高通關(guān)效率，進(jìn)而能提升進(jìn)出口貨物的貿(mào)易量。擬在兩國(guó)的綜合物流保稅區(qū)之間規(guī)劃1條無(wú)人駕駛運(yùn)輸通道，可以將嘎順蘇海圖園區(qū)重箱場(chǎng)的敞頂箱快速轉(zhuǎn)運(yùn)到毅騰園區(qū)的集裝箱場(chǎng)地，再通過(guò)正面吊轉(zhuǎn)運(yùn)至火車或汽車運(yùn)輸至國(guó)內(nèi)。

4.2 皮帶傳輸運(yùn)輸

皮帶運(yùn)輸具有輸送量大、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、維修方便、部件標(biāo)準(zhǔn)化等優(yōu)點(diǎn)，廣泛應(yīng)用于礦山、冶金、煤炭等行業(yè)，用來(lái)輸送松散物料或成件物品。擬在兩國(guó)的綜合物流保稅區(qū)之間設(shè)置1條皮帶傳輸走廊，兩端設(shè)煤棚和快速裝車系統(tǒng)，可以將嘎順蘇海圖園區(qū)煤棚內(nèi)的煤炭通過(guò)皮帶傳輸?shù)揭泸v園區(qū)的煤棚。然后再裝汽車或火車運(yùn)輸至目的地。

4.3 集裝箱滾裝運(yùn)輸

敞頂集裝箱是指一種沒(méi)有剛性箱頂?shù)摹凹b箱”，適于裝載較高的大型貨物、需吊裝的重貨以及煤炭、礦石等對(duì)環(huán)境影響較大的散貨。20英尺35t敞頂集裝箱自重2.78t，滿載總重35t，可用起重機(jī)從箱頂上方裝卸貨物，適用于散堆裝貨物、成件包裝貨物［5］。目前，從塔本陶勒蓋礦區(qū)至甘其毛都口岸也在廣泛的采用敞頂集裝箱運(yùn)輸煤炭，采用敞頂箱運(yùn)輸散貨不需要二次倒裝，適合于“門(mén)到門(mén)”服務(wù)。此外，敞頂箱運(yùn)輸在減少環(huán)境污染、提高服務(wù)質(zhì)量、提高作業(yè)效率等方面優(yōu)勢(shì)明顯。擬在兩國(guó)的綜合物流保稅區(qū)之間規(guī)劃重箱和空箱滾裝運(yùn)輸通道各1條，將集裝箱放在滾輪的托盤(pán)上，實(shí)現(xiàn)園區(qū)間集裝箱的快速輸送。

5 結(jié)束語(yǔ)

本文基于散裝貨物運(yùn)量較大的口岸，提出在連接兩國(guó)的鐵路在短期內(nèi)無(wú)法建成，而公路口岸擴(kuò)能挖掘潛力不大的情況下，提出在口岸建設(shè)綜合物流保稅區(qū)，保稅區(qū)內(nèi)兩國(guó)建立聯(lián)合辦公、聯(lián)合清關(guān)的辦公機(jī)制，在該封閉區(qū)內(nèi)規(guī)劃車輛停留區(qū)、物流倉(cāng)儲(chǔ)區(qū)、集裝箱堆放區(qū)等，實(shí)現(xiàn)外部公路車輛和貨物在口岸的臨時(shí)堆存，這樣可加快外部車輛的周轉(zhuǎn)，極大地減少了公路的交通擁堵?tīng)顩r。在兩國(guó)保稅區(qū)之間規(guī)劃無(wú)人駕駛、皮帶、集裝箱滾裝運(yùn)輸通道，可實(shí)現(xiàn)純貨物通關(guān)，減去了常規(guī)運(yùn)輸司機(jī)通關(guān)的繁瑣程序，可加速貨物通關(guān)速度。通過(guò)采用敞頂箱運(yùn)輸煤炭、設(shè)置煤棚和皮帶等設(shè)施，可避免散貨轉(zhuǎn)運(yùn)、二次倒裝對(duì)環(huán)境的污染，可以還口岸一片藍(lán)天白云，同時(shí)，采用敞頂箱和皮帶運(yùn)輸更便利于國(guó)家“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”和“公轉(zhuǎn)鐵”政策的落地。