檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟訴前聽證程序研究

關(guān)鍵詞 民事公益訴訟 訴前程序 聽證程序

作者簡(jiǎn)介：天津市和平區(qū)人民檢察院課題組，課題組成員：黃健，天津市和平區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng)（已退休）;薛光，天津市和平區(qū)人民檢察院檢委會(huì)專職委員;卞爭(zhēng)，天津市和平區(qū)人民檢察院綜合業(yè)務(wù)部主任;張珩，天津市和平區(qū)人民檢察院綜合業(yè)務(wù)部檢察官。

中圖分類號(hào)：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.278

自2017年7月1日起，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等損害社會(huì)公共利益的行為，在一定條件下可以向人民法院提起民事公益訴訟。這一規(guī)定賦予了檢察機(jī)關(guān)在涉及民生的各個(gè)領(lǐng)域提起民事公益訴訟的權(quán)力，是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的又一具體體現(xiàn)，也是檢察機(jī)關(guān)在國家治理體系內(nèi)服務(wù)大局、履職盡責(zé)的一個(gè)全新定位。

檢察機(jī)關(guān)行使民事公益訴訟監(jiān)督權(quán)的目的是，著力聚焦生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全等領(lǐng)域的突出問題，努力讓人民群眾其中的在每一個(gè)案件、每一項(xiàng)工作中感受到公平正義。以此為標(biāo)準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)辦理民事公益訴訟案件，不一定以提起訴訟作為最佳的處理方式。

一、檢察機(jī)關(guān)辦理民事公益訴訟案件存在的問題

從目前可以收集到的信息來看，與行政公益訴訟案件相比，檢察機(jī)關(guān)辦理民事公益訴訟案件的數(shù)量較少，效果也相對(duì)差一些，工作亟待加強(qiáng)。 具體的原因有：一是很多群眾自身利益受到損害后，沒有想到檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴或?yàn)樗麄兲峁┢渌膸椭?二是民事公益訴訟的侵權(quán)方大多為普通民事主體，往往為了自身的利益而犧牲社會(huì)公眾的利益，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的檢察建議等非訴訟監(jiān)督方式不重視甚至不予理睬，檢察機(jī)關(guān)也無法通過體制內(nèi)的一些手段進(jìn)行溝通，提起訴訟后，即使勝訴在執(zhí)行階段也會(huì)遇到各種問題，等等。經(jīng)檢索查詢?nèi)珖鴻z察機(jī)關(guān)公益訴訟的整體工作情況，在較為成功的維護(hù)國家利益、公共利益的案件中，通過訴前程序糾正違法行為的情況占多數(shù)。2018 年12 月25 日，最高人民檢察院發(fā)布了檢察公益訴訟十大典型案例，其中訴前程序案例七個(gè)，訴訟程序案例三個(gè)。由此可見：一是公益訴訟的訴前程序比訴訟程序更有助于公共利益的維護(hù)，并已在實(shí)踐中收到良好的效果;二是在民事公益訴訟案件數(shù)量較少、效果也比行政公益訴訟差一些情況下，完善訴前程序比起專注于訴訟程序，更加有助于優(yōu)化民事公益訴訟案件的處理效果，達(dá)到維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的目的。

二、民事公益訴訟訴前程序的理論研究與實(shí)踐現(xiàn)狀

目前有很多文獻(xiàn)以部分篇幅闡述公益訴訟訴前程序，往往不夠具體，難有創(chuàng)新，內(nèi)容大概是：闡明訴前程序的必要性，對(duì)程序設(shè)計(jì)的原則作簡(jiǎn)要說明，等等。 這些文章缺乏對(duì)具體制度的設(shè)計(jì)，而且內(nèi)容多有重復(fù)。僅有少數(shù)的一些文獻(xiàn)專門對(duì)公益訴訟的訴前程序進(jìn)行了研究，提出了設(shè)計(jì)原則，具體程序和保障措施，但一般沒有區(qū)分民事公益訴訟和行政公益訴訟的訴前程序，未體現(xiàn)民事公益訴訟的特殊性，或者只針對(duì)其中一類公益訴訟， 而且未單獨(dú)提出訴前聽證程序。這些具體的訴前程序設(shè)計(jì)中存在兩個(gè)影響程序效果的明顯缺陷：一是對(duì)侵權(quán)方主動(dòng)配合檢察機(jī)關(guān)工作這一方面要求較高，一旦達(dá)不到這一要求，訴前程序就形同虛設(shè);二是僅僅強(qiáng)調(diào)了檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)和制發(fā)檢察建議權(quán)，沒有體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)這一工作的外部性，沒有借助輿論和公眾的力量維護(hù)社會(huì)公共利益。聽證程序可以彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的這兩個(gè)缺陷，為民事公益訴訟訴前程序取得更好效果。目前，江蘇、海南兩省已經(jīng)有通過訴前聽證程序辦結(jié)民事公益訴訟案件的報(bào)道。但目前聽證程序還只是在個(gè)別案件中適用，未形成制度。

三、民事公益訴訟訴前聽證程序的制度設(shè)想

民事公益訴訟的訴前聽證程序應(yīng)當(dāng)有一套完備的制度設(shè)計(jì)，讓所有參與其中的主體有法可依，有序表達(dá)主張和訴求，讓社會(huì)公眾通過這一程序?qū)崿F(xiàn)知情權(quán)，達(dá)到以案釋法的目的。

（一）適用范圍

由于民事公益訴訟涉及的主體復(fù)雜多樣，其中侵權(quán)主體的身份也存在很多種可能，即使是同一類主體，對(duì)于檢察權(quán)和公共利益的重視程度，對(duì)于法律程序的尊重程度也千差萬別。因此，是否適用訴前聽證程序，應(yīng)由承辦檢察官根據(jù)案件的具體情況和相關(guān)主體的態(tài)度，酌情決定。

（二）加入訴前聽證程序的主體范圍

為了全面公正客觀地認(rèn)定事實(shí)，應(yīng)該讓所有的相關(guān)主體都參與到訴前聽證程序中來，包括侵權(quán)方、權(quán)利受侵害方及雙方的代理人，舉報(bào)人，等等。只有每個(gè)主體都有參與和發(fā)表意見、提供證據(jù)的機(jī)會(huì)，把事實(shí)和法律擺在桌面上講清楚，才能讓各方對(duì)結(jié)論心服口服，愿意遵照?qǐng)?zhí)行。

（三）具體程序步驟

民事公益訴訟案件線索被發(fā)現(xiàn)并移送到有管轄權(quán)的檢察機(jī)關(guān)之后，辦案人員應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行線索評(píng)估、線索管理、線索備案，將符合條件的線索進(jìn)行立案之后，案件就進(jìn)入了訴前程序。

首先，在決定是否要舉行聽證程序之前，檢察官要對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行充分的調(diào)查。辦案人員應(yīng)當(dāng)按照法定程序，客觀、全面地收集各類證據(jù)。這一過程中，檢察官應(yīng)當(dāng)盡量全面地接觸相關(guān)各方，了解他們的利益訴求、法律依據(jù)和掌握的證據(jù)，并完成必要的評(píng)估、鑒定工作。

其次，確定是否適用聽證程序。檢察官在對(duì)調(diào)查取得的證據(jù)進(jìn)行全面審查后，從事實(shí)認(rèn)定的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，侵權(quán)主體的行為、后果、對(duì)案件的態(tài)度，受損害方的數(shù)量，案件的社會(huì)影響等方面綜合分析，決定是否適用聽證程序，如果決定適用，則要層報(bào)檢察長(zhǎng)審批。

再次，如果檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)適用聽證程序，則需要公告通知相關(guān)各方進(jìn)行準(zhǔn)備、參與聽證程序。公告的目的既是保障各方參與人的程序性權(quán)利，也是讓檢察機(jī)關(guān)可以在訴前程序中集合各方力量，聽取各方意見，更準(zhǔn)確地查明事實(shí)，適用法律。在公告中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)寫明舉行聽證程序的時(shí)間、地點(diǎn)、討論事項(xiàng)、聯(lián)系人、聽證程序的效力、不參加聽證程序的法律后果，等等。公告期不應(yīng)少于一個(gè)月。除此之外檢察機(jī)關(guān)確定聽證程序時(shí)間后，應(yīng)至少提前20日以電話通知等方式告知所有可以聯(lián)系到的訴訟參與人。

最后，舉行聽證程序。舉行聽證程序時(shí)，檢察官居中主持，可以聘請(qǐng)精通案件所涉及專門知識(shí)的地位中立的專業(yè)人士出席，為各方解答諸如環(huán)境、食品生產(chǎn)等方面的專業(yè)問題。聽證程序全程錄音錄像，并制作筆錄，程序結(jié)束后出席各方均在筆錄上簽字。聽證程序分為闡述事實(shí)，舉證質(zhì)證，說明訴求，調(diào)解四個(gè)階段。前三個(gè)階段都以被侵害方及代理人，侵權(quán)主體及代理人，其他訴訟參與人的順序發(fā)言。如果各方當(dāng)事人對(duì)他人發(fā)言中涉及的專業(yè)問題有疑問，經(jīng)主持人同意后，可以向?qū)I(yè)人士咨詢。前三個(gè)階段結(jié)束后，檢察官可以直接總結(jié)各方爭(zhēng)議焦點(diǎn)，認(rèn)定案件事實(shí)，并依照法律提出檢察機(jī)關(guān)的處理意見，也可以決定中止聽證程序，擇期再行宣布。之后，根據(jù)各方的反饋，檢察官?zèng)Q定是否進(jìn)入調(diào)解階段。在調(diào)解階段中，如果各方達(dá)成協(xié)議，則由檢察機(jī)關(guān)制作協(xié)議書，由各方簽字蓋章，對(duì)協(xié)議各方產(chǎn)生法律約束力。如果不能達(dá)成協(xié)議，但侵權(quán)主體認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)的意見，并且及時(shí)履行。那么這一案件就此終結(jié)，不能達(dá)成協(xié)議的受侵害主體及代理人還可以自行提起民事訴訟。如果不能達(dá)成協(xié)議，且侵權(quán)主體不認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)的意見，案件則要進(jìn)入訴訟程序。

（四）聽證程序的內(nèi)容是否向社會(huì)公開

這一問題不可一概而論。首先要考慮的是聽證程序的內(nèi)容是否涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，如果涉及，則不能舉行公開聽證，事后就聽證程序的過程和結(jié)果進(jìn)行公開或宣傳時(shí)也要注意隱去相關(guān)信息。其次要考慮聽證程序的社會(huì)影響，由于聽證階段有可能出現(xiàn)新的當(dāng)事人和證據(jù)，具有一定的不確定性，因此一般不進(jìn)行實(shí)時(shí)公開，可以在聽證程序結(jié)束后，對(duì)同步錄音錄像進(jìn)行回放，對(duì)內(nèi)容做好評(píng)估，再?zèng)Q定是否進(jìn)行部分或全部?jī)?nèi)容的公開，是以文字還是以視頻形式公開，避免有人對(duì)聽證程序斷章取義或以其他方式進(jìn)行解構(gòu)，造成不利的輿情?？紤]到以上兩個(gè)因素之后，對(duì)于所有的涉及聽證程序的案件，各方意見、證據(jù)簡(jiǎn)介，檢察機(jī)關(guān)意見和處理結(jié)果都要以文字形式向社會(huì)公開。

（五）未達(dá)到預(yù)期目的的救濟(jì)方式及程序

不論聽證程序的結(jié)果是否可以案結(jié)事了，聽證程序后的結(jié)論性意見都代表了檢察機(jī)關(guān)在這一階段的態(tài)度，具有法律效力。救濟(jì)程序是聽證程序等所有訴前程序的后盾，是訴前程序能夠有效運(yùn)行的保障。如果聽證程序沒有達(dá)到維護(hù)公共利益的目的，則應(yīng)視具體情況采取向侵權(quán)主體及主管部門、上級(jí)單位制發(fā)檢察建議書，支持起訴，提起民事公益訴訟等方式繼續(xù)推進(jìn)，直至公共利益得到維護(hù)為止。

四、在民事公益訴訟訴前程序中加入聽證程序的效果

為了加強(qiáng)民事公益訴訟工作，就要更加充分發(fā)揮訴前程序的效益。加入聽證程序，可以讓訴前程序更加規(guī)范、科學(xué)，更有社會(huì)影響力，更好達(dá)到維護(hù)公共利益的目的。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，在聽證程序中查明事實(shí)，促成和解，可以兼顧各方利益，促進(jìn)社會(huì)和諧。訴訟程序中，侵權(quán)主體作為被告，會(huì)極力避免敗訴結(jié)果，而聽證程序可以弱化這種抵觸心理，還可以保留一些機(jī)構(gòu)、組織在群眾中的威信，以及知名企業(yè)的社會(huì)美譽(yù)度，促使其運(yùn)用自身專業(yè)能力主動(dòng)糾正違法行為，并挽回公共利益的損失，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)、侵權(quán)主體、舉報(bào)人、被侵權(quán)方、社會(huì)公共利益的多贏。

第二，這一程序設(shè)計(jì)完善了檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的法律監(jiān)督體系，有助于公益訴訟檢察官素能的提高。在聽證程序中，檢察機(jī)關(guān)處于主導(dǎo)地位，并有多項(xiàng)救濟(jì)手段為保障，作為促使侵權(quán)主體尊重這一程序和檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的后盾。主持聽證程序，也可以培養(yǎng)公益訴訟檢察官運(yùn)用法律政策的能力，使他們更加善于從法律視角和社會(huì)視角通盤考慮案件的處理方式，為公益訴訟檢察工作持續(xù)健康發(fā)展不斷積蓄人才及智識(shí)力量。

第三，在訴前程序中加入聽證程序，解決了誰來監(jiān)督監(jiān)督者的問題。聽證程序讓各方在檢察官的主持下平等示證并表達(dá)意見，同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的工作也受到其他參與方的監(jiān)督，避免了案件進(jìn)入訴訟程序后被審判機(jī)關(guān)詰問檢察機(jī)關(guān)既作為當(dāng)事人又作為監(jiān)督者的問題。

第四，聽證程序有助于將解決問題的階段前移，讓社會(huì)正義更早實(shí)現(xiàn)。聽證程序作為進(jìn)入訴訟程序之前的緩沖帶，以檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威性、取證能力和法律專業(yè)能力為保障，給侵權(quán)主體改正錯(cuò)誤和釋法說理的最后機(jī)會(huì)，避免在漫長(zhǎng)的訴訟審判過程中公共利益受到更多的破壞。

總之，聽證程序利用公開和外部力量的參與，增強(qiáng)訴前程序的“可視性”，既可以更有力地督促侵權(quán)主體主動(dòng)糾錯(cuò)，維護(hù)公共利益，又可以提升社會(huì)公眾對(duì)訴前程序的認(rèn)同度，以良好的社會(huì)效果提高檢察機(jī)關(guān)的公信力和權(quán)威性。

注釋：

最高人民檢察院胡衛(wèi)列廳長(zhǎng)于2017年6月27日在人民網(wǎng)、中國人大新聞網(wǎng)發(fā)布的第十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議閉幕會(huì)答記者問的內(nèi)容。

例如韓冰.環(huán)境民事公益訴訟前置程序研究[D].山東大學(xué)碩士學(xué)位論文，2018年.

例如晏翔.環(huán)境民事公益訴訟訴前程序的構(gòu)建與完善[J].山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（3），第73-77頁.