制度型開放新探索

設立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)（以下簡稱“臨港新片區(qū)”），是以習近平同志為核心的黨中央著眼推動我同全方位高水平開放、構建開放型世界經(jīng)濟做出的重大戰(zhàn)略部署。根據(jù)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》，在上海大治河以南、金匯港以東以及小洋山島、浦東國際場南側(cè)區(qū)域設置新片區(qū)，按照“整體規(guī)劃、分步實施”原則，先行啟動南匯新城、臨港裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)、小洋山島、浦東機場南側(cè)等區(qū)域，面積119.5平方公里。2019年8月20日，臨港新片區(qū)正式揭牌。

在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)生深刻變化、中美戰(zhàn)略競爭態(tài)勢全面形成、“一帶一路”建設轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的背景下，臨港新片區(qū)成為觀察我國制度型開放新探索、新動向的重要窗口。

為什么要在上海設立臨港新片區(qū)？

十九屆四中全會《決定》提出，建設更高水平開放型經(jīng)濟新體制，推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放。自2013年在上海設立首個自貿(mào)試驗區(qū)以來，我國自貿(mào)區(qū)建設先后多次擴員，形成了覆蓋東西南北中的“1+3+7+1+6”開放格局，為全國深化改革和擴大開放發(fā)揮了試驗田作用，成為制度型開放的重要載體。那么，為什么還要設立臨港新片區(qū)呢？

一是順應國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構的最新趨勢。當前，美日歐圍繞規(guī)則主導權展開新一輪合作與博弈，在區(qū)域經(jīng)濟合作和諸邊談判層面推出面向21世紀的高標準新規(guī)則，全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定（CPTPP）、美一墨一加協(xié)議（USMCA）、日歐和日美貿(mào)易協(xié)議等陸續(xù)簽署，以WTO為核心的多邊貿(mào)易體制受到劇烈沖擊。高標準新規(guī)則關注的內(nèi)容已超越關稅減讓等傳統(tǒng)議題，更加關注邊境后措施，更加突出服務貿(mào)易和投資規(guī)則。為了減少在國際經(jīng)貿(mào)競爭中被邊緣化的風險，我國需要在構建與國際通行規(guī)則相銜接的開放型經(jīng)濟新體制上有新的更大突破。

二是宣示我國持續(xù)擴大開放的堅定決心。近年來，保護主義、單邊主義等逆全球化思潮和行動層出不窮，使本已復蘇乏力的世界經(jīng)濟雪上加霜。作為經(jīng)濟全球化的重要受益者和貢獻者，中國旗幟鮮明地支持經(jīng)濟全球化，支持建設開放型世界經(jīng)濟。習近平主席在多個國際場合強調(diào)，“中同開放的大門不會關閉，只會越開越大”“中國推動更高水平開放的腳步不會停滯”。構建開放型經(jīng)濟新體制既是我國實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，也是全方位高水平開放的題中之義。在建設自貿(mào)試驗區(qū)取得許多積極成效的基礎上，繼續(xù)在推進投資和貿(mào)易自由化便利化方面大膽創(chuàng)新探索，將為全國的制度型開放提供更多經(jīng)驗借鑒。

三是培育我國參與國際競爭的制度優(yōu)勢。當前，大國競爭越來越體現(xiàn)為制度和規(guī)則競爭，中美經(jīng)貿(mào)摩擦的實質(zhì)就是雙方經(jīng)貿(mào)規(guī)則的碰撞與協(xié)調(diào)。從歷史和國際經(jīng)驗來看，國際規(guī)則的主導國家往往能將其國內(nèi)規(guī)則國際化，所謂最高標準的國際規(guī)則通常體現(xiàn)了主導國家的制度優(yōu)勢。因此，面對激烈的大國競爭尤其是中美經(jīng)貿(mào)摩擦的長期化復雜化趨勢，我國有必要在接軌國際通行規(guī)則的基礎上，打造有國際競爭力的對外開放新高地，為參與國際規(guī)則制定創(chuàng)造條件。同時，選擇某個地區(qū)作為試點，聚焦我國亟需突破但全國絕大部分地區(qū)尚不具備實施條件的關鍵領域，鼓勵更大膽地闖、更大膽地試、更自主地改，推動更大力度的貿(mào)易投資自由化便利化，也有利于吸引全球的優(yōu)質(zhì)企業(yè)和人才來中國投資、發(fā)展。

在海南正推進自由貿(mào)易港建設的背景下，為什么還要在上海設立臨港新片區(qū)？

首先，作為我國最大的經(jīng)濟中心城市和全球最大的貿(mào)易口岸，上海歷來是聯(lián)結(jié)中外市場的樞紐，是世界觀察中國的窗口。因此，在上海設立臨港新片區(qū)，將給國際社會傳達中國持續(xù)擴大制度型開放的積極信號，也能產(chǎn)生更大的國際影響。

其次，作為全國首個設立自貿(mào)試驗區(qū)的城市，上海實施更高水平制度型開放的條件良好。例如，上海港是世界第一大港，港口航運優(yōu)勢明顯;上海產(chǎn)業(yè)基礎好、服務業(yè)發(fā)達，有利于吸引高端產(chǎn)業(yè)，發(fā)展跨境服務貿(mào)易和數(shù)字貿(mào)易;上海是國際金融中心，有利于發(fā)展與離岸貿(mào)易相適應的離岸金融;上海的營商環(huán)境居于全國前列，政策公開透明、辦事規(guī)范，法治環(huán)境總體水平較好。這些因素都使上海有望在較短時間內(nèi)將臨港新片區(qū)建設出成效。

第三，上海建設臨港新片區(qū)，將為海南打造自由貿(mào)易港提供更多經(jīng)驗借鑒。相較于海南的全島探索，臨港新片區(qū)小范圍探索的風險較為可控;相較于海南的從零開始，上海已在自貿(mào)試驗區(qū)建設中經(jīng)歷了許多壓力測試，積累了豐富的制度創(chuàng)新和風險防范經(jīng)驗，更有能力應對可能面臨的困難。未來，海南自由港與上海臨港新片區(qū)南北呼應，有望成為我國制度型開放的兩面旗幟。

此外，對上海而言，這也是塑造新的城市發(fā)展空間，更好服務長三角一體化、打造“一帶一路”橋頭堡，更好代表國家參與國際合作與競爭的重要機遇。在一定程度上，這是堪比1990年中央宣布開發(fā)開放浦東的重大戰(zhàn)略安排。

臨港新片區(qū)“新”在何處？

在設立臨港新片區(qū)以前，上海自貿(mào)試驗區(qū)包括上海外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)、上海浦東機場綜合保稅區(qū)等四個海關特殊監(jiān)管區(qū)域，以及陸家嘴金融片區(qū)、金橋開發(fā)片區(qū)和張汀高科技同區(qū)片區(qū)，共計7個片區(qū)，面積120.72平方公里，占浦東新區(qū)總面積的10%。從面積上二看，“老片區(qū)”與“新片區(qū)”大體相當。那么，與“老片區(qū)”相比，臨港新片區(qū)到底“新”在何處，為什么它不是簡單的自貿(mào)區(qū)擴區(qū)？

新目標定位：特殊經(jīng)濟功能區(qū)。具體而言，老片區(qū)的目標定位是打造“國際高標準自南貿(mào)易園區(qū)”，旨在發(fā)揮改革開放的試驗田作用，肩負著為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗的使命，形成的制度創(chuàng)新成果可復制、可推廣。臨港新片區(qū)的目標定位則是打造“更具國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟功能區(qū)”，要求對標國際上公認的競爭力最強的自由貿(mào)易園區(qū)，選擇國家戰(zhàn)略需要、國際市場需求大、對開放度要求高但其他地區(qū)尚不具備實施條件的重點領域，實施具有較強國際市場競爭力的開放政策和制度。在發(fā)揮上海自貿(mào)區(qū)六年多來在對外開放和風險防范方面的制度創(chuàng)新經(jīng)驗的基礎上，進一步加大開放型經(jīng)濟的風險壓力測試。因此，新片區(qū)建設貫徹了進行與其他自貿(mào)區(qū)“差別化探索”的要求，采取的制度創(chuàng)新實踐暫時無須復制推廣體現(xiàn)了新片區(qū)在代表國家參與國際合作與競爭上獨特的作用。

新探索重點：投資貿(mào)易自由化。具體而言，老片區(qū)側(cè)重于推動投資貿(mào)易“便利化”，在建立投資準入前國民待遇和負面清單管理模式，推進政府管理由注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中事后監(jiān)管、深化商事登記制度改革、實現(xiàn)“證照分離”、國際貿(mào)易“單一窗口”、建立安全高效便捷的海關綜合監(jiān)管新模式等許多方面都取得了積極進展，積累了大量可復制可推廣的制度創(chuàng)新經(jīng)驗。新片區(qū)則聚焦于建立以投資貿(mào)易“自由化”為核心的制度體系，在適用自貿(mào)區(qū)各項開放創(chuàng)新措施的基礎上，重點推動投資自由、貿(mào)易自由、資金自由、運輸自由、人員從業(yè)自由，并探索實施具有國際競爭力的稅收制度安排，建立全面風險管理制度。此外，《總體方案》特別提到，要在新片區(qū)內(nèi)設立物理圍網(wǎng)區(qū)域，建立洋山特殊綜合保稅區(qū)，作為對標國際公認、競爭力最強自由貿(mào)易園區(qū)的重要載體，在全面實施綜合保稅區(qū)政策的基礎上，取消不必要的貿(mào)易監(jiān)管、許可和程序要求。對境外抵離物理圍網(wǎng)區(qū)域的貨物，實施以安全監(jiān)管為主、體現(xiàn)更高水平貿(mào)易自由化便利化的監(jiān)管模式。

新產(chǎn)業(yè)方向：開放型產(chǎn)業(yè)體系。與老片區(qū)相比，臨港新片區(qū)建設尤其強調(diào)大力發(fā)展前沿科技產(chǎn)業(yè)、新型國際貿(mào)易、高能級航運服務、跨境金融服務，建設具有國際市場競爭力的開放型產(chǎn)業(yè)體系。例如，聚焦國家急需的集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、民用航空等重點產(chǎn)業(yè)，臨港新片區(qū)將突出關鍵核心技術突破，打造一批前沿產(chǎn)業(yè)集群，提供包括投資、貿(mào)易、金融、罔際運輸、人員流動、稅制等在內(nèi)的一系列配套措施。又如，聚焦服務貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易、離岸貿(mào)易等，臨港新片區(qū)將建設亞太供應鏈管理中心，完善新型國際貿(mào)易與國際市場投融資服務的系統(tǒng)}生制度支撐體系，吸引總部型機構集聚，發(fā)展跨國公司地區(qū)運營管理、訂單中心、結(jié)算中心等總部經(jīng)濟。

簡言之，臨港新片區(qū)不是上每自貿(mào)區(qū)物理空間的擴容、現(xiàn)有政策的平移，而是更深層次、更寬領域、更大力度的全方位高水平開放，是制度型開放的新探索和升級版。同時，它從設立之初就始終瞄準國際前沿、國家急需、上海所長，是百年未有之大變局下上海更好代表國家參與國際合作與競爭的重要平臺。

臨港新片區(qū)如何行穩(wěn)致遠？

設立臨港新片區(qū)尤其是正式掛牌以來，取得不少早期收獲。在政策支撐方面，全力推動《總體方案》、上海市“臨港50條”特殊支持政策以及“自動適用”的各項政策176項任務落地落實，賦予了新片區(qū)更大的改革自主權。在簡政放權方面，新片區(qū)啟用一體化信息管理服務平臺，在“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”兩方面進行創(chuàng)新。在招商引資方面，結(jié)合產(chǎn)業(yè)地圖，推動一批高端產(chǎn)業(yè)項目和總部企業(yè)向臨港聚集，國際數(shù)據(jù)港、全球跨境技術貿(mào)易中心等標志性成果先后落戶。據(jù)統(tǒng)計，自掛牌5個月以來，新片區(qū)內(nèi)新設立企業(yè)4025家，簽訂重點項目168個，總投資超過821.9億元。

展望未來，作為新時期我國制度型開放的新探索，臨港新片區(qū)建設如何行穩(wěn)致遠呢？2019年11月，習近平主席在考察上海期間進一步要求，臨港新片區(qū)要進行更深層次、更寬領域、更大力度的全方位高水平開放，努力成為集聚海內(nèi)外人才開展國際創(chuàng)新協(xié)同的重要基地，統(tǒng)籌發(fā)展在岸業(yè)務和離岸業(yè)務的重要樞紐，企業(yè)走出去發(fā)展壯大的重要跳板，更好利用兩個市場、兩種資源的重要通道，參與同際經(jīng)濟治理的重要試驗田。可以說，瞄準打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟功能區(qū)這一日標，“五個重要”的定位是指導今后一段時期臨港新片區(qū)實施制度型開放的基本遵循，也是需要著力進行培育強化的核心功能，為推動臨港新片區(qū)建設走深走實提供了明確的發(fā)力方向。

萬變不離其宗。這些目標、定位和功能的實現(xiàn)，需要臨港新片區(qū)久久為功，始終處理好制度創(chuàng)新和風險防范的辯證關系，為我國構建開放型經(jīng)濟新體制、形成開放型經(jīng)濟新動能提供更多經(jīng)驗。

一方面，持續(xù)構建前沿的開放制度創(chuàng)新體系。這就需要抓住“境內(nèi)關外”這個關鍵，對標香港、新加坡、迪拜等國際公認的競爭力最強的自由貿(mào)易園區(qū)，研究接軌CPTPP、USMCA等目前國際最高標準新規(guī)則的可行性，密切追蹤RCEP和中日韓自貿(mào)區(qū)談判進程。在此基礎上，加快探索推出一批具有突破性、引領性，差異化的重大改革創(chuàng)新舉措，加大開放型經(jīng)濟的風險壓力測試，穩(wěn)妥推動《總體方案》中明確的投資自由、貿(mào)易自由、資金進出高度自由、人員從業(yè)自由、信息快捷聯(lián)通等政策落地。

另一方面，持續(xù)構建有效的開放風險防控體系。這就需要聚焦投資、貿(mào)易、金融、網(wǎng)絡、人員進出等“重點領域”和檢疫、原產(chǎn)地、知識產(chǎn)權、跨境資金等“特殊領域”，依托一體化信息管理服務平臺，以分類監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管、智能監(jiān)管為基礎，實現(xiàn)全流程實時風險監(jiān)測與動態(tài)預警桕結(jié)合，全面提升風險防范水平和安全監(jiān)管水平。同時，按照《總體方案》要求，商標準建設智能化監(jiān)管基礎設施，實現(xiàn)監(jiān)管信息互聯(lián)互認共享，切實守住“一線”國門安全、“二線”經(jīng)濟社會安全。

（鄒磊：上海市委黨校開放戰(zhàn)略研究中心主任、副教授）