關于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村集體用地的土地開發(fā)效益提升策略

摘要：本文首先分析鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵及意義，其次闡述鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村集體用地的土地開發(fā)問題及原因，最后提出提升鄉(xiāng)村集體用地土地開發(fā)效益的策略，深刻踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，不斷探索更加高效的鄉(xiāng)村集體用地土地開發(fā)策略。

Abstract： This article firstly analyzes the connotation and significance of the rural revitalization strategy， secondly describes the problems and causes of rural collective land development under the background of the rural revitalization strategy， and finally puts forward strategies to improve the development efficiency of rural collective land， and deeply implements the requirements of the rural revitalization strategy， to continue to explore more efficient rural collective land development strategies.

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;鄉(xiāng)村集體用地的土地開發(fā);問題和原因;提升策略

Key words： rural revitalization strategy;rural collective land development;problems and causes;promotion strategy

中圖分類號：F321.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2020）15-0050-03

1 ?鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵及意義

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央為堅決實現(xiàn)“兩個一百年”目標以及縮小農(nóng)村與城市差距的重大戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指的是黨中央通過政策的傾斜來彌補農(nóng)村發(fā)展短板，向我國廣大的農(nóng)村投入大量的人力、物力和財力從而提高農(nóng)村的基礎設施建設以及公共服務水平。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與脫貧攻堅戰(zhàn)是為實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標的重要舉措。近年來隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國城鄉(xiāng)差距越來越大，大量的人口由農(nóng)村轉移到城市，一方面在增加了城市活力的同時另一方面也阻礙了農(nóng)村的發(fā)展。我國政府為了扭轉這一不利局面加快農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，補齊農(nóng)村公共服務和基礎設施以及信息流動方面的短板，通過頒布各項惠農(nóng)性政策來縮小城鄉(xiāng)差距。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅有利于提振農(nóng)村經(jīng)濟，更有利于改善農(nóng)村環(huán)境、興旺農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和繁榮農(nóng)村文化。第一，改善農(nóng)村環(huán)境。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有利于加快“衛(wèi)生農(nóng)村”建設，改善農(nóng)村人口的居住環(huán)境和提高農(nóng)村人口的居住質(zhì)量。全國各地農(nóng)村根據(jù)生態(tài)文明建設的具體要求，因地制宜發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)淘汰“高能源利用率、高污染”的企業(yè)，促進農(nóng)村的生產(chǎn)、生活與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。第二，提振農(nóng)村經(jīng)濟。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化改革，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的附加值提高我國農(nóng)業(yè)的綜合競爭水平。同時鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也能夠不斷擴展農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條，增加每一產(chǎn)業(yè)鏈的價值，增加農(nóng)民的收入。第三，繁榮農(nóng)村文化。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有利于繁榮農(nóng)村文化，不斷推進社會主義精神文明建設，大力弘揚社會主義核心價值觀。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，農(nóng)村人口摒棄傳統(tǒng)陋習和封建迷信，崇尚科學和社會主義新文化比如“公益電影送下鄉(xiāng)”活動能夠豐富農(nóng)村人口的精神生活，在推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時提高農(nóng)村人口的精神文明水平。

2 ?鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村集體用地的土地開發(fā)問題

近年來黨中央和國務院堅持貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，著重關注鄉(xiāng)村集體用地的土地開發(fā)利用措施。近年我國鄉(xiāng)村集體用地的土地開發(fā)效益得到了明顯的提升，但是仍然存在很多問題，具體如下：

2.1 鄉(xiāng)村集體用地開發(fā)效益較低

當前我國大部分鄉(xiāng)村集體用地的開發(fā)效益比較低，開發(fā)水平處于較基礎階段，相較于城鎮(zhèn)的土地開發(fā)利用方式來講鄉(xiāng)村集體土地開發(fā)的方式非常單一，主要以商業(yè)區(qū)域、社區(qū)設施區(qū)域以及村民生活配套區(qū)域為主，這幾類鄉(xiāng)村集體土地開發(fā)方式都比較簡單，商業(yè)化集中度較低。另外鄉(xiāng)村集體用地中有一部分土地由于其本身屬性限制不能夠進行抵押，因此在開發(fā)過程中大量的資金無法得到周轉，從而增加了鄉(xiāng)村集體土地開發(fā)項目的資金融通成本，項目的整體收益始終處于較低水平，鄉(xiāng)村集體用地的土地開發(fā)價值并沒有充分發(fā)揮出來，降低了鄉(xiāng)村集體用地的開發(fā)價值。

2.2 鄉(xiāng)村集體用地開發(fā)秩序混亂

目前在一些鄉(xiāng)村集體用地的開發(fā)過程中村集體并沒有清晰的建設規(guī)劃，對于一些關鍵性的問題，比如什么時間開發(fā)？從哪里開發(fā)？開發(fā)的項目有什么？資金從哪里來以及如何回收資金？這些問題在正式開發(fā)之前并沒有得到充分的解決，因此就造成了鄉(xiāng)村集體用地開發(fā)秩序比較混亂的現(xiàn)象。在一些鄉(xiāng)村集體用地的房地產(chǎn)開發(fā)項目中，村集體會采用自身直接建設和政府代建兩種方式結合來推進開發(fā)工作，但是由于開發(fā)項目對于資金的需求量非常大，一些村集體的自有資金無法彌補開發(fā)需求的資金缺口，所以就帶來了一些資金鏈斷裂的風險從而使項目工期延遲或擱置現(xiàn)象。在鄉(xiāng)村集體用地的房地產(chǎn)項目中，因資金鏈斷裂而造成項目擱置現(xiàn)象數(shù)不勝數(shù)，這些問題的產(chǎn)生都是由于村集體在項目開發(fā)之前沒有制定明確的規(guī)劃。

2.3 鄉(xiāng)村集體用地開發(fā)資金占比不均衡

當前大部分鄉(xiāng)村集體用地開發(fā)需求資金占據(jù)了一半以上的財政資金，大量的財政資金流入到農(nóng)村集體土地的開發(fā)中來。但是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，鄉(xiāng)村的文化、環(huán)境等方面分配的財政資金少之又少，使得鄉(xiāng)村發(fā)展不協(xié)調(diào)現(xiàn)象愈演愈烈。大量的資財政資金流入到鄉(xiāng)村集體用地項目中，這也會無形中增加了各地區(qū)的財政負擔，各村集體對區(qū)財政投入的依賴性隨著集體土地的開發(fā)項目的增多而越來越大。

2.4 行政村界限嚴苛

當前在我國鄉(xiāng)村集體用地的土地開發(fā)過程中，各行政村之間對于界限的把握非?？量?，盡管我國政策允許集體土地開發(fā)過程跨越鄉(xiāng)村界限，但是由于各地村民對于本行政村的土地嚴格把控，跨越鄉(xiāng)村界限的土地開發(fā)項目基本上無法實施。各自村集體按照自身實際情況進行獨立的開發(fā)過程使得整塊區(qū)域的集體用地并不能夠形成規(guī)模優(yōu)勢，開發(fā)難度較大并且開發(fā)效率也不高。另外還有一些村集體在土地開發(fā)過程中不趨向于與其他村集體進行配合協(xié)作，各村集體開展各自的土地開發(fā)項目，整塊區(qū)域的統(tǒng)籌建設工作基本上無法實現(xiàn)。

3 ?鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村集體用地土地開發(fā)問題的原因

為了深入探究鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村集體用地土地開發(fā)問題的原因，我們對某地區(qū)鄉(xiāng)村的20名村干部展開了一次問卷調(diào)查工作，通過問卷的結果來總結鄉(xiāng)村集體用地土地開發(fā)問題的原因，具體如表1所示。

問卷調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示“村民投資意愿低”的占比很少，大部分村干部認為“缺乏項目規(guī)劃能力”和“融資渠道較窄”是目前鄉(xiāng)村集體用地土地開發(fā)問題的原因，本文將詳細分析以上兩個原因，具體如下：

3.1 缺乏項目規(guī)劃能力

當前我國鄉(xiāng)村集體用地開發(fā)秩序混亂很大程度上是因為村集體缺乏項目規(guī)劃的能力，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

3.1.1 自身水平較低

我國大部分鄉(xiāng)村的村干部很少擁有豐富的項目開發(fā)經(jīng)驗，對于項目規(guī)劃的原則以及具體步驟也不是非常了解，當鄉(xiāng)村集體用地開始開發(fā)時大多數(shù)村干部只能模仿其他地區(qū)的開發(fā)經(jīng)驗，所以在實際的開發(fā)過程中很難結合自身實際情況而制定出合適的開發(fā)規(guī)劃。另外在鄉(xiāng)村集體用地土地開發(fā)過程中村干部沒有充分認識開發(fā)風險，也沒有明確資金融通的渠道。

3.1.2 政府引導不力

一些當?shù)卣畬τ卩l(xiāng)村集體用地的土地開發(fā)工作并沒有完善的引導機制，村集體在土地開發(fā)過程中很難得到政策的支持以及科學性的建議，所以產(chǎn)生了很多集體用地開發(fā)秩序混亂的情況。

3.2 融資渠道較窄

在鄉(xiāng)村集體用地的土地開發(fā)利用過程中，因資金鏈斷裂而造成的項目停擺情況數(shù)不勝數(shù)，很多村集體因為融資渠道較窄而影響提升土地開發(fā)利用的效益。當前大部分鄉(xiāng)村集體用地的土地開發(fā)項目資金的主要來源是銀行貸款，但是由于鄉(xiāng)村集體用地本身的屬性，抵押貸款的方式一般很難得到商業(yè)銀行的認可。另外當?shù)卮迕駥τ谕顿Y的積極性并不高，不愿意拿出自有資金來參與到項目的建設中所以就產(chǎn)生了一些因資金鏈斷裂而造成項目終止的情況。

4 ?鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村集體用地土地開發(fā)效益的提升策略

4.1 制定完善的土地開發(fā)規(guī)劃

在正式的土地開發(fā)項目開展前，村集體要和政府相關領導制定完善的土地開發(fā)規(guī)劃，根據(jù)當?shù)貐^(qū)域的具體情況制定合適的土地開發(fā)項目計劃，具體開發(fā)項目如下：

4.1.1 房地產(chǎn)項目

隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提高，鄉(xiāng)村集體用地的土地開發(fā)項目可以以房地產(chǎn)為主，根據(jù)各自鄉(xiāng)村所處的地區(qū)來建設相匹配的房地產(chǎn)項目，比如若該鄉(xiāng)村貼近城市中央?yún)^(qū)域，那么在土地開發(fā)過程中可以選擇以小產(chǎn)權房為主的房地產(chǎn)項目，后期項目建成后，這些小產(chǎn)權房可以通過出售或租賃的形式來進行資金的回收。

4.1.2 商業(yè)綜合體

如果農(nóng)村集體用地處于人口密集的生活區(qū)域，那么村集體就可以引進開發(fā)商建立商業(yè)綜合體，推動建設以商業(yè)為核心的服務型綜合設施，提高集體土地的資金回報率，充分借助當?shù)厝丝诿芗攸c讓商業(yè)性建筑如商場、超市和游樂場吸引越來越多的本地和外地人員，促進當?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，提高當?shù)卮迕竦氖杖搿?/p>

4.2 擴展融資的渠道

建議不斷擴展融資渠道，防止項目建設過程中的資金鏈斷裂狀況發(fā)生。例如推行“政府債券工程”，為了解決鄉(xiāng)村集體用地的土地開發(fā)資金缺乏問題，各地政府應當幫助當?shù)剜l(xiāng)村進行融資，可以推行政府債券工程讓當?shù)孛駹I企業(yè)的資金參與到項目的開發(fā)和建設中。通過低風險高回報的政府債券籌措大量資金吸引民營企業(yè)的投資目光，彌補項目建設過程中的資金缺口保證土地開發(fā)項目正常推進，讓當?shù)卮迕裣硎芡恋乩瞄_發(fā)的效益。

4.3 加強村干部土地開發(fā)培訓工作

為了提高鄉(xiāng)村集體用地的土地開發(fā)效益，政府應當組織專門針對村干部的土地開發(fā)培訓工作，讓村干部及時了解政府對于土地開發(fā)的政策并深入分析政策的著力點，幫助村干部充分利用政策提高土地開發(fā)的效益。比如當?shù)卣吭露ㄆ谂e辦一次“集體用地土地開發(fā)講座”，講座內(nèi)容圍繞土地開發(fā)流程、土地開發(fā)融資渠道和土地開發(fā)資金回收方式等各類相關知識，拓寬村干部的項目規(guī)劃思路從而提升鄉(xiāng)村集體用地的土地開發(fā)效益。

5 ?總結

隨著我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的不斷推進，鄉(xiāng)村集體用地的土地開發(fā)取得了一定成績，但是仍然存在如開發(fā)秩序混亂和資金占比不平衡等很多問題。為了解決鄉(xiāng)村集體用地土地開發(fā)過程中的問題，本文提出制定完善的土地開發(fā)規(guī)劃、擴展融資的渠道和加強村干部土地開發(fā)培訓工作等三個方面的解決措施，努力提升土地開發(fā)效益深入貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

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作者簡介：李如翔（1987-），男，海南海口人，規(guī)劃師，本科，從事城鄉(xiāng)規(guī)劃設計工作。