完善專項(xiàng)債發(fā)行使用機(jī)制的策略探索

史韋蘋

摘 要：加快發(fā)行使用地方政府專項(xiàng)債券，是規(guī)范地方政府舉債融資的重要舉措，對于深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力、促進(jìn)擴(kuò)大有效投資等具有重要意義。本文在全面了解完善專項(xiàng)債發(fā)行使用機(jī)制必要性的基礎(chǔ)上，分析了當(dāng)前存在的問題，提出了幾點(diǎn)建議，以期為完善地方專項(xiàng)債發(fā)行制度等方面提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：專項(xiàng)債發(fā)行;必要性;問題;策略

0 引言

為帶動基建補(bǔ)短板、擴(kuò)內(nèi)需，同時彌補(bǔ)疫情對經(jīng)濟(jì)的沖擊，地方債新增額度接踵而至，提前下達(dá)部分將突破60%上限。根據(jù)中債資信城投及地方政府?dāng)?shù)據(jù)庫統(tǒng)計(jì)，2020年1-3月份，全國37個發(fā)債主體累計(jì)發(fā)行16，105.08億元，同比上漲14.49%。其中，一般債發(fā)行5，065.19億元（占比31.45%），專項(xiàng)債發(fā)行11，039.89億元（占比68.55%）;從資金用途看，以新增債券為主，另有少量借新還舊債券，未有置換債券發(fā)行。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)整體保持平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)的趨勢，但也面臨著諸多挑戰(zhàn)與風(fēng)險，尤其是經(jīng)濟(jì)下行壓力加劇。為此，加大宏觀經(jīng)濟(jì)政策的逆周期調(diào)節(jié)作用勢在必行。作為財政政策加力提效的有效措施，專項(xiàng)債發(fā)行使用極為關(guān)鍵。近年來，我國地方政府專項(xiàng)債發(fā)行使用不斷“加力”，根據(jù)每年國家總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，選擇是否加碼專項(xiàng)債政策是當(dāng)前必須重視的問題。在使用發(fā)行過程中，必須嚴(yán)格按照高質(zhì)量發(fā)展需要，切實(shí)注重、確保實(shí)效，禁止重數(shù)量、忽視質(zhì)量，“一哄而上”。

1 完善專項(xiàng)債發(fā)行使用機(jī)制的必要性

地方政府專項(xiàng)債券（以下簡稱專項(xiàng)債券）是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市政府）為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券，是地方政府為了籌集資金建設(shè)某專項(xiàng)具體工程而發(fā)行的債券。近年來，為加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用措施，帶動有效投資，支持補(bǔ)短板、擴(kuò)內(nèi)需。要求針對重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵問題精準(zhǔn)施策，例如重點(diǎn)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房建設(shè)、市政建設(shè)、科教文衛(wèi)等。不要大水漫灌式“強(qiáng)刺激”，要在補(bǔ)短板、惠民生等方面發(fā)揮積極作用。因此，開展完善專項(xiàng)債發(fā)行使用機(jī)制策略研究顯得尤為重要。

1.1 有效補(bǔ)短板

為保證專項(xiàng)債使用見效，有效補(bǔ)短板，需根據(jù)經(jīng)濟(jì)需要，擴(kuò)大使用范圍，但不得隨意投放，應(yīng)將補(bǔ)短板、惠民生作為重點(diǎn)，如公路、鐵路、軌道交通、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或民生服務(wù)類，如職業(yè)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等。

1.2 有效穩(wěn)投資

明確項(xiàng)目資金范圍，尤其是重點(diǎn)投放的重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，擴(kuò)大領(lǐng)域范圍及項(xiàng)目。介于當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增速較慢，為更好地發(fā)揮專項(xiàng)債券的項(xiàng)目資本金政策，起到積極的帶動作用，應(yīng)充分納入民間投資，加大參與力度，建立一個有效投資機(jī)制，形成實(shí)物工作量。

1.3 有效防風(fēng)險

風(fēng)險時刻存在，地方政府債務(wù)管理必須加大風(fēng)險防控力度，尤其是專項(xiàng)債發(fā)行使用等方面。首先要高度重視風(fēng)險防控，提高風(fēng)險防控意識;其次，要強(qiáng)化專項(xiàng)債風(fēng)險防控和項(xiàng)目管理，避免“一哄而上”、亂投資，出現(xiàn)“半拉子”工程。再次，要注重實(shí)效、績效，真正做到惠民生。最后，落實(shí)“地方政府舉借債務(wù)堅(jiān)持中央不救助、堅(jiān)持誰舉債誰負(fù)責(zé)”原則，在發(fā)行使用專項(xiàng)債的同時，匹配相應(yīng)的償債能力，杜絕無序舉債現(xiàn)象。

1.4 創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控

在經(jīng)濟(jì)工作中，應(yīng)充分發(fā)揮宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)作用，落實(shí)落細(xì)減稅降費(fèi)、多措并舉穩(wěn)就業(yè)、降準(zhǔn)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)、加快專項(xiàng)債發(fā)行使用等措施，突顯宏觀調(diào)控的前瞻性、針對性和有效性，加快推動經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、健康發(fā)展。

2 專項(xiàng)債發(fā)行使用機(jī)制存在的問題

2.1 項(xiàng)目變更或退出機(jī)制有待完善

近年來，地方專項(xiàng)債券發(fā)行提速明顯，尤其是2018年下半年以后，很多地方政府“匆忙上馬”項(xiàng)目，前提準(zhǔn)備不足，加劇了債券資金使用風(fēng)險。由于土地、環(huán)境評價等因素的制約，部分項(xiàng)目存在重大變更，影響項(xiàng)目投資額或內(nèi)容，甚至部分項(xiàng)目無法順利開工實(shí)施。但由于債券資金已到位，不能退回，還不能挪用到其他項(xiàng)目，導(dǎo)致進(jìn)退兩難。造成這種局面的根本原因在于“退出”或“變更”機(jī)制不到位，很大程度上產(chǎn)生資金閑置浪費(fèi)，對財政政策效力的有效發(fā)揮影響極大。

2.2 專項(xiàng)債券提前償付機(jī)制有待健全

目前，在我國地方專項(xiàng)債發(fā)行使用中，項(xiàng)目周期和債券期限不統(tǒng)一已成常態(tài)化，特別是還款來源和還本付息不一致、不匹配現(xiàn)象。假設(shè)項(xiàng)目實(shí)際回款期限長，債券期限短，當(dāng)債券到期之后，暫時無法通過項(xiàng)目收益來償還到期債券本金，這種情況下，往往利用專項(xiàng)債券限額內(nèi)發(fā)行專項(xiàng)債券的方式周轉(zhuǎn)償還，待項(xiàng)目收入實(shí)現(xiàn)之后，予以返還。基于實(shí)際回款期限不定，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際，地方政府會適當(dāng)延長債券期限，此時極易產(chǎn)生項(xiàng)目專項(xiàng)收入提前到位情況。由于債券發(fā)行合同內(nèi)，未設(shè)定提前償還條款，亦或操作路徑不完善、經(jīng)驗(yàn)少等，都會加大專項(xiàng)債發(fā)行使用風(fēng)險。從資金投向看，2020年專項(xiàng)債投已不再主要投向土儲和棚改，而大部分投向基建，根據(jù)規(guī)定專項(xiàng)債項(xiàng)目支持基建到期再貸款，用于償還以前本息。

2.3 項(xiàng)目經(jīng)營性現(xiàn)金流有待增強(qiáng)

我國專項(xiàng)債發(fā)行使用研究起步晚，理論和實(shí)踐研究體系還不成熟，在專項(xiàng)債券項(xiàng)目其他經(jīng)營性收入方面探究尚有不足，市場化經(jīng)營性現(xiàn)金流有待加強(qiáng)?；谇捌陧?xiàng)目庫建設(shè)滯后的現(xiàn)狀，少數(shù)地方政府在專項(xiàng)債發(fā)行使用中，未能及時、合理、有效地詳細(xì)分析與評估項(xiàng)目現(xiàn)金流、可持續(xù)性、盈利前景、風(fēng)險因素等情況。導(dǎo)致很多項(xiàng)目“匆忙上馬”，甚至部分項(xiàng)目建設(shè)周期長、投入產(chǎn)出比嚴(yán)重失衡、經(jīng)濟(jì)效益低下等，這種情況的存在，嚴(yán)重影響現(xiàn)金流收入的穩(wěn)定性。

3 完善專項(xiàng)債發(fā)行使用機(jī)制的策略

3.1 提高專項(xiàng)債券資金使用效益

根據(jù)相關(guān)政策要求，應(yīng)以資金績效為導(dǎo)向，堅(jiān)持形成有效投資，確保形成實(shí)物工作量。結(jié)合“資金跟項(xiàng)目走”的規(guī)定，將準(zhǔn)備充分、已完成立項(xiàng)審批拆遷環(huán)評等各項(xiàng)手續(xù)和前期工作的項(xiàng)目作為專項(xiàng)債券發(fā)行使用重點(diǎn)，加強(qiáng)項(xiàng)目儲備，哪些是群眾期盼的、哪些是早晚都要干的，哪些是經(jīng)濟(jì)效益和社會效益明顯的項(xiàng)目，都要列為重點(diǎn)，但要避免一哄而上，提高投資的有效性，保障項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)效性。此外，還要做好風(fēng)險防控工作，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，明確項(xiàng)目投資方向，應(yīng)以有收益的政府投資項(xiàng)目為主體，實(shí)現(xiàn)融資規(guī)模和項(xiàng)目收益平衡，聚焦補(bǔ)短板、惠民生、強(qiáng)弱項(xiàng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對專項(xiàng)債務(wù)發(fā)行使用好的地區(qū)給予優(yōu)先考慮，對財力好、舉債空間充足的地區(qū)給予重點(diǎn)支持。

3.2 完善專項(xiàng)債券提前償付機(jī)制和項(xiàng)目變更機(jī)制

針對項(xiàng)目變更或退出機(jī)制不到位、專項(xiàng)債券提前償付機(jī)制不完善等情況，在地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用中，必須完善相關(guān)機(jī)制，可指導(dǎo)地方在債券合同中對到期提償還條款加以明確化。在多方監(jiān)管模式下，鼓勵地方用項(xiàng)目還款資金購買等級高、風(fēng)險低的國債，或AAA級國開金融債等。同時，做好統(tǒng)籌安排工作，為地方專項(xiàng)債期限不匹配等情況，提供一定的流動性支持，亦或利用調(diào)度庫款支付預(yù)算已安排的債券資金項(xiàng)目。針對一些項(xiàng)目出現(xiàn)重大變化，甚至無法順利開展實(shí)施，必須完善項(xiàng)目變更機(jī)制，協(xié)商債務(wù)重組、用途變更等。加大專項(xiàng)債項(xiàng)目資金監(jiān)管力度，有效防范資金閑置浪費(fèi)或不當(dāng)挪用。

3.3 突出“專項(xiàng)”“閉環(huán)”特色，加強(qiáng)發(fā)行主體動態(tài)管理

將市縣政府作為未來地方專項(xiàng)債發(fā)行主體，逐漸打破限額管理的行政管理措施，在專項(xiàng)債發(fā)行使用和管理中要充分發(fā)揮市場機(jī)制的積極作用。專項(xiàng)債券準(zhǔn)確對應(yīng)特定項(xiàng)目、資產(chǎn)、收益、支出。債券命名要細(xì)化明確，具體到哪個項(xiàng)目名稱、哪個縣市政府使用。突出“專項(xiàng)”、“閉環(huán)”特色，加強(qiáng)對發(fā)行主體的動態(tài)、差異化管理。

在專項(xiàng)債發(fā)行使用數(shù)量、類型不斷增加的背景下，各個地區(qū)的債務(wù)余額、還債能力存在一定差異。因此，可根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、財力支配能力，結(jié)合地區(qū)具體專項(xiàng)債券存量，實(shí)施動態(tài)化、全景式、差異管理。地方政府要本著經(jīng)濟(jì)社會效益優(yōu)先原則，構(gòu)建項(xiàng)目優(yōu)先發(fā)展順序，加強(qiáng)投資項(xiàng)目論證，建立完善的評估管理體系，推進(jìn)專項(xiàng)債發(fā)行使用機(jī)制合理化發(fā)展。

3.4 完善市場化發(fā)行機(jī)制，探索專項(xiàng)債券增信機(jī)制

為了更好地推進(jìn)專項(xiàng)債發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步完善市場化發(fā)行機(jī)制，積極探索專項(xiàng)債券增信機(jī)制，第一，實(shí)現(xiàn)債券投資主體多元化，加大柜臺銷售探索能力，鼓勵證券公司、保險公司等多元化發(fā)展。第二，統(tǒng)籌安排地方專項(xiàng)債現(xiàn)券交易、回購、質(zhì)押，進(jìn)一步擴(kuò)大及健全地方專項(xiàng)債券質(zhì)押功能，增強(qiáng)質(zhì)押率。第三，完善專項(xiàng)債增信機(jī)制，積極探索并進(jìn)行專項(xiàng)債券保險制度研究、試點(diǎn)分析，利用購買保險的方法為債券發(fā)行人提供償付保障，減少違約風(fēng)險，提高債券信用評級合理性。

4 結(jié)束語

綜上所述，作為財政政策的重要抓手，地方專項(xiàng)債發(fā)行使用也是防范隱性債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵措施。在我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展過程中，仍存在專項(xiàng)債發(fā)行與使用機(jī)制不健全等問題，為深入探索、理清認(rèn)識及加大風(fēng)險防控，必須充分發(fā)揮專項(xiàng)債的帶動作用，穩(wěn)投資、支持補(bǔ)短板、擴(kuò)內(nèi)需。完善專項(xiàng)債發(fā)行使用機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更好發(fā)揮專項(xiàng)債券的積極作用。

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