生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色發(fā)展的策略研究

摘 要： 密云區(qū)作為首都最重要的水源保護(hù)地，探索經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展之路對(duì)密云乃至全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量優(yōu)良地區(qū)均有重要意義。研究表明：圍繞生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)這一主線，以生態(tài)與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為核心，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系、提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、倡導(dǎo)綠色消費(fèi)、完善制度保障是密云綠色發(fā)展的可行選擇。

關(guān)鍵詞： 生態(tài)涵養(yǎng)區(qū) 生態(tài)功能區(qū) 綠色發(fā)展 北京市

北京市生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)包括門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶五個(gè)區(qū)，在主體功能定位上屬于限制、禁止開發(fā)區(qū)域。這些區(qū)域生態(tài)質(zhì)量良好、自然資源豐富，是北京市的生態(tài)屏障和水源保護(hù)地。特別是密云區(qū)作為首都最重要的水源保護(hù)地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間相對(duì)較小，如何解決保護(hù)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，探索綠色發(fā)展之路是密云面臨的重大課題，對(duì)于北京市乃至全國其他生態(tài)優(yōu)良地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展具有重要借鑒意義。

一、密云經(jīng)濟(jì)社會(huì)和自然資源環(huán)境特征分析

（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展概況

密云區(qū)位于北京市東北部，是首都唯一的地表飲用水水源地和五大生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)之一。區(qū)域面積2229.45平方公里，是北京市面積最大的區(qū)。截至2018年末，全區(qū)常住人口 49.5 萬人;全年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值 300.2 億元，按可比價(jià)計(jì)算，比上年增長 6.1%;林木綠化率73.25%，細(xì)顆粒物（PM2.5）年均濃度值46微克/立方米，萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗下降4.9%。

（二）自然資源環(huán)境特征

從土地資源、水資源、能源、環(huán)境、生態(tài)等方面來對(duì)比分析密云的資源環(huán)境狀況，結(jié)果如表1所示。密云的水環(huán)境質(zhì)量在全國屬于領(lǐng)先水平，這是密云在生態(tài)文明建設(shè)中最大的優(yōu)勢(shì);密云的生活垃圾和污水處理率、林木綠化率、森林覆蓋率在全國處于先進(jìn)水平;密云的土地資源、水資源在北京市五大生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)中較為豐富，但從全國來看屬于缺水地區(qū)，可新增開發(fā)利用的土地不多;密云的水資源利用效率和能源利用效率有待進(jìn)一步提升;密云的大氣環(huán)境質(zhì)量位居京津冀前列，但從全國范圍來看，大氣環(huán)境質(zhì)量仍有提升空間。

二、密云綠色發(fā)展面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)分析

（一）機(jī)遇

1.生態(tài)文明建設(shè)倒逼現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。國家及北京市對(duì)密云生態(tài)文明建設(shè)的要求，一方面對(duì)密云產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成巨大約束，另一方面也倒逼密云推動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。通過大力淘汰落后能，有序退出黑色金屬礦采選業(yè)、紡織服裝業(yè)等不符合功能定位的產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展休閑旅游、健康養(yǎng)生、節(jié)能環(huán)保等低消耗、低排放的環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)等舉措，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)融合發(fā)展。

2.密云良好的生態(tài)環(huán)境對(duì)高端人才具有較強(qiáng)的吸引力。密云生態(tài)環(huán)境質(zhì)量良好，在京津冀地區(qū)處于前列，并且水資源豐富，這在整體較為缺水的北方地區(qū)具有很大優(yōu)勢(shì)。在北京疏解非首都功能和調(diào)整中心城區(qū)功能的大背景下，密云可有序承接中心城區(qū)疏解的部分教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)資源。這將會(huì)吸引更多的高端人才到密云工作和居住，為密云發(fā)展高精尖產(chǎn)業(yè)提供強(qiáng)有力的智力支撐。

3.依托區(qū)位優(yōu)勢(shì)，密云的綠水青山可轉(zhuǎn)化為金山銀山。密云自然環(huán)境優(yōu)越，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，是首都東部發(fā)展帶上的重要節(jié)點(diǎn)和門戶，輕軌S6線、京沈客運(yùn)專線等交通動(dòng)脈的建成運(yùn)行，將使密云在首都半小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈、京津冀城鎮(zhèn)群中的節(jié)點(diǎn)作用更加凸顯，為密云引進(jìn)重大項(xiàng)目和人才提供了條件。同時(shí)，密云良好的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)有利于發(fā)展休閑度假、健康養(yǎng)生及一些對(duì)環(huán)境質(zhì)量具有較高要求的高精尖產(chǎn)業(yè)。

（二）挑戰(zhàn)

1.北京市對(duì)密云的功能定位決定了密云可發(fā)展的產(chǎn)業(yè)范圍和空間有限。密云是首都唯一地表飲用水水源地和重要的生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，保障著首都2150萬人飲用水安全和生態(tài)環(huán)境安全。在《北京市城市總體規(guī)劃（2016年-2030年）》中對(duì)密云的功能定位是“首都最重要的水源保護(hù)地及區(qū)域生態(tài)治理協(xié)作區(qū)、國家生態(tài)文明先行示范區(qū)、生態(tài)友好的特色文化休閑及創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)”。這一定位制約了密云產(chǎn)業(yè)發(fā)展的選擇范圍，迫切需要統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)、土地利用、生態(tài)建設(shè)等工作，以促進(jìn)密云經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.密云現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)以低消耗低排放類型為主，節(jié)能減排空間有限，對(duì)產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展形成巨大約束。密云現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)主要以低消耗低排放類型為主，相對(duì)于一些以鋼鐵、化工、電力、煤炭等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的地區(qū)，其能源、水資源消耗量和污染物排放總量基數(shù)較小，進(jìn)一步節(jié)能減排空間有限?！笆濉逼陂g，密云污染物總量減排任務(wù)圓滿完成，但能耗總量卻上升較快。在這種形勢(shì)下，任何新增能耗和污染物排放量的項(xiàng)目（產(chǎn)業(yè)），其發(fā)展空間都有限，甚至有些節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展本身也需要能耗和污染物排放指標(biāo)，也面臨發(fā)展難題。

三、密云推動(dòng)綠色發(fā)展的總體思路及重點(diǎn)領(lǐng)域

（一）堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系

1.進(jìn)一步優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。產(chǎn)業(yè)發(fā)展要符合主體功能區(qū)定位要求，應(yīng)盡快編制完成國土空間規(guī)劃，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，明確用途管制，盡量降低各類開發(fā)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，切實(shí)將各類開發(fā)活動(dòng)限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)。

2.嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。招商引資和新建項(xiàng)目要嚴(yán)格遵照負(fù)面清單管理，設(shè)置萬元產(chǎn)值水耗、萬元產(chǎn)值污水排放量、萬元產(chǎn)值化學(xué)需氧量排放量等指標(biāo)準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)禁新增一般制造業(yè)，嚴(yán)禁新增高端制造業(yè)的一般生產(chǎn)環(huán)節(jié)，嚴(yán)禁新增高耗能、高耗水、高污染項(xiàng)目，確保新建產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目能效、水效、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到國際國內(nèi)先進(jìn)水平。

3.全面推行綠色生產(chǎn)方式。加快淘汰落后產(chǎn)能，在“疏”字上持續(xù)用力，淘汰能耗較高、污染較大的行業(yè)、生產(chǎn)工藝和企業(yè)，加快黑色金屬礦采選業(yè)、紡織服裝業(yè)等不符合密云功能定位的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)退出。全面推行“源頭減量、過程控制、末端再生”的綠色生產(chǎn)方式，推動(dòng)存量經(jīng)濟(jì)綠色化改造和增量經(jīng)濟(jì)綠色化構(gòu)建，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系。

（二）提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，支撐產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

1.堅(jiān)決打贏水環(huán)境“保衛(wèi)戰(zhàn)”。進(jìn)一步督促密云水庫一級(jí)區(qū)內(nèi)單位搬出水源保護(hù)區(qū)，鞏固退耕禁種禁養(yǎng)成果。實(shí)施密云水庫保護(hù)區(qū)農(nóng)村污水處理工程，加強(qiáng)已有污水處理設(shè)施的改造升級(jí)。持續(xù)推進(jìn)生態(tài)清潔小流域治理工程。加強(qiáng)密云水庫保護(hù)區(qū)內(nèi)執(zhí)法檢查工作，嚴(yán)厲查處密云水庫一級(jí)區(qū)內(nèi)各種污染水源違法行為。加強(qiáng)與密云水庫上游地區(qū)的合作，構(gòu)建京津冀協(xié)同發(fā)展的流域水資源保障體系。

2.堅(jiān)決打贏藍(lán)天“保衛(wèi)戰(zhàn)”。以能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型和城市管理精細(xì)化要求為立足點(diǎn)，重點(diǎn)落實(shí)壓煤、減油、降塵、治污等污染減排措施，全面推進(jìn)大氣污染防治工作。加快推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)煤改電工程，擴(kuò)大新能源覆蓋面。加強(qiáng)工業(yè)煙粉塵和揮發(fā)性有機(jī)物治理。調(diào)整優(yōu)化機(jī)動(dòng)車結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)車輛尾氣檢測和油氣排放達(dá)標(biāo)監(jiān)管。集中整治施工揚(yáng)塵、道路遺撒、露天燒烤等污染。加強(qiáng)農(nóng)村畜禽糞污治理，減少污染和惡臭現(xiàn)象。

3.堅(jiān)決打贏生態(tài)“提升戰(zhàn)”。實(shí)施水源涵養(yǎng)林、京津風(fēng)沙源治理、封山育林、平原地區(qū)造林、新城濱河森林公園等工程，加強(qiáng)新城及周邊、區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、主干路兩側(cè)、重點(diǎn)景區(qū)、重點(diǎn)鎮(zhèn)村的綠化美化工作，完善綠化美化養(yǎng)護(hù)機(jī)制，持續(xù)推進(jìn)林分較差的生態(tài)公益林升級(jí)改造，提高森林質(zhì)量。建設(shè)生態(tài)花園城市和生態(tài)宜居鄉(xiāng)村。

（三）倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，引領(lǐng)綠色生產(chǎn)

1.樹立生態(tài)文明理念。牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的基本理念，使生態(tài)文明理念成為全社會(huì)的核心價(jià)值觀，形成保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的共識(shí)，推動(dòng)全社會(huì)樹立和踐行綠色、低碳消費(fèi)理念，形成全社會(huì)共促生態(tài)文明建設(shè)的良好氛圍。

2.倡導(dǎo)綠色生活方式。鼓勵(lì)消費(fèi)者購買和使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，減少使用一次性用品，抵制過度包裝產(chǎn)品。鼓勵(lì)自備購物袋，禁止使用超薄塑料袋。鼓勵(lì)居民參與垃圾分類，杜絕隨意丟棄垃圾。鼓勵(lì)居民綠色出行。創(chuàng)新消費(fèi)理念，大力發(fā)展分享經(jīng)濟(jì)，把分享經(jīng)濟(jì)作為優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)綠色消費(fèi)的新領(lǐng)域，延長產(chǎn)品生命周期，提高資源利用效率。

3.政府機(jī)構(gòu)率先垂范。行政事業(yè)單位要在節(jié)能、節(jié)水、節(jié)紙、節(jié)糧等方面率先垂范，建立公共機(jī)構(gòu)能源消耗定額標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立政府機(jī)構(gòu)節(jié)能節(jié)水的長效機(jī)制，建設(shè)節(jié)約型政府。全面實(shí)行政府綠色采購，嚴(yán)格執(zhí)行強(qiáng)制或優(yōu)先采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品制度，強(qiáng)制或優(yōu)先采購列入國家節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單中的產(chǎn)品。

四、創(chuàng)新體制機(jī)制，完善政策措施

（一）完善生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)和考核制度

加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，建立密云生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)制度，進(jìn)一步完善差異化的生態(tài)文明建設(shè)考核內(nèi)容和指標(biāo)，并將考核結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系，作為提拔任用的重要依據(jù)。建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)問責(zé)制和終身追究制，實(shí)行一票否決制度。將生態(tài)文明建設(shè)考核評(píng)價(jià)結(jié)果與各鎮(zhèn)（經(jīng)開區(qū)、生態(tài)商務(wù)區(qū)）財(cái)政投入資金掛鉤。

（二）健全符合生態(tài)文明建設(shè)要求的網(wǎng)格化生態(tài)管理體系

以網(wǎng)格為基本載體，以信息技術(shù)為支撐，以落實(shí)責(zé)任為核心，以整合力量和優(yōu)化流程為重點(diǎn)，建立“精細(xì)化管理、個(gè)性化服務(wù)、多元化參與、科學(xué)化運(yùn)轉(zhuǎn)”的立體、分類式網(wǎng)格化管理工作體系，加快構(gòu)建網(wǎng)格化生態(tài)管理信息平臺(tái)和生態(tài)保護(hù)平臺(tái)，利用現(xiàn)代化手段，進(jìn)一步完善“三級(jí)”組織體系，探索形成“橫到邊、豎到底、全覆蓋”的立體生態(tài)管理體系。

（三）探索建立跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

與河北省承德、北京市懷柔等地共建區(qū)域水源保護(hù)和大氣污染防治機(jī)制，實(shí)行定期會(huì)商、信息共享，構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的預(yù)警、應(yīng)急、處置工作體系。積極開展密云與承德交接地區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線劃定的協(xié)同研究和對(duì)接工作，共建區(qū)域生態(tài)屏障。探索建立以京津冀北部五地區(qū)（懷柔、密云、延慶、張家口、承德）為特色的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，研究確定補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（四）加強(qiáng)政策引導(dǎo)

把生態(tài)文明建設(shè)放在更加突出的地位，納入?yún)^(qū)、鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃。加大財(cái)政對(duì)生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)項(xiàng)目的投入，積極探索以市場化的基金運(yùn)作、PPP等方式引導(dǎo)社會(huì)資本投入，健全多元化投入機(jī)制。研究制訂第三方治理項(xiàng)目建設(shè)資金支持、投資和運(yùn)營補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)、稅收和貸款優(yōu)惠等政策。

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〔本文系國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目課題三“典型電器電子產(chǎn)品全生命周期追溯體系設(shè)計(jì)及示范應(yīng)用 ”（項(xiàng)目編號(hào)2018YFC1902703）階段性成果〕

（謝海燕，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所循環(huán)經(jīng)濟(jì)研究室）