淺談PPP項目風(fēng)險管理及措施建議

周良偉

摘 要：PPP模式的興起可以有效地吸引更多的社會資本進入到公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。PPP模式已經(jīng)在我國各個行業(yè)被推廣，極大提高了公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給效率和質(zhì)量。本文結(jié)合PPP項目特點指出PPP項目風(fēng)險管理的必要性與重要性，通過羅列出PPP項目實踐中常見的幾種風(fēng)險，重點從法律法規(guī)建設(shè)、風(fēng)險管理意識、風(fēng)險分擔(dān)、風(fēng)險防范、風(fēng)險監(jiān)控等方面提出PPP項目風(fēng)險管理的措施建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式;信用;監(jiān)控;風(fēng)險分擔(dān);風(fēng)險管理

0 引言

從目前財政部PPP項目庫公開的信息可知PPP項目存在投資額較大、社會效益重大、全生命周期長、項目參與方多、合同關(guān)系復(fù)雜等特點。這些項目特點決定了PPP模式下的各方合作機制如果不能科學(xué)合理的進行透明化的風(fēng)險分擔(dān)設(shè)計，風(fēng)險事件發(fā)生的可能性會大大增加。而我國現(xiàn)階段在PPP項目風(fēng)險管理方面還存在不少問題，PPP項目順利推進的關(guān)鍵取決于科學(xué)有效的風(fēng)險管理。

1 PPP項目風(fēng)險管理的必要性與重要性

1.1 風(fēng)險管理是打好重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的重要舉措

2017年7月，中央金融工作會議明確提出“堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線”的要求。2017年10月，黨的十九大報告強調(diào)“堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)”的精神。2017年11月，為深入貫徹落實全國金融工作會議精神，進一步規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量，財政部出臺《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）。一系列重要文件的出臺標(biāo)志著PPP風(fēng)險管理已成為打好重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的重要舉措。

1.2 風(fēng)險管理是PPP模式作用發(fā)揮的關(guān)鍵

PPP項目的風(fēng)險是指未來的、不確定的對PPP項目各階段目標(biāo)的實現(xiàn)產(chǎn)生威脅或造成項目損失的一些因素。但風(fēng)險并不是單方面存在的，它往往與機會共存，通過有效的防范風(fēng)險才能抓住機會，而單純的規(guī)避風(fēng)險并不是有效解決問題的最佳選擇。反之，如果不能對PPP項目中的風(fēng)險進行良好的風(fēng)險管理，就無法真正發(fā)揮出PPP模式提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給質(zhì)量與效率、促進政府職能轉(zhuǎn)變等方面的重大作用。

1.3 風(fēng)險管理是PPP規(guī)范發(fā)展的內(nèi)核

風(fēng)險管理作為PPP項目實施方案的重要組成部分，其作用的發(fā)揮直接關(guān)系到項目的規(guī)范發(fā)展。當(dāng)前，PPP項目在推進過程中越來越多的風(fēng)險不斷暴露。PPP發(fā)展從項目井噴式發(fā)展到項目規(guī)范發(fā)展的過程中，PPP合同體系中風(fēng)險分擔(dān)約定決定了項目各參與方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，有效的風(fēng)險管理是項目各參與方積極推進項目的必要前提。

1.4 風(fēng)險管理貫穿PPP項目全生命周期

從PPP項目前期（識別、準(zhǔn)備階段）的項目實施方案、PPP項目物有所值評價、財政承受能力論證編制，項目采購階段的采購過程、PPP合同文件的擬定和談判過程，項目執(zhí)行階段的建設(shè)、運營，項目移交階段的資產(chǎn)評估、性能測試和資產(chǎn)交割，風(fēng)險管理貫穿PPP項目全生命周期。

2 PPP項目常見風(fēng)險

2.1 政策風(fēng)險

目前我國的PPP法規(guī)仍有待進一步完善，PPP項目涉及的法律法規(guī)比較多，立法層次多，不同部門的規(guī)定之間存在一定程度的沖突，很容易出現(xiàn)政策變更、政府項目審批延誤等風(fēng)險。

2.2 信用風(fēng)險

項目各參與方不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而導(dǎo)致項目風(fēng)險發(fā)生的概率大大增加。由于風(fēng)險分配的重要原則即是風(fēng)險分配給對該風(fēng)險最有控制力的一方，如果項目各參與方缺乏信用履約的基礎(chǔ)，項目信用風(fēng)險管理不到位則會導(dǎo)致項目提前終止。

2.3 融資風(fēng)險

PPP項目社會資本通過公開招標(biāo)確認(rèn)后，項目融資由項目公司負(fù)責(zé)（在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資），金融機構(gòu)在為PPP項目提供融資時，金融機構(gòu)風(fēng)控部門常要求社會資本提供一定的增信措施，從而引發(fā)融資難度增加、社會資本資產(chǎn)受限等風(fēng)險。

2.4 市場需求變化風(fēng)險

PPP項目全生命周期（建設(shè)期+運營期）較長，在項目運營期間，由于法律法規(guī)調(diào)整、國家宏觀經(jīng)濟、市場環(huán)境、行業(yè)發(fā)展等因素使市場需求發(fā)生變化，出現(xiàn)市場預(yù)測與實際需求差異風(fēng)險。

2.5 合同風(fēng)險

因合同內(nèi)容不完備，缺項漏項，合同條款不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)嚷┒?，?dǎo)致雙方權(quán)責(zé)不清。

2.6 項目歷史信息不全面風(fēng)險

在項目實踐中，因為各項目參與方從自身角度出發(fā)，對項目的各類風(fēng)險有各自的認(rèn)識和理解，且都存在對項目歷史信息掌握不全面的情況，各項目參與方都希望降低自己的風(fēng)險，由于項目信息碎片化且不全面造成在項目合同體系中合理的風(fēng)險分擔(dān)約定難度極大。目前，缺乏有關(guān)風(fēng)險來源的歷史信息成為制約風(fēng)險識別的重要原因，使各項目參與方不能及時預(yù)測各類潛在風(fēng)險并制定行之有效的風(fēng)險應(yīng)對措施。

3 加強PPP項目風(fēng)險管理的措施建議

3.1 加強法律法規(guī)建設(shè)，各方樹立風(fēng)險管理意識

加快PPP工作條例的出臺速度，提升PPP的立法層次。完善PPP法律法規(guī)體系建設(shè)，并在其中明確PPP項目風(fēng)險管理原則與相關(guān)內(nèi)容，為PPP項目風(fēng)險管理提供法律支撐，從制度上降低PPP項目的風(fēng)險，加強社會資本的信心。從目前而言，政府方和社會資本方均應(yīng)進一步樹立風(fēng)險管理意識。PPP項目關(guān)系到公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率與質(zhì)量，一旦項目出現(xiàn)風(fēng)險，會造成公共利益巨大損失，因此政府方必須樹立積極的風(fēng)險管理意識，一方面嚴(yán)格按照法律法規(guī)要求加強對項目合規(guī)性的把關(guān)，督促社會資本做好PPP項目風(fēng)險管理，做好風(fēng)險應(yīng)對計劃，能夠在項目風(fēng)險發(fā)生時有效應(yīng)對，確保項目穩(wěn)步運行。社會資本應(yīng)發(fā)揮建設(shè)運營專業(yè)優(yōu)勢，轉(zhuǎn)變“重建設(shè)、輕運營”的觀念，從項目前期接洽時就應(yīng)形成長期運營的思路，在項目建設(shè)、運營的各個環(huán)節(jié)樹立積極的風(fēng)險管理意識，制定完善的風(fēng)險管理制度，加強風(fēng)險監(jiān)控，切實管控工程建設(shè)運營等各類風(fēng)險。

3.2 加強前期工作管理，設(shè)計合理的風(fēng)險分擔(dān)

PPP項目前期工作包括項目可行性研究批復(fù)、物有所值論證、財政承受能力論證、PPP實施方案、項目合同文本體等，由于項目交易結(jié)構(gòu)等項目核心機制都在PPP項目前期工作中基本得以明確，因此，要做好項目全生命周期的風(fēng)險管理，需夯實項目前期工作基礎(chǔ)。項目的風(fēng)險分擔(dān)是否合理是PPP項目能否成功的必要條件，在PPP項目實施方案和項目合同編制方面，應(yīng)建立合理的風(fēng)險分配機制，對初步識別出的風(fēng)險在項目參與各方進行合理分配并在實施方案和項目合同的相關(guān)機制設(shè)計中得到體現(xiàn)，對尚未識別的風(fēng)險做好風(fēng)險儲備并在項目合同中做好開口約定，實現(xiàn)風(fēng)險在各項目參與方之間的合理分配。

3.3 加強項目選擇風(fēng)險防范，優(yōu)選項目合作方

政府方應(yīng)在項目儲備庫中優(yōu)選成熟項目，通過合法合規(guī)的采購流程選擇社會資本。嚴(yán)格按照《財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）規(guī)定，通過明確“正負(fù)面”清單、嚴(yán)格監(jiān)管、審慎科學(xué)決策、健全財政支出責(zé)任監(jiān)測和風(fēng)險預(yù)警機制等措施做到規(guī)范運行PPP項目?？茖W(xué)用好全國PPP綜合信息平臺，充分披露PPP項目全生命周期信息，對項目參與各方形成有效監(jiān)督和約束。推動誠信履約環(huán)境建設(shè)，增強契約理念，充分體現(xiàn)平等合作原則，保障社會資本合法權(quán)益，嚴(yán)格按照合同約定及時履約，不斷增強社會資本長期投資信心。社會資本方在選擇項目前，也需注重項目風(fēng)險分配合理，系統(tǒng)分析項目本身各類風(fēng)險，重點分析項目入國家項目庫情況、項目所在地政府的財政狀況、項目前期準(zhǔn)備是否成熟、運作是否合法合規(guī)，特別是項目自身收益較小，當(dāng)?shù)乜捎秘斄Σ蛔愕捻椖恳孀龊蔑L(fēng)險分析評估。政府、社會資本等項目參與方都應(yīng)該選擇優(yōu)質(zhì)的項目合作方。各項目合作方要根據(jù)各自對風(fēng)險的可控能力合理進行風(fēng)險分配，才能切實降低風(fēng)險發(fā)生的概率，實現(xiàn)互利共贏的結(jié)果。

3.4 抓好信用履約，強化風(fēng)險監(jiān)控

PPP項目參與各方的合作關(guān)系建立在信用履約的基礎(chǔ)之上，即PPP項目風(fēng)險管理需合同雙方合理主張各自的權(quán)利，積極履行各自的義務(wù)。在項目風(fēng)險管理的過程中，通過有效的風(fēng)險監(jiān)控，能密切跟蹤已識別的風(fēng)險，從而對已識別的風(fēng)險進行有效的控制并做好應(yīng)對措施。政府方應(yīng)對PPP項目前期、識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各階段做好監(jiān)管，PPP項目行業(yè)主管部門、實施機構(gòu)在各自職權(quán)內(nèi)對項目進行行業(yè)監(jiān)管與履約管理，及時發(fā)現(xiàn)項目推進過程中出現(xiàn)的各種風(fēng)險，通過有效的風(fēng)險應(yīng)對措施及時糾偏糾錯，督促PPP項目公司、社會資本依法依規(guī)做好履約管理，從而有效降低風(fēng)險發(fā)生概率，減少風(fēng)險造成的損失。社會資本一方面要積極發(fā)揮項目建設(shè)、運營、融資等優(yōu)勢，另一方面應(yīng)建立完善的風(fēng)險管理機制，強化風(fēng)險監(jiān)控，加強對工程建設(shè)、運營、融資等風(fēng)險的監(jiān)控，運用專業(yè)優(yōu)勢將風(fēng)險控制在安全范圍之內(nèi)。

3.5 善用信息平臺，發(fā)揮第三方機構(gòu)作用

財政部PPP綜合信息平臺匯聚了全國PPP項目的全部信息，利用這些寶貴的信息資源獲得更加精細(xì)化的指標(biāo)數(shù)據(jù)進行風(fēng)險評估分析模擬對PPP項目風(fēng)險管理意義重大。借助PPP綜合信息平臺信息公開模塊提高PPP項目的透明度，從公開的項目信息中分析關(guān)于PPP項目的風(fēng)險信息，這樣有利于項目各參與方提高PPP項目風(fēng)險管理水平。目前國內(nèi)較知名的第三方咨詢機構(gòu)積累了大量的PPP項目管理經(jīng)驗，擁有較強的PPP項目風(fēng)險管理能力，積極利用第三方的專業(yè)優(yōu)勢，有效防范項目風(fēng)險，提高PPP項目成功率。

4 結(jié)語

風(fēng)險對政府、社會資本等項目參與方都是一種考驗，只有高度重視PPP項目的風(fēng)險管理，樹立積極的風(fēng)險管理意識，設(shè)計合理的風(fēng)險分擔(dān)，通過有效的風(fēng)險監(jiān)控、抓好信用履約等風(fēng)險管理措施規(guī)范各項目參與方的合作，不斷提升項目的運作水平和成功率，政府和社會資本等各項目參與方才能在PPP改革事業(yè)發(fā)展大潮中行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

參考文獻：

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[3]財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見（財金〔2019〕10號）.