新時(shí)期我國(guó)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的機(jī)遇與路徑

劉勇

突如其來(lái)的新冠肺炎疫情到底對(duì)世界經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展將產(chǎn)生怎樣的沖擊和影響，目前都還是未知數(shù)，但保持底線思維、積極防控、做好思想準(zhǔn)備和工作準(zhǔn)備是非常必要的。就我國(guó)而言，目前已經(jīng)及時(shí)出臺(tái)了包括“新基建”和傳統(tǒng)基建在內(nèi)的一系列供給側(cè)和需求側(cè)措施，將在有效促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“六穩(wěn)”“六保”，維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定大局，確保完成決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，全面建成小康社會(huì)。

基于此，本文認(rèn)為，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外環(huán)境變化，我國(guó)城市發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略和擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，加快推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化融合協(xié)同發(fā)展。總體上看，未來(lái)我國(guó)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的機(jī)會(huì)和路徑主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一、構(gòu)建舒展的城鎮(zhèn)體系和大力發(fā)展集約緊湊的各層級(jí)中心城市

前所未有的疫情和業(yè)已存在的“大城市病”再次表明，創(chuàng)建一條新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路是非常迫切和重要的。從頂層設(shè)計(jì)角度看，新型城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)之一，就是要構(gòu)建國(guó)土空間資源得到充分有效利用、具有高城鎮(zhèn)化水平和高質(zhì)量現(xiàn)代化水平的舒展的城鎮(zhèn)體系和作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的緊湊集約的各層次中心城市。

所謂舒展的城鎮(zhèn)體系，是指根據(jù)國(guó)土空間資源客觀分布狀態(tài)和條件，依靠越來(lái)越先進(jìn)的信息化互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和智慧化交通通信手段，按照“大分散、小集中”和國(guó)土空間資源得到全面充分合理地開發(fā)、利用和保護(hù)的原則，將作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)主體的城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系，有規(guī)律有結(jié)構(gòu)地舒展地布局在整個(gè)國(guó)土空間之上，以獲得最大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)和生態(tài)布局效益。這樣舒展的城鎮(zhèn)居民點(diǎn)體系，一方面有利于國(guó)土空間資源得到充分合理利用，另一方面也有利于“大城市病”和類似于新冠病毒疫情這樣難以預(yù)料的突發(fā)公共事件的預(yù)防，是順應(yīng)信息網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的新型現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)追求的重要目標(biāo)之一。

所謂區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的緊湊集約的各層級(jí)中心城市是指，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的主體以及城鎮(zhèn)體系的核心、動(dòng)力和龍頭的中心城市，代表著整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)體系的發(fā)展水平和方向，要不斷強(qiáng)化其帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)體系健康穩(wěn)定有序發(fā)展的增長(zhǎng)極作用，提升其引領(lǐng)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化升級(jí)的轉(zhuǎn)型功能，為整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)體系高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)新型現(xiàn)代化宏觀目標(biāo)提供堅(jiān)實(shí)的保障。眾所周知，區(qū)域經(jīng)濟(jì)在空間結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為“點(diǎn)線面”缺一不可的有機(jī)結(jié)合：“點(diǎn)”指的是城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的主體;“線”指的是連接各城鎮(zhèn)的交通（通信）線路;“面”則指為城鎮(zhèn)提供農(nóng)礦資源和生態(tài)環(huán)境的腹地基礎(chǔ)。由此可見，作為“點(diǎn)”狀的各級(jí)居民點(diǎn)，尤其是人口規(guī)模較大的中心城鎮(zhèn)居民點(diǎn)，具體說(shuō)就是以制造業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的地級(jí)及以上中心城市，在城鎮(zhèn)化水平較高和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)占比越來(lái)越大的情況下，就成為帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和相關(guān)城鎮(zhèn)體系有規(guī)律有結(jié)構(gòu)發(fā)展的核心和增長(zhǎng)極，起著不可替代的區(qū)域經(jīng)濟(jì)“點(diǎn)線面”有機(jī)結(jié)合的核心凝聚功能，發(fā)揮著促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)體系和城鄉(xiāng)一體化的根本性作用。

二、重點(diǎn)發(fā)展都市圈和城市群

所謂都市圈是指地級(jí)及以上城市所管轄的區(qū)域空間，其區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)體系的本質(zhì)就是有一個(gè)中心城市和由其帶動(dòng)的周邊若干以農(nóng)礦業(yè)為主的縣域行政單元所組成的制造業(yè)、農(nóng)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)區(qū)域分工結(jié)構(gòu)相對(duì)完整的空間區(qū)域單元。在美國(guó)，類似的空間區(qū)域被稱為“大小都市統(tǒng)計(jì)區(qū)”。根據(jù)美國(guó)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)的最新資料，目前美國(guó)共有592個(gè)“大小都市統(tǒng)計(jì)區(qū)”，占了整個(gè)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的絕大部分（90%以上）。我國(guó)地級(jí)及以上城市共計(jì)299個(gè)（重慶應(yīng)作3個(gè)地級(jí)市計(jì)算），僅為美國(guó)“大小都市統(tǒng)計(jì)區(qū)”數(shù)量的一半，而且美國(guó)的總?cè)丝谥挥?億多，僅為中國(guó)的四分之一，這是極不合理的。未來(lái)我國(guó)新型現(xiàn)代化城鎮(zhèn)體系建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)該是，以美國(guó)“大小都市統(tǒng)計(jì)區(qū)”為參照，大力發(fā)展地級(jí)及以上城市所形成的都市圈，使其數(shù)量翻一番達(dá)到600個(gè)左右，這樣才能與美國(guó)在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)上，完成我國(guó)高度城鎮(zhèn)化的歷史任務(wù)，同時(shí)也為疫情后穩(wěn)增長(zhǎng)作出最大的擔(dān)當(dāng)和貢獻(xiàn)。

所謂城市群是指三個(gè)及以上都市圈組成的城市聚集體，其形成的原因是國(guó)土空間資源、城鎮(zhèn)體系和區(qū)域經(jīng)濟(jì)在更大空間尺度上的分異和組合。組成城市群的各都市圈具有相似的國(guó)土空間條件（如同一平原自然條件或同一沿海區(qū)位等），相似的制造業(yè)、農(nóng)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，可以實(shí)現(xiàn)更高水平和更大規(guī)模的空間組織融合，以創(chuàng)造更高水平的區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)體系的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。因此，建設(shè)具有更大規(guī)模、更高聚集水平、更強(qiáng)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的城市群，需要以先進(jìn)技術(shù)為支撐的更高層次的城鄉(xiāng)區(qū)域聯(lián)通和一體化硬軟件基礎(chǔ)設(shè)施工程體系，這將為穩(wěn)增長(zhǎng)和保就業(yè)提供新的巨大需求空間。

三、加快智慧城市建設(shè)步伐

人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新型現(xiàn)代化新時(shí)代。這是一種以信息網(wǎng)絡(luò)和人工智能等先進(jìn)技術(shù)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化，與傳統(tǒng)的以農(nóng)業(yè)文明為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化和以工業(yè)化為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化有著本質(zhì)的不同。新型現(xiàn)代化是指軟件（信息數(shù)據(jù)和算法）指導(dǎo)硬件（物質(zhì)工具與能源動(dòng)力），能讓有限的硬件設(shè)備充分發(fā)揮無(wú)限的低成本和高效、前所未有的靈活和多樣性（非標(biāo)準(zhǔn)化）以及空前智能化或智慧化（便捷巧妙解決問(wèn)題）功能作用的更高層次的現(xiàn)代化。為適應(yīng)以信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)的新型現(xiàn)代化發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)及時(shí)地提出了包括大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化在內(nèi)的全新的建設(shè)新型現(xiàn)代化的總體目標(biāo)和戰(zhàn)略思路，為未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，充分利用這個(gè)重大的歷史機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)跨越式趕超，指明了令人振奮的前進(jìn)方向和明確路徑。

總體上看，人類的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化時(shí)代才剛剛開始，未來(lái)之路還將十分漫長(zhǎng)。中國(guó)已經(jīng)在新一代信息技術(shù)領(lǐng)域全力追趕和跨越發(fā)展，目前在5G網(wǎng)絡(luò)和人工智能領(lǐng)域走在了世界前列，為我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)。其他相對(duì)較落后的“卡脖子”核心技術(shù)，需要國(guó)家加大扶持力度，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的積極性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性，通過(guò)開放式創(chuàng)新，逐步趕上世界先進(jìn)水平。在后疫情時(shí)代，大力推進(jìn)以5G網(wǎng)絡(luò)、人工智能、數(shù)據(jù)中心、物聯(lián)網(wǎng)等為代表的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將是一項(xiàng)重大的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)工程，必將促進(jìn)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制造業(yè)升級(jí)，為實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化宏偉目標(biāo)打下良好的基礎(chǔ)。

智慧城市是5G網(wǎng)絡(luò)、人工智能等信息技術(shù)重要的應(yīng)用領(lǐng)域，是為城市規(guī)劃、建設(shè)和管理安裝一個(gè)由云計(jì)算（以超算中心為依托）、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和各類終端組成的智慧“城市大腦”系統(tǒng)。為充分利用新一輪科技革命帶來(lái)的重大機(jī)遇，我國(guó)要在現(xiàn)有智慧城市建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大研發(fā)、規(guī)劃和建設(shè)工作。

一是構(gòu)建智慧城市實(shí)時(shí)監(jiān)控、仿真模擬和運(yùn)行管控中心，為城市安裝一部全方位、更加有效治理的智慧大腦。要加速研發(fā)對(duì)城市進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控的各類傳感器，即時(shí)了解和掌握城市各方位、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的運(yùn)行動(dòng)態(tài);充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，完善和提高對(duì)城市運(yùn)行和變化的仿真模擬，探索出城市運(yùn)行和發(fā)展的客觀規(guī)律;強(qiáng)化實(shí)時(shí)信息化調(diào)控和干預(yù)體系建設(shè)，建立起高效快速的應(yīng)急管理和實(shí)時(shí)跟蹤管理技術(shù)和手段，有效防控影響城市安全的重大突發(fā)公共事件。二是加快智慧城市應(yīng)用模式和技術(shù)體系的研發(fā)和建設(shè)。重點(diǎn)強(qiáng)化智慧交通（包括無(wú)人駕駛）、智慧醫(yī)療（包括遠(yuǎn)程醫(yī)療）、智慧社區(qū)（包括家庭機(jī)器人保姆）和智慧城市規(guī)劃（包括數(shù)字城市和規(guī)劃數(shù)字模型）等領(lǐng)域的5G網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，有效化解這些領(lǐng)域面臨的急迫民生問(wèn)題。三是探索城市網(wǎng)上治理新模式，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)低成本高效率的治理優(yōu)勢(shì)。在電子商務(wù)、電子政務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)+制造業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)+金融的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓寬疫情防控時(shí)期得到充分發(fā)展的在線會(huì)議（包括網(wǎng)上國(guó)際會(huì)議）、在線教育、在線辦公、在線政務(wù)等無(wú)接觸服務(wù)，創(chuàng)造新型現(xiàn)代化城市云上生活新業(yè)態(tài)和新模式。

四、建立和完善促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機(jī)制

改革開放以來(lái)，中國(guó)逐步建立了符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律、先進(jìn)合理的以城市為區(qū)域中心的行政區(qū)劃管理新體制，即所謂“市管縣”體制，有效地促進(jìn)和保障了我國(guó)新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展對(duì)行政區(qū)劃體制改革的要求（事實(shí)上，世界各國(guó)都在探索建立以城市為中心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)和行政區(qū)劃管理新模式，這是一個(gè)世界性潮流）。當(dāng)然，由于以城市為中心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理體制在世界上也都是一項(xiàng)新事物，在探索實(shí)踐中，還存在許多不足和問(wèn)題，如大城市病、城市無(wú)序蔓延、城市侵害農(nóng)村利益、小城鎮(zhèn)衰敗以及城鄉(xiāng)土地矛盾等。為使“市管縣”體制更加符合城鎮(zhèn)和區(qū)域發(fā)展的實(shí)際，不斷克服城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設(shè)中的各種弊端，迫切需要對(duì)城市中心管理模式進(jìn)行改革創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化規(guī)范和管理。

目前，迫切需要解決幾個(gè)突出問(wèn)題。一是明確作為區(qū)域管理主體的中心城市（地級(jí)及以上城市，下同）的合理邊界，以防止中心城市盲目地“攤大餅”式擴(kuò)展。為此，要建立實(shí)體城市的概念和相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)管理體系。所謂實(shí)體城市就是城市建成區(qū)的實(shí)際范圍（大體上可按照連片的街道范圍來(lái)劃分）和近期規(guī)劃發(fā)展的未建區(qū)域（原則上也應(yīng)以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍來(lái)劃分）。建立中心城市所在縣域范圍的概念，即中心城市所在的城區(qū)范圍，而不包括其管轄的遠(yuǎn)郊城區(qū)和郊縣，可稱為都市縣域，如北京市城6區(qū)、天津市城10區(qū)、上海市城7區(qū)和浦東新區(qū)臨浦西的建成區(qū)等。這些地區(qū)相當(dāng)于縣域范圍，是中心城市較長(zhǎng)時(shí)期發(fā)展的空間范圍。當(dāng)然，也不是“攤大餅”式發(fā)展，而是依托現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)治所的“衛(wèi)星城”發(fā)展。

二是明確中心城市的主要和有限功能。一般說(shuō)來(lái)，中心城市的產(chǎn)業(yè)分工是比較明確的，那就是非農(nóng)產(chǎn)品為原料的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)聚集區(qū)。其中，較大規(guī)模的中心城市應(yīng)當(dāng)主要從事服務(wù)業(yè)發(fā)展，通過(guò)“退二進(jìn)三”實(shí)現(xiàn)向服務(wù)業(yè)化和消費(fèi)型城市的轉(zhuǎn)型;中等規(guī)模的中心城市則應(yīng)當(dāng)選擇以裝備制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的裝備生產(chǎn)基地;較小規(guī)模的中心城市則主要選擇一般產(chǎn)品加工制造業(yè)發(fā)展，成為為全國(guó)乃至世界提供各類一般制造業(yè)產(chǎn)品的“世界工廠”;至于農(nóng)產(chǎn)品加工制造業(yè)則不屬于中心城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，它們屬于農(nóng)業(yè)縣縣城發(fā)展的主要產(chǎn)業(yè)。

三是明確中心城市所在縣域與其管轄的一般農(nóng)業(yè)縣域合理的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工合作和城鄉(xiāng)區(qū)域一體化新模式。中心城市管轄的全面區(qū)域構(gòu)成了所謂都市圈，是城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的基本單元。區(qū)域分工主要發(fā)生在都市圈中心城市所在的都市區(qū)與其管轄的一般農(nóng)業(yè)縣域之間。城鄉(xiāng)區(qū)域一體化本質(zhì)上就是要求中心城市與其管轄下的一般農(nóng)業(yè)縣域，在城鄉(xiāng)產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)，以及生產(chǎn)要素市場(chǎng)之間實(shí)現(xiàn)自由化、無(wú)差異化和共享化，同時(shí)還要制定統(tǒng)一配套的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)資源配置的高效化和合理化。

為使以中心城市為區(qū)域管理主體的先進(jìn)管理體制更好地發(fā)揮作用，尚需在城鄉(xiāng)人口戶籍制度、土地管理制度和城鄉(xiāng)建設(shè)資金管理制度上，不斷探索改進(jìn)新的更加合理的政策體系和措施。為此建議：

一是進(jìn)一步統(tǒng)一城鄉(xiāng)人口戶籍制度。在現(xiàn)有人口和戶籍管理制度改革成果基礎(chǔ)上，進(jìn)一步統(tǒng)籌完善依附于人口戶籍管理的各類社會(huì)民生福利管理制度，盡快在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、就業(yè)和社區(qū)服務(wù)等基本民生福利制度。以教育領(lǐng)域?yàn)槔?，要盡快建立全國(guó)統(tǒng)一的“十二年”義務(wù)教育制度，全國(guó)高考統(tǒng)一考試并統(tǒng)一高校錄取分?jǐn)?shù)線，以促進(jìn)人口合理流動(dòng)和社會(huì)公平。

二是進(jìn)一步統(tǒng)一土地管理制度。在現(xiàn)有城鄉(xiāng)土地管理體制改革的基礎(chǔ)上，在全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度建立的條件下，建議將全國(guó)土地全部國(guó)有化，并在嚴(yán)格而合理的土地用途管制基礎(chǔ)上，全面放開城鄉(xiāng)土地使用權(quán)的社會(huì)所有，形成土地所有權(quán)國(guó)有化與土地使用權(quán)社會(huì)化的新制度，為徹底理順和解決我國(guó)寶貴土地資源的市場(chǎng)化高效配置創(chuàng)立必要的新的制度基礎(chǔ)和前提。農(nóng)村集體土地所有權(quán)國(guó)有化后，可以繼續(xù)保留農(nóng)村集體土地使用權(quán)，該使用權(quán)將隨著全國(guó)統(tǒng)一的基本社會(huì)保障制度的建立而逐步自行消失，農(nóng)村和社區(qū)組織將逐步轉(zhuǎn)變成只管理其轄區(qū)人口和民間事務(wù)的地方性政府。

三是進(jìn)一步統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)資金管理制度。在現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)資金管理制度改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓寬社會(huì)資本參與城鄉(xiāng)建設(shè)的渠道，使PPP模式常態(tài)化。在社區(qū)建設(shè)中，要優(yōu)先采取政府購(gòu)買方式，讓社會(huì)資本和民間企業(yè)全面參與進(jìn)來(lái)。

（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部二級(jí)巡視員、研究員）