對人大行使重大事項決定權(quán)及跟蹤監(jiān)督的研究
——以邳州市鄉(xiāng)村公共空間治理為例

胡漢軍

一、近年來人大行使重大事項決定權(quán)存在的主要問題

一是關(guān)注重大事項本身多，實施跟蹤監(jiān)督少。重大事項決定作出以后，應(yīng)該做到行而有果，務(wù)求實效，這既是行使決定權(quán)的出發(fā)點，也是最終歸宿。但從實踐來看，目前各地人大不同程度地存在對重大事項本身的關(guān)注較多，決定作出前熱情較高，但決定通過后往往是“一決了之”，跟蹤監(jiān)督不到位。甚至有的決議決定自通過之后便束之高閣，無人問津，難以真正發(fā)揮指導實踐、推動工作作用。

二是主動做出決定多，注重加強跟蹤監(jiān)督力度少。對屬于人大職權(quán)范圍，應(yīng)該提請人大審議決定的重大事項，“一府兩院”能夠主動提請人大審議，人大相應(yīng)作出決議決定后，即使能夠?qū)Ω櫛O(jiān)督有所重視，對監(jiān)督工作作出安排，但在履行決定權(quán)后的跟蹤監(jiān)督過程中，監(jiān)督的積極性、主動性不夠，監(jiān)督的方法、措施、效果不佳，未采取有針對性的有力的監(jiān)督舉措，跟蹤監(jiān)督剛性不強，導致不遵循決定程序、不按標準執(zhí)行人大決議決定的現(xiàn)象時有存在。

三是作出決定后“一勞永逸”現(xiàn)象多，深入基層了解情況少。實踐是檢驗真理的唯一標準，重大事項決定權(quán)行使后如何正確實施，最終也還要在實踐中證實。決定公布實施后，不是一錘定音、一勞永逸，還需要深入基層，跟蹤了解實施情況，及時發(fā)現(xiàn)實施過程中存在不適應(yīng)、不合理的地方，提出解決問題的建議和意見，推動決議決定執(zhí)行的順利開展。但在一些地方，人大在決議決定作出后，存在深入基層不夠，了解情況不明的現(xiàn)象，導致人大的跟蹤監(jiān)督作用沒有得到充分的發(fā)揮，人大的跟蹤監(jiān)督力量缺位。

四是對人大發(fā)揮監(jiān)督作用要求多，對引導代表發(fā)揮監(jiān)督作用要求少。人大代表是人民群眾中的先進分子，是行業(yè)中的精英，具有較強的號召力和影響力，一名代表就是一面旗幟。人大在作出重大事項決定的跟蹤監(jiān)督中，有時沒有充分調(diào)動和引導廣大人大代表發(fā)揮好橋梁紐帶、監(jiān)督協(xié)助和模范帶頭作用，沒有使監(jiān)督工作家喻戶曉，使各項政策措施深入人心，未能營造全社會廣泛支持、各方面主動參與的濃厚監(jiān)督氛圍。

五是作出決定前向黨委主動匯報多，跟蹤監(jiān)督情況匯報少。在每次作出重大事項決定前，各地人大都能及時主動向黨委匯報，聽取黨委的意見和要求。同時，也比較注重加強與政府的聯(lián)系和溝通，爭取政府的支持與理解。但在作出決議決定之后，很少將跟蹤監(jiān)督的執(zhí)行情況向黨委跟蹤匯報，沒有及時反饋重大事項決定后的實施效果。

二、存在上述現(xiàn)象的主要原因分析

一是對重大事項決定權(quán)行使后的監(jiān)督認識不夠。這些年來，各級人大對重大事項決定權(quán)行使的重要性認識不斷提升，但對跟蹤監(jiān)督的重要性認識還顯不足。有的認為，只要對重大事項作出了決議決定，執(zhí)行的工作是“一府兩院”的事情，人大的工作任務(wù)已經(jīng)完成。有的認為，重大事項決定后的執(zhí)行涉及工作面較廣，要求較高，人大尤其是基層人大力量又普遍不足，不少地方都抱著“多一事不如少一事”的心態(tài)，不愿充分行使重大事項決定權(quán)的跟蹤監(jiān)督。

二是對重大事項決定權(quán)行使后的監(jiān)督組織不力。一些地方，人大在行使重大事項決定權(quán)后，即使關(guān)注了后續(xù)的執(zhí)行情況，對執(zhí)行情況進行了監(jiān)督檢查，但跟蹤監(jiān)督缺乏統(tǒng)一的組織領(lǐng)導，監(jiān)督形式單一，監(jiān)督舉措不實，推動決議決定落實的措施不夠有力，未能形成一套完備規(guī)范的監(jiān)督程序，往往是“頭重腳輕”“虎頭蛇尾”，有的決議決定操作性不強，程序性、號召性的內(nèi)容多，實質(zhì)性、可操作性的內(nèi)容少，決定內(nèi)容空洞，缺乏應(yīng)有的內(nèi)容標準和規(guī)范性條款，加上人大監(jiān)督較為放松，很少綜合運用剛性手段保障決議決定的貫徹執(zhí)行，部分決議決定難以真正落到實處。

三是對重大事項決定權(quán)行使后的監(jiān)督落實機制不完善。重大事項決議決定通過后，涉及執(zhí)行實施問題，為落實人大重大事項決定、決議的執(zhí)行與實施，需要設(shè)立對其跟蹤監(jiān)督、執(zhí)行報備、問責追究等相應(yīng)的機制。一些地方人大在監(jiān)督的過程中，不注重總結(jié)提升，未能形成完善的監(jiān)督機制，特別是對決議決定不能落實到位缺乏必要的責任追究機制，有的即使對決定的執(zhí)行情況進行了跟蹤監(jiān)督，也未能充分調(diào)動廣大群眾和人大代表參與的熱情，導致監(jiān)督效果不理想。

三、關(guān)于提升決定權(quán)行使后監(jiān)督效果的幾點建議

一是突出行使重大事項決定權(quán)，將黨委主張轉(zhuǎn)化為人民意愿。人大要針對經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重大問題，依法適時作出決議決定，并及時主動向黨委匯報，聽取黨委的意見和要求，推動黨委工作部署落實，并及時將執(zhí)行中的監(jiān)督情況向黨委進行匯報。2016年8月份，邳州市委全面開展公共空間治理工作，邳州市人大常委會突出行使重大事項決定權(quán)，通過法定程序，把市委的決策和意圖轉(zhuǎn)化為人民的共同意志和自覺行動。在2016年10月，邳州市人大常委會聽取和審議了市政府關(guān)于全市城鄉(xiāng)公共空間治理工作情況的報告，作出了《關(guān)于加強全市城鄉(xiāng)公共空間治理的決定》。在邳州市第十七屆人民代表大會第一次會議上，專門聽取了市政府常務(wù)副市長所作的全市公共空間治理專項工作報告，并以電子表決的形式全票通過了決議，充分體現(xiàn)出公共空間治理得民心、順民意，全體人大代表和廣大干部群眾由衷擁護和支持。決議要求邳州市政府及相關(guān)部門強化對公共空間有償使用的監(jiān)督和管理，提高公共空間的使用效率，促進公共資源利用率實現(xiàn)最大化，讓人民共享治理成果。

二是依法行使人大監(jiān)督權(quán)，持續(xù)開展專項督查。人大要注重發(fā)揮人大決議決定在指導實踐、推動工作中的作用，要建立健全監(jiān)督檢查和跟蹤督辦制度，綜合運用聽取審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、視察等多種監(jiān)督手段，定期檢查決議決定執(zhí)行情況及存在的問題，必要時采取質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段，確保決議決定得到有效貫徹落實。邳州市人大常委會將鄉(xiāng)村公共空間治理工作作為人大監(jiān)督工作的重中之重，明確監(jiān)督內(nèi)容，落實監(jiān)督舉措，盯住不落實的人，抓住不落實的事，推動公共空間共建共治共享。將邳州市21個鎮(zhèn)和4個街道分為5個片區(qū)，市人大常委會主任和4位副主任每人包掛督查1個片區(qū)，各委室主任、副主任分別任五個督查組組長、副組長，抽調(diào)有關(guān)職能部門中層干部為組員，全程跟蹤督查鄉(xiāng)村公共空間治理工作情況。五個督查組定期、不定期深入包掛鎮(zhèn)村，及時發(fā)現(xiàn)問題和不足，提出整改建議和意見，助推鄉(xiāng)村公共空間治理工作穩(wěn)步推進。在每個片區(qū)一月一次小觀摩的基礎(chǔ)上，邳州市人大常委會還一季度組織一次大觀摩活動，在每次大觀摩后，按照好、較好和一般三個等次，對治理工作情況進行評議。同時，切實用好工作考評這一“指揮棒”，對屬于鄉(xiāng)村公共空間治理考核范圍的村（居）進行全覆蓋、不間斷的督查檢查。邳州市委、市政府考核文件出臺以來，五個督查組共計開展現(xiàn)場督查100 余次，發(fā)現(xiàn)各類問題2000余件。對發(fā)現(xiàn)的問題，及時下發(fā)《工作交辦單》；對未按要求整改到位的，下發(fā)《工作催辦單》，并按照考評標準進行扣分；對未采取任何整改措施的，下發(fā)《工作督辦單》，同時雙倍扣分，進一步激發(fā)了工作活力，提升了干事動力。

三是充分發(fā)揮代表作用，引領(lǐng)治理工作深入開展。要廣泛動員廣大代表積極參與人大監(jiān)督工作，真正把代表的積極性、主動性和創(chuàng)造性充分激發(fā)出來、集聚起來，努力在全社會形成凝心聚力、共同監(jiān)督的強大合力。2017年，邳州市人大常委會出臺了《關(guān)于充分發(fā)揮人大代表作用推進鄉(xiāng)村公共空間治理工作的意見》，要求各鎮(zhèn)人大和各街道人大工委引導邳州市2200 多名四級人大代表，主動融入鄉(xiāng)村公共空間治理工作大局，代表們深入治理一線，通過“聽群眾說、向群眾講、帶群眾干、讓群眾享”工作法，認真當好“四大員”，有效引領(lǐng)治理工作的深入進行?！奥犎罕娬f”即積極走訪選民，傾聽民情，了解困難，掌握實情，當好“信息員”；“向群眾講”即廣泛宣傳中央、省、市的聲音和政策，讓市委、市政府的決策部署落地生根，當好“宣傳員”；“帶群眾干”即帶頭拆除私搭亂建，并做好鄰里親朋的思想工作，發(fā)揮代表的率先垂范作用，當好“戰(zhàn)斗員”；“讓群眾享”即積極參加人大組織的視察、檢查、評議等活動，敢于批評，監(jiān)督不公，及時反映群眾呼聲，督促問題解決，當好“監(jiān)督員”。

四是強化市鎮(zhèn)聯(lián)動，保障人大決定落到實處。決議決定作出后，人大要集中合力，上下聯(lián)動，共同推動決議決定的有效貫徹落實。邳州市人大常委會各工委依托各自職能，圍繞“如何發(fā)揮代表作用”“村級資產(chǎn)資源清理”“集體增收和脫貧攻堅”“土地承包合同規(guī)范管理”“村級公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)”等方面，深入調(diào)查研究，積極建言獻策。積極與鎮(zhèn)級人大聯(lián)動，通過開展專題調(diào)研、集中座談等多種活動，形成有價值的調(diào)研報告，為鄉(xiāng)村公共空間治理當好參謀助手；通過組織集中視察和評議活動，依法監(jiān)督治理事項是否符合群眾意愿，工作方式是否科學合理，合同發(fā)包、平臺交易是否合法，治理資金使用是否公開透明等，推動治理工作依法有序高效進展。鎮(zhèn)級人大相應(yīng)成立了由市、鎮(zhèn)人大代表、部分村組干部和選民代表組成的巡查小組，定期巡查進度，提出整改意見及要求，督促政府和相關(guān)部門積極改進工作。同時，鎮(zhèn)級人大與市人大聯(lián)動，依法行使好重大事項決定權(quán)，在鎮(zhèn)人代會召開前，鎮(zhèn)政府組織調(diào)研座談，多形式廣泛征求包括人大代表在內(nèi)的社會各界的建議意見，形成初步候選項目，經(jīng)鎮(zhèn)人大主席團初審后，提交鎮(zhèn)人民代表大會審議，由人大代表集體票決鎮(zhèn)重大工業(yè)項目和重點惠民實事工程。

五是構(gòu)建長效監(jiān)督機制，鞏固提升跟蹤監(jiān)督成效。重大事項決定權(quán)的有效行使，要確保進入程序的監(jiān)督事項能夠有始有終,避免跟蹤監(jiān)督過程中出現(xiàn)“大事化小,小事化了”或出現(xiàn)“不了了之”的情況。邳州市人大常委會在作出關(guān)于加強公共空間治理的決定后，始終堅持跟蹤監(jiān)督不放松，建立健全長效跟蹤監(jiān)督機制。按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興總要求，邳州市人大常委會創(chuàng)新提出了“八個結(jié)合”，即：將鄉(xiāng)村公共空間治理與村莊環(huán)境整治相結(jié)合。做到房前屋后整齊干凈、宅院物料有序堆放，垃圾收運體系完善，村莊綠化美化良好。將鄉(xiāng)村公共空間治理與道路整治相結(jié)合。做到國省干道、農(nóng)村道路和一事一議獎補道路安全暢通，交通標志及相關(guān)設(shè)施齊全完好，道路兩側(cè)區(qū)域公私界限明晰，無亂堆亂放、亂搭亂建、亂耕亂種和雜草柴垛等治理死角。將鄉(xiāng)村公共空間治理與農(nóng)田水利建設(shè)相結(jié)合。做到田間路網(wǎng)完善，田間三溝、機井、翻水站等灌排設(shè)施管理規(guī)范并定期維護，能夠正常發(fā)揮作用。將鄉(xiāng)村公共空間治理與增加集體收入相結(jié)合。做到公私產(chǎn)權(quán)明晰，集體資產(chǎn)資源底數(shù)清楚，宅基地管理規(guī)范，集體用地得到合理利用且收益由公眾共享。將鄉(xiāng)村公共空間治理與“263”專項整治相結(jié)合，做到畜禽養(yǎng)殖規(guī)范、污染防控有力，實現(xiàn)互促互助互補。將鄉(xiāng)村公共空間治理與精準扶貧相結(jié)合。通過集體土地入股等形式，實現(xiàn)集體資源保值增值，讓群眾共建共治共享經(jīng)濟發(fā)展新成果。將鄉(xiāng)村公共空間治理與基層組織建設(shè)相結(jié)合。保障集體利益和村民利益，引導基層黨員干部做公共空間、公共收益的守護人，提高村支“兩委”的公信力，夯實黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。將鄉(xiāng)村公共空間治理與社會綜合治理相結(jié)合。著力解決影響公平、損害公正的不當?shù)美麊栴}，真正讓“公家管好公家的事”，有效喚醒群眾的主體意識、責任意識和規(guī)矩意識。通過圍繞“八個結(jié)合”助推治理工作深入開展，為鄉(xiāng)村公共空間治理工作提供了標準和引領(lǐng)，促進了公共空間治理常態(tài)化、治理成果長效化。