黑龍江省農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理地方政府角色探析

[摘 要] 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，把政府推向了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的前臺(tái)，政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的角色為官方和學(xué)界所關(guān)注?；谡卫砝碚摰囊暯牵治龊邶埥〉胤秸谵r(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的角色誤區(qū)，探討矯正地方政府角色誤區(qū)的有效措施。明確地方政府治理權(quán)責(zé)邊界，建立農(nóng)村生態(tài)責(zé)任追究制度，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與治理，以實(shí)現(xiàn)黑龍江省農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的良好治理。

[關(guān)鍵詞] 黑龍江省;農(nóng)村生態(tài)環(huán)境;政府治理理論;政府角色

[中圖分類號(hào)] F720 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-6043（2020）06-0006-02

Abstract： The continuous deterioration of rural ecological environment has pushed the government to the front stage of rural ecological environment governance， and the role of the government in rural ecological environment governance has attracted the attention of the official and academic circles. Based on the theory of government governance， this paper analyzes the role errors of local government in rural ecological environment governance in Heilongjiang Province， and discusses the effective measures to correct the errors. In order to realize the good governance of the rural ecological environment in Heilongjiang， we should make clear the boundary of the power and responsibility of the local government， establish the system of investigating the rural ecological responsibility， and encourage the social forces to participate in the governance.

Key words： Heilongjiang Province， rural ecological environment， government governance theory， government role

一、引言

政府治理是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，以政府為主導(dǎo)的眾多社會(huì)實(shí)體通過協(xié)商與合作，明確彼此間的權(quán)責(zé)關(guān)系，確定目標(biāo)，在既定的范圍內(nèi)運(yùn)用一定的工具和手段，處理社會(huì)公共事務(wù)，維持社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化的過程。政府治理具有以下特征：堅(jiān)持治理理論的基本理念，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，政府、市場(chǎng)和社會(huì)都是政府治理的主體;政府是治理規(guī)則的制定者，強(qiáng)調(diào)政府在治理體系中發(fā)揮主導(dǎo)作用;強(qiáng)調(diào)治理主體間的合作關(guān)系，政府、市場(chǎng)和社會(huì)在政府治理行動(dòng)中是協(xié)作伙伴關(guān)系。

政府治理理論要求政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，在戰(zhàn)略上建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的共同遠(yuǎn)景，提高政府對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的掌控力，運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)活動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政府主導(dǎo)與共同協(xié)作相結(jié)合，促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、黑龍江省地方政府角色誤區(qū)

（一）政府角色越位

中央政府授予黑龍江省地方政府農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理權(quán)和控制權(quán)，并不意味地方政府實(shí)際承擔(dān)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理全部工作。然而在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中，黑龍江省地方政府忽略其他農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理主體的作用，一定程度上存在越權(quán)行為。目前，黑龍江省與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的社會(huì)組織主要有黑龍江省生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)、黑龍江省農(nóng)村發(fā)展研究會(huì)、黑龍江省環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、黑龍江省環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)和黑龍江省哈爾濱生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益基金會(huì)。黑龍江省地方政府沒有充分給予農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)社會(huì)組織獨(dú)立自主開展活動(dòng)的權(quán)力，常常介入這些社會(huì)組織的實(shí)際工作，削弱了社會(huì)組織參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的積極性。此外，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第三條明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項(xiàng)?！比欢诤邶埥∞r(nóng)村生態(tài)環(huán)境政府治理中，政府通過各種制度性的渠道和非正式的途徑組織和影響著村民委員會(huì)的治理行動(dòng)，使村民委員會(huì)缺乏獨(dú)立性和自主性，限制了村民委員會(huì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理作用的發(fā)揮。

（二）政府角色缺位

黑龍江省地方政府在農(nóng)村生態(tài)政策執(zhí)行方面存在角色缺位的問題。黑龍江省地方政府在執(zhí)行中央政府的農(nóng)村生態(tài)政策時(shí)，采取“兩面人”策略。從表面上看，黑龍江省地方政府強(qiáng)化生態(tài)治理理念，明確生態(tài)治理目標(biāo)，致力于解決黑龍江省農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題，提高區(qū)域生態(tài)質(zhì)量，維護(hù)人民群眾的切身利益，實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)美好生活的新要求。但在實(shí)際治理過程中，黑龍江省地方政府只是象征性地執(zhí)行政策，只做政策宣傳而不具體落實(shí)，敷衍塞責(zé);采取觀望態(tài)度，推遲農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理行動(dòng)，等待中央政府出臺(tái)更強(qiáng)勢(shì)更具體的政策;殘缺式地執(zhí)行政策，只落實(shí)政策部分內(nèi)容，使政策執(zhí)行效果背離既定政策目標(biāo)。以黑龍江省地方政府對(duì)農(nóng)村企業(yè)的監(jiān)管為例，黑龍江省部分農(nóng)村企業(yè)為了追求利潤(rùn)，將工業(yè)廢水、廢氣、廢渣隨意排放，不僅沒有起到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理作用，反而對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成了一定程度的破壞。然而受農(nóng)村企業(yè)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、滿足地方官員政績(jī)?cè)V求的影響，政府在農(nóng)村企業(yè)監(jiān)管方面不作為，對(duì)農(nóng)村企業(yè)的生態(tài)環(huán)境污染行為采取放任態(tài)度，阻礙了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)程。

（三）政府角色錯(cuò)位

地方政府本質(zhì)上是“經(jīng)濟(jì)人”，其行為動(dòng)機(jī)是自利的，在既定約束條件下會(huì)做出對(duì)自身有利的行為選擇，以實(shí)現(xiàn)自身收益最大化。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理投資成本大，收益相對(duì)小，且收益的顯現(xiàn)具備明顯的滯后性，對(duì)于地方政府而言，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)不容易顯示政績(jī)的工作。在以GDP作為主要政績(jī)考核指標(biāo)的條件下，黑龍江省地方政府作為“精明”的代理人，踐行經(jīng)濟(jì)第一、績(jī)效至上的理念，重視當(dāng)前利益，輕視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，重視地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量給予較少的關(guān)注，在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理行為上趨向于經(jīng)濟(jì)主義。具體表現(xiàn)為：對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足;與農(nóng)村污染企業(yè)結(jié)成利益聯(lián)盟，合謀獲利;在農(nóng)村引入生態(tài)效益低下的政績(jī)工程。

三、黑龍江省地方政府角色矯正的措施

（一）明確地方政府治理權(quán)責(zé)邊界

黑龍江省農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理總體呈現(xiàn)“一強(qiáng)二弱”態(tài)勢(shì)?！耙粡?qiáng)”是指在當(dāng)前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理過程中，政府主體力量最為強(qiáng)大，發(fā)揮主導(dǎo)性作用?！岸酢笔侵甘袌?chǎng)主體和社會(huì)主體在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的力量相對(duì)弱小，發(fā)揮的作用有限。政府治理理論視角下的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理強(qiáng)調(diào)政府主體、市場(chǎng)主體和社會(huì)主體形成良好協(xié)作伙伴關(guān)系，共同參與治理。因此，應(yīng)以法律、規(guī)章和制度的形式明確地方政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的權(quán)力和責(zé)任，發(fā)揮政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的主導(dǎo)作用，推動(dòng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政府主導(dǎo)與共同協(xié)作相結(jié)合，避免黑龍江省地方政府越位干預(yù)非政府組織、基層組織等主體的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理行動(dòng)。

（二）建立農(nóng)村生態(tài)責(zé)任追究制度

嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究制度是建設(shè)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的重要舉措。黑龍江省進(jìn)行了積極的探索，2016年9月印發(fā)的《黑龍江省黨委領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則（試行）》對(duì)責(zé)任追究主體、責(zé)任追究情形、責(zé)任追究方式及結(jié)果運(yùn)用等都作了具體而明確的規(guī)定。黑龍江省應(yīng)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度已有的探索基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的具體情況，建立農(nóng)村生態(tài)責(zé)任追究制度，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)主體責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任不力以及利用職務(wù)影響妨礙農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的行為及造成后果實(shí)施責(zé)任追究，避免地方政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理過程中不作為，為加快黑龍江省農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)程提供制度性保障。

（三）鼓勵(lì)社會(huì)力量參與治理

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境社會(huì)主體對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境情況比較了解，在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理上具備一定的優(yōu)勢(shì)。黑龍江省農(nóng)村面積廣大，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題復(fù)雜，更應(yīng)該重視公眾、基層組織、非政府組織等社會(huì)主體在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的作用。黑龍江省應(yīng)充分發(fā)揮村民的主力軍作用，加強(qiáng)對(duì)公民的宣傳教育，培養(yǎng)公民的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，增強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的公眾參與度。村民委員能夠充當(dāng)政府與村民之間的橋梁，協(xié)助政府做好規(guī)劃，反映村民生態(tài)環(huán)境利益訴求。黑龍江省應(yīng)積極發(fā)揮村民委員會(huì)的作用，制定相關(guān)條例，明確村民委員會(huì)的基本職責(zé)，如對(duì)村民進(jìn)行鄉(xiāng)村振興和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宣傳教育、落實(shí)政府農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)部署、組織農(nóng)村生態(tài)環(huán)境公共協(xié)商等。同時(shí)，賦予村民居委會(huì)一定的管理權(quán)限，并對(duì)居民委員會(huì)所擁有的權(quán)限加以明確，如農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理章程制定權(quán)、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境事務(wù)協(xié)調(diào)處理權(quán)、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境損害監(jiān)督權(quán)等。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是一門藝術(shù)，地方政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中扮演著重要的角色。只有準(zhǔn)確定位黑龍江省地方政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的角色，規(guī)范地方政府的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理行為，才能推動(dòng)地方政府合理使用公權(quán)力，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的良好治理。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]

[作者簡(jiǎn)介]? 王麗芳（1996-），女，浙江金華人，2018級(jí)行政管理專業(yè)研究生，研究方向：公共政策。

[基金項(xiàng)目]? 哈爾濱商業(yè)大學(xué)2019年研究生創(chuàng)新科研項(xiàng)目：鄉(xiāng)村振興背景下黑龍江省農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理路徑研究

（YJSCX2019-574HSD）。