參與式預(yù)算實踐中的協(xié)商民主要素嵌入及其邏輯

尹利民 程蘿倩

摘要：作為一種基層治理方式的參與式預(yù)算，強調(diào)賦予參與主體平等的協(xié)商權(quán)利、提升決策的合法性等，從而有利于提高治理效率、實現(xiàn)公共利益并促進(jìn)社會公正。然而，經(jīng)驗研究表明：在參與式預(yù)算實踐中存在諸如協(xié)商中的精英主義傾向、協(xié)商過程秩序混亂以及難以達(dá)成群體“共識”等系列問題，阻礙了參與式預(yù)算的發(fā)展。為此，需要協(xié)商民主要素的嵌入，通過構(gòu)建參與式預(yù)算的平等協(xié)商機制，完善信息公開和專家培訓(xùn)機制等舉措來解決此類問題，進(jìn)而提升協(xié)商民主的治理績效。

關(guān)鍵詞：參與式預(yù)算：協(xié)商民主;治理

中圖分類號：D632.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-0448（ 2020） 01-0071-09

研究背景與問題

黨的十九屆四中全會指出：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。”[1]也是提升社會治理績效的重要路徑。

眾所周知，基層治理是強化基礎(chǔ)性國家能力，維護(hù)國家穩(wěn)定的基石，因此，基層治理的創(chuàng)新對構(gòu)建國家治理框架具有重要意義[2]（P8）。然而，基層治理如何創(chuàng)新，如何通過重構(gòu)國家治理結(jié)構(gòu)框架來提高社會治理的水平，仍然是擺在各級地方政府面前的一項刻不容緩的課題。在此背景下，許多地方政府開始探索參與式預(yù)算改革，并把它作為一種基層治理的創(chuàng)新方式，試圖通過調(diào)動公民參與公共事務(wù)的積極性來優(yōu)化預(yù)算資金的配置，培養(yǎng)公民的參與意識和民主意識，進(jìn)而提高基層治理的效率。理論上，參與式預(yù)算是一種創(chuàng)新的決策過程，公民直接參與決策，或有助于決定本地區(qū)可支配公共資源的最終用處[3]（P52）。從性質(zhì)來看，參與式預(yù)算是一種決策方式，主要針對的對象是政府預(yù)算，關(guān)注的問題是公共資源的有效配置。而在程序上，它強調(diào)公民對預(yù)算決策過程的實質(zhì)性參與，這種實質(zhì)性不僅體現(xiàn)在公民對預(yù)算項目的提議權(quán)上，更體現(xiàn)在公民對預(yù)算項目的決定權(quán)上[4]（P106））?？梢?，參與式預(yù)算強調(diào)公民的平等參與，強調(diào)公民的最終決定權(quán)。

參與式預(yù)算誕生于20世紀(jì)80年代的巴西，起初目的是尋找合理分配有限財政資源的辦法，結(jié)果卻產(chǎn)生了促進(jìn)公民參與國家治理熱情高漲的意外效果。中國參與式預(yù)算改革肇始于浙江省溫嶺市的“民主懇談”，該市新河鎮(zhèn)開啟了地方政府預(yù)算全公開的先河[5]（P14），而澤國鎮(zhèn)將諸多政府項目的決策權(quán)交由居民代表進(jìn)行投票表決，推進(jìn)了參與式預(yù)算改革的進(jìn)程[6]（P177）。云南省鹽津縣的改革則更進(jìn)一步，即公民與政府都可以提項目，且都有對項目提建議的權(quán)利這[7]（P5）。海南省?？谑忻捞m區(qū)于2016年通過借鑒全國其他地區(qū)參與式預(yù)算改革的經(jīng)驗，將參與式預(yù)算改革囊括在一系列城市建設(shè)活動之中，形成了所謂的“美蘭模式”[8]（P65）。

參與式預(yù)算的改革在各地的實踐中不斷引向深入，并作為一種改善治理績效的工具，引起了國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。最早對其展開研究的是巴西學(xué)者，他們主要研究參與式預(yù)算在世界范圍內(nèi)的推行理由、時間條件和時機[9]（P24），實施的基本條件、規(guī)則流程、參與主體如何參與以及可能出現(xiàn)的結(jié)果與不足[10]（P667）等問題。當(dāng)然，也有學(xué)者向世界介紹參與式預(yù)算的做法，總結(jié)和反思各國參與式預(yù)算的經(jīng)驗和教訓(xùn)[11]（68）。自從浙江溫嶺實行參與式預(yù)算改革之后，引起了國內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注，他們分別從政府合法性和預(yù)算民主等角度進(jìn)行研究，主要集中在：一是關(guān)于國外參與式預(yù)算改革過程的考察與實踐經(jīng)驗的總結(jié)[12]（P28）以及對國內(nèi)參與式預(yù)算實踐情況的分析[13]（P76）：二是基于法律、制度和人大監(jiān)督層面對深化參與式預(yù)算改革提出制度設(shè)計和推進(jìn)方略[14]（P78）：三是關(guān)于參與式預(yù)算的價值意義及發(fā)展困境的研究[15]（P36）。我們知道，參與式預(yù)算的核心要素包括：可重復(fù)的決策過程、公開反復(fù)的協(xié)商討論和有限資源的公開決策分配，等等[16]（P5-8）。如果參照此標(biāo)準(zhǔn)，目前各地推行的參與式預(yù)算實踐仍然面臨著諸如公民參與的非均衡、協(xié)商不夠充分等突出問題[17]（P48），通過參與式預(yù)算賦權(quán)于公民也因政府的慎重而備受限制[18]（P84）。因而，這些改革實踐并非是一種真正的參與式預(yù)算?；诖耍袑W(xué)者主張，引入?yún)f(xié)商民主而非簡單的票決民主，乃是參與式預(yù)算未來的轉(zhuǎn)型方向[19]（P23），但如何在實踐中引入?yún)f(xié)商民主的要素？其背后的邏輯是什么？這些問題既有研究關(guān)注的并不多，而這正是本文擬研究的主要問題。

二 參與式預(yù)算與協(xié)商民主的要素嵌入

毫無疑問，參與式預(yù)算需要有公民的參與，需要公民就某個議題展開公開反復(fù)的協(xié)商討論，以形成最后決策。一般而言，公民參與的過程本身蘊涵著協(xié)商的要素，但參與的形式多種多樣，不同類型的參與，其協(xié)商的水平和層次也不一樣。顯然，參與式預(yù)算不是一殷意義上的公民參與，它需要滿足諸如可重復(fù)、公開反復(fù)平等協(xié)商討論、公民平等參與等多種條件，而這些正是協(xié)商民主的核心要素。這樣，參與式預(yù)算和協(xié)商民主之間建立了內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)。

1.協(xié)商民主的要素

眾所周知，“協(xié)商民主”（ deliberative democra-cy），又稱為“審議性民主”或“商議性民主”。1980年由美國學(xué)者約瑟夫·畢塞特首次提出，隨后西方許多學(xué)者都對協(xié)商民主的內(nèi)涵進(jìn)行了再拓展，把協(xié)商民主看作是一種決策機制[20]（P201）、民主治理形式[21]（P30）、民主的團(tuán)體組織或政府形式[22]（P947）和民主決策程序[23]（P63）?？梢?，協(xié)商民主的關(guān)鍵要素應(yīng)該包括決策、治理和程序，即包括一種可重復(fù)的、透明而公開的，能夠充分吸收廣大民眾建議基礎(chǔ)上的決策，是一種民主的、反復(fù)協(xié)商和妥協(xié)包容的治理，需要遵照既定的程序有條不紊地推進(jìn)。也就是說，協(xié)商民主既需要確保公民獲取充分的信息，享受平等協(xié)商的權(quán)利，同時還應(yīng)該給予公民享有充分表達(dá)自身偏好的機會，并最終形成具有群體“共識”性的集體決策。

理論上，協(xié)商民主應(yīng)該包括協(xié)商和民主兩個層面，其中民主是指決策應(yīng)由公民參與，充分協(xié)商討論后集體決定，而協(xié)商是指參與者在堅持理性和公正的理念下，通過辯論達(dá)成共識，最后形成集體決定。當(dāng)然，無論是集體決定還是辯論，都要求公民不僅具有公共理性的觀念，具備參與政治活動的知識與意愿，而且還需要有民主制度的架構(gòu)，以確保協(xié)商和民主能同時兼顧。一般情況下，協(xié)商的議題是多種多樣的，其中也包括一些有爭議的問題，但通過協(xié)商的方式，不僅能使這些有爭議的議題得到有效解決，而且可以進(jìn)一步塑造公民的互相尊重與理解的品質(zhì)。這是因為在協(xié)商的過程中，人們的觀點會在交流當(dāng)中得到理解，在充分討論中達(dá)成共識，在協(xié)商中學(xué)會妥協(xié)和包容。

當(dāng)然，要使協(xié)商的民主價值、包容妥協(xié)的品性得到彰顯，首先，協(xié)商應(yīng)是自由的，參與者有考慮各項意見的自由，形成最終的決策是參與者行動的主要依據(jù)。其次，協(xié)商應(yīng)是理性的，參與各方在表達(dá)自己的觀點時都應(yīng)該有理有據(jù)，而不是有感而發(fā)。再次，協(xié)商應(yīng)是平等的，參與各方不因現(xiàn)有資源或者權(quán)力的不同而影響他們參與協(xié)商的機會，每個人都具有平等的協(xié)商機會且對最終決策都具有同樣的影響力。最后，協(xié)商的目的應(yīng)是通過理性的方式達(dá)成共識，協(xié)商的過程是符合程序理性的，協(xié)商所達(dá)成的最終決議也是建立在具有說服力的理由之上的。

概而言之，協(xié)商民主的核心要素應(yīng)該包括：公民的平等參與，自由而理性的討論，在充分討論、妥協(xié)包容中達(dá)成共識，等等。

2.參與式預(yù)算的協(xié)商民主要素嵌入

眾所周知，“嵌人性”是經(jīng)濟(jì)社會學(xué)的一個核心概念，1944年由波蘭尼首次提出，1985年格蘭諾維特進(jìn)一步發(fā)展了這個概念，從而構(gòu)成了比較完整的“嵌入性”理論[24]（P142）。不過，嵌入性的概念仍然比較模糊，學(xué)界爭議也比較大，但基本認(rèn)同把它看作是經(jīng)濟(jì)情境中決策的社會、文化、政治和認(rèn)知的結(jié)構(gòu)。嵌人性指出了行動者與其所處社會環(huán)境之間不可分割的聯(lián)系[25]（P85）。本文所使用的“嵌入”，是指在“嵌入性”理論的框架下，各要素之間相互滲透，并構(gòu)成一個整體的過程。

如前所述，參與式預(yù)算是一種民主治理方式，它需要公民的平等參與，強調(diào)公民的最終決策權(quán)，但如何參與？如何能確保公民的最終決策權(quán)？這些關(guān)系到參與式預(yù)算的最終結(jié)果，而協(xié)商民主要素的嵌入，賦予了參與式預(yù)算以新的內(nèi)容，其民主的品質(zhì)與公民參與的內(nèi)涵得到進(jìn)一步豐富。嵌入?yún)f(xié)商民主要素后的參與式預(yù)算具有以下特性：

一是參與多元性。傳統(tǒng)的預(yù)算常常忽視普通民眾的意見，預(yù)算的過程一般由政府編制，經(jīng)人大審議通過后由各職能部門具體執(zhí)行，具有明顯的政府主導(dǎo)特性。這種預(yù)算方式既忽視了群眾的合理需求，也容易導(dǎo)致資源的浪費。協(xié)商民主的要素嵌入后，意味著要求參與主體的多元化，因為主體的多元才有協(xié)商的可能，而社會力量逐漸強大，公民參與政治生活的意識不斷提高，為參與主體的多元化提供了可能。參與多元性還要求為多元主體提供平等參與協(xié)商的機會，充分尊重其意愿，并賦予其集體決策的權(quán)力。當(dāng)然，參與的多元性不僅能夠?qū)崿F(xiàn)政府與公民之間的溝通與協(xié)商，而且還可以提升公民政治參與的熱情，也有助于培育公民的民主精神。

二是協(xié)商平等性。如果說參與主體的多元性是參與式預(yù)算的前提，是公民參與的基本要義，那么協(xié)商平等則是參與式預(yù)算的必備條件。公民參與過程所具有的協(xié)商平等性，可以通過搭建民主懇談、民意測驗和圓桌會議等協(xié)商平臺的方式構(gòu)建協(xié)商與對話機制，從而賦予參與式預(yù)算真正的內(nèi)容。因為協(xié)商平等性不僅賦予了普通公民平等參與預(yù)算決策的權(quán)利，而且為參與群眾提供平等的表達(dá)機會，并影響協(xié)商結(jié)果。在參與過程中，公民可以通過參與預(yù)算決策的形式，暢所欲言地表達(dá)自己的觀點和意愿，從而使普通公民的利益訴求得到平等表達(dá)。不僅如此，協(xié)商的平等性意味著可以通過搭建協(xié)商平臺、構(gòu)建協(xié)商機制來促使公民公開陳述理由，以及平等地表達(dá)和主動介入，而且，所有的公民都具有平等的話語參與權(quán)利，立場不同的人可以互相了解彼此的觀點和論證理由，加深對協(xié)商議題的理解并進(jìn)行自我觀點的反省。

三是信息公開性。參與式預(yù)算在預(yù)算方案制定過程中應(yīng)該做到全過程公開透明，無論是預(yù)算項目提議征集、預(yù)算項目篩選協(xié)商，還是預(yù)算項目，最終投票都應(yīng)向全體公民開放，并及時向公民群體公布相關(guān)工作的進(jìn)展情況以及結(jié)果，防止“黑箱操作”。信息的公開性意味著政府與公眾保持充分的互動和有效的溝通，將公共決策的協(xié)商過程向全體公民開放，使普通公民也能夠參與到公共事務(wù)決策的過程巾。換言之，協(xié)商過程對參與者是開放的，參與者支持某項政策的理由和偏好也是公開的，這種信息的公開能夠避免信息不對稱帶來的協(xié)商能力差距并提升公民自治水平。

四是程序規(guī)范性。參與式預(yù)算強調(diào)：在預(yù)算改革過程中，要想得到預(yù)期結(jié)果，必須設(shè)計良好的預(yù)算程序。整個實踐過程應(yīng)在制度框架內(nèi)有序進(jìn)行，并且注重規(guī)范工作機制和操作程序。程序規(guī)范性意味著在協(xié)商過程中需要一套完備的協(xié)商程序，以便于維持協(xié)商的有序狀態(tài)，進(jìn)而使協(xié)商的每個環(huán)節(jié)完整、規(guī)范且科學(xué)。從理論上看，民主的政府應(yīng)當(dāng)賦權(quán)于公民，并為公民與政府之間平等的對話、協(xié)商提供平臺，使其參與到公共事務(wù)的管理以及決策當(dāng)中，提高公民的參與意識和民主意識（見圖1）。

總之，協(xié)商民主的核心要素嵌入于參與式預(yù)算，對于提高其水平，豐富其內(nèi)涵具有重要的意義，而有了協(xié)商民主要素的嵌入，參與式預(yù)算不再是一般意義上的參與，其實踐也更能接近于理想要求，有利于推進(jìn)參與式預(yù)算的發(fā)展。

三 協(xié)商民主要素嵌入于參與式預(yù)算的實踐過程：西湖區(qū)“幸福微實事”的經(jīng)驗

上文主要從理論上分析了參與式預(yù)算與協(xié)商民主要素嵌入的邏輯關(guān)聯(lián)，下文將結(jié)合案例從經(jīng)驗層面進(jìn)一步分析這種嵌入在實踐中是如何展開的。

前面提到，從浙江溫嶺啟動的民主懇談開始，多地嘗試參與式預(yù)算改革的實踐探索，但普遍被學(xué)界認(rèn)為他們的實踐不是真正意義上的參與式預(yù)算[26]（P23），因為上述的各類改革探索，缺乏諸如可反復(fù)協(xié)商等參與式預(yù)算的核心要素。

1.參與式預(yù)算的啟動：緣由與過程

當(dāng)前中國基層治理的軟肋之一在于參與主體比較單一，缺乏基于自由平等討論基礎(chǔ)上的集體決策[27]（P2），從而影響治理的效果。

2017年10月，南昌市西湖區(qū)為修補社區(qū)功能短板、化解深層社會矛盾、順應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的需要，在下轄的南浦街道和廣潤門街道共20個社區(qū)有序試點開展“幸福微實事”工作，即所謂的“參與式預(yù)算”，試圖通過吸引多主體的參與，把最終決策權(quán)賦予民眾，來提高基層治理能力?；诖?，西湖區(qū)政府安排100萬元資金給兩個街道實施街道項目.30萬元給每個社區(qū)實施社區(qū)項目，把項目的決策權(quán)完全交給社區(qū)居民，變“政府定實事政府做”為“百姓定實事政府做”。此次試點，重點引入?yún)f(xié)商民主的核心要素，并嵌入于參與式預(yù)算的全過程，試圖以此來激發(fā)基層社區(qū)協(xié)商民主的自治活力，增強群眾的獲得感和幸福感，進(jìn)而提升參與式預(yù)算的水平。

“幸福微實事”項目實踐過程分成三個階段。第一階段是準(zhǔn)備籌劃階段，主要事項包括報政府審批“幸福微實事”項目（確定實施地點、成立專家組、領(lǐng)導(dǎo)小組）;政府授權(quán)，街道社區(qū)獲權(quán)，進(jìn)行培訓(xùn)：高校志愿者召集與培訓(xùn)以及校友會、志愿者、社區(qū)三方對接。第二階段是項目提議征集階段，主要事項包括校友會及志愿者分為20組，分別進(jìn)入下轄兩個街道的不同社區(qū)，采用上戶、擺點宣傳方式、滾雪球式、電話訪問等方式收集居民意見。第三階段是項目篩選及民主投票階段，主要事項包括社區(qū)居委會與志愿者們將收集的項目提議進(jìn)行整合、分類及初步篩選，上報街道辦事處。

2.參與式預(yù)算中的協(xié)商民主要素嵌入

無疑，協(xié)商民主要素嵌人參與式預(yù)算的過程，對提高其水平至關(guān)重要，也是此次西湖區(qū)改革實踐與以往其他地方改革最大的不同之處。協(xié)商民主的核心要素嵌入，增加了結(jié)果的不確定性，而這正是參與式預(yù)算需要追求的目標(biāo)。因為結(jié)果的不確定性不僅是民主的固有屬性，而且讓參與者可以在民主制度框架內(nèi)積極參與，以此增進(jìn)自己的利益與價值。正是這種不確定性把人們吸引到民主博弈中來[28]（P3）。為了在實踐中充分地嵌入?yún)f(xié)商民主的核心要素，此次改革設(shè)置了“圓桌會議”的形式，作為協(xié)商民主要素嵌入的路徑和平臺，以便各參與主體能夠進(jìn)行平等、充分地討論。

多元參與和協(xié)商是一個問題的兩個方面，只有具備了多元主體的參與，才有協(xié)商的可能和機會，而協(xié)商的過程又會在某種程度上促進(jìn)參與主體的多元化成長。本次西湖區(qū)的試點改革特意設(shè)置了“圓桌會議”，作為各主體的協(xié)商平臺，便于其平等參與、自由充分討論以及達(dá)成共識。已有的參與式預(yù)算改革實踐，參與主體的協(xié)商意識往往相對薄弱，大多數(shù)人都認(rèn)為政府預(yù)算是政府自己的事情，與自身無關(guān)，而政府又缺乏必要的引導(dǎo)。比如，浙江溫嶺的“民主懇談”，政府賦權(quán)給廣大群眾提供參與公共事務(wù)管理的機會，但參與者的選擇規(guī)則尚不明晰，缺乏有效的協(xié)商路徑和平臺，容易導(dǎo)致最終的協(xié)商結(jié)果難以貫徹執(zhí)行[19]（P24）。

從理論上講，參與式預(yù)算過程中的協(xié)商主體主要應(yīng)該是普通公民，但實際上還包括政府和社會組織。相比較而言，社會組織對提高協(xié)商的層次、進(jìn)而提升參與式預(yù)算水平至關(guān)重要?；诖耍骱^(qū)“幸福微實事”的改革實踐，為調(diào)動公眾參與協(xié)商，充分發(fā)揮社會組織的作用，做了以下幾項工作：一是在前期準(zhǔn)備階段，通過專家培訓(xùn)的方式，強化民眾對參與式預(yù)算、協(xié)商規(guī)則的了解，提高社區(qū)群眾的協(xié)商意識。二是引導(dǎo)社會組織的介入，發(fā)揮其具有的中立性、專業(yè)性等優(yōu)勢，調(diào)動民眾參與協(xié)商的積極性與主動性。此次改革實踐的社會組織主要有“校友會”“南昌大學(xué)學(xué)生志愿者”等組織。三是基層政府的角色調(diào)整。在以往參與式預(yù)算的改革實踐中（比如溫嶺的改革），基層政府主導(dǎo)角色比較明顯，而普通民眾的作用比較弱。此次西湖區(qū)的改革，基層政府僅制定規(guī)則和程序，不介入?yún)f(xié)商過程，把項目的提議權(quán)、討論協(xié)商權(quán)以及最后的決策權(quán)等完全交給社區(qū)居民，社會組織則在其中起引導(dǎo)、動員等作用。值得一提的是，西湖區(qū)的“幸福微實事”的實踐，由于各協(xié)商主體的平等介入，打破了過去參與式預(yù)算被少數(shù)精英控制的桎梏，而專家培訓(xùn)機制的建立也加強了社區(qū)居民對參與式預(yù)算的了解，使他們認(rèn)識到參與預(yù)算與自身利益的關(guān)系，提高了社區(qū)群眾的協(xié)商意識和協(xié)商能力。

在協(xié)商民主的核心要素中，自由理性的協(xié)商討論，不僅影響到參與式預(yù)算的質(zhì)量，而且也關(guān)系到參與式預(yù)算的民主屬性。因為只有經(jīng)過自由理性的協(xié)商討論，才有可能為所有的參與主體提供追求各自利益并充分表達(dá)意愿的機會。自由理性協(xié)商是通過“圓桌會議”的形式推進(jìn)的。“圓桌會議”總共分為5個環(huán)節(jié)：第一階段由主持人對會議召開的目的、參會者、會議流程進(jìn)行說明，宣布會議開始。第二階段進(jìn)行篩選方案的匯報。首先由街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)小組成員進(jìn)行工作進(jìn)展報告，然后居民提問，社區(qū)居委會、街道辦事處成員答復(fù)。第三階段進(jìn)入項目的討論，所形成的意見將作為預(yù)算決策的重要依據(jù)。各圓桌小組就該小組的項目進(jìn)行討論。圓桌小組成員對本桌10個項目進(jìn)行討論并推薦其中3個項目，每個小組派代表輪流上臺進(jìn)行5分鐘的匯報。這個環(huán)節(jié)是參與式預(yù)算的關(guān)鍵，也是協(xié)商民主的要素是否真正嵌入以及嵌入到何種程度的體現(xiàn)。第四階段對人選項目進(jìn)行優(yōu)先排序。由會議主持人說明該投票環(huán)節(jié)設(shè)置的目的及規(guī)則，然后主持人組織居民對項目進(jìn)行投票，優(yōu)先排序列表，并當(dāng)場公布結(jié)果，這一過程始終是在群眾的監(jiān)督下進(jìn)行的，信息也是充分公開的，這也符合協(xié)商民主要素嵌入所體現(xiàn)的信息公開性的特性和要求。第五階段會議結(jié)束。主持人總結(jié)會議，宣布結(jié)果。

為了使“圓桌會議”成為真正的協(xié)商討論的平臺，每張“圓桌”都配備了記錄員、技術(shù)顧問和桌長各一名，10名左右的居民參與。在協(xié)商過程中，各成員扮演不同的角色，記錄員主要負(fù)責(zé)記錄居民的建議，不作發(fā)言。技術(shù)顧問的責(zé)任就是引導(dǎo)和幫助居民提煉建議并輔助桌長調(diào)動居民的發(fā)言積極性。桌長主要負(fù)責(zé)維持協(xié)商秩序，使小組成員能夠平等、自由地發(fā)言與討論?！皥A桌會議”的主角是居民，他們是協(xié)商討論的主體，也是項目提議的主要發(fā)言人。

協(xié)商的過程是一個充分討論、相互妥協(xié)、遵循規(guī)則和程序的過程，人人都可充分發(fā)表看法，但要服從并尊重規(guī)則?！皥A桌會議”這種兼具開放性和包容性的協(xié)商形式，不僅可以提高協(xié)商過程的公開性、包容性，還有利于提高協(xié)商結(jié)果的可接受性。此外，由于前期專家對居民進(jìn)行了培訓(xùn)，從而提高了社區(qū)居民的協(xié)商能力，實現(xiàn)了有效且充分的民主協(xié)商。這樣，協(xié)商民主的要素，即公眾參與、理性討論、平等協(xié)商、達(dá)成共識和促進(jìn)決策等要素通過“圓桌會議”的平臺，嵌入于參與式預(yù)算實踐過程中，并被賦予了新的內(nèi)容。

可見，南昌市西湖區(qū)的“幸福微實事”項目正是通過“圓桌會議”的方式，實現(xiàn)不同利益群體之間的溝通與交流，將協(xié)商民主的要素嵌入于參與式預(yù)算的全過程。嵌入?yún)f(xié)商民主要素的參與式預(yù)算，打破了傳統(tǒng)參與式預(yù)算改革中固有的溝通方式，撇開了傳統(tǒng)參與式預(yù)算過程中上下之間的層級關(guān)系，使普通群眾通過討論、協(xié)商對話的形式參與預(yù)算決策，讓普通群眾成為決策的主體。同時，這種形式不僅有利于促使公民間的平等而自由的交流討論，而且還能有助于公民的積極參與，使決策的結(jié)果更具有合法性。

總之，協(xié)商民主要素的嵌入，為公眾參與預(yù)算提案提供了新的途徑，降低了民眾參與的成本，便于民眾了解預(yù)算信息并對其決策行為進(jìn)行監(jiān)督，同時也對政府形成了較大的民意壓力，有助于促進(jìn)最終預(yù)算決策的有效落實。而充分的、可反復(fù)的討論，有助于消除居民因信息不對稱和專業(yè)知識缺乏造成的矛盾，有助于增進(jìn)政府和公眾間的了解和信任，培育公共精神[29]（P2）。當(dāng)然，協(xié)商民主要素的嵌入，還提升了參與各方的協(xié)商意識，使其成為科學(xué)決策的有效機制。

四 參與式預(yù)算中的協(xié)商民主邏輯

西湖區(qū)的經(jīng)驗表明：參與式預(yù)算中的協(xié)商民主要素的嵌入，提高了公眾參與的積極性，使得公眾的決策權(quán)得到了比較好的落實，其中所蘊含的價值是不言而喻的。

1.參與式預(yù)算中協(xié)商民主要素嵌入的價值

協(xié)商民主強調(diào)所有受到公共政策影響的公民都有權(quán)參與到討論中來。這就意味著政策過程不僅應(yīng)該主動向所有受該政策影響的公民開放，而且應(yīng)該對不同立場、視角和協(xié)商形式開放。也就是說，不僅理性的聲音能夠有機會發(fā)聲，那些非理性的聲音也有機會讓大家聽到[30]（P13。因此，協(xié)商民主要素的嵌入，不僅提升了參與式預(yù)算的民主價值，而且可以提高它的實際效果。西湖區(qū)“幸福微實事”的實踐表明，協(xié)商民主要素的嵌入增強了各參與主體的責(zé)任，因決策結(jié)果是在充分討論協(xié)商、遵循一定的程序的情況下作出的，便于決策的有效執(zhí)行。而且，在協(xié)商過程中，居民可以充分表現(xiàn)其真實的偏好和觀點，站在他人的立場分析問題，在互惠基礎(chǔ)上形成共識，并轉(zhuǎn)化為公共力量，形成集體意志。此外，協(xié)商民主可以克服簡單票決民主的不足，促進(jìn)公民良性的政治參與，真正保障公民權(quán)益，有效實現(xiàn)民主政治。

一般而言，協(xié)商民主要求平等性，參與式預(yù)算中的參與者在協(xié)商過程中都有平等的發(fā)言權(quán)利以及發(fā)言機會。然而，由于協(xié)商民主要求理性思辨，以實現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換達(dá)成共識，因而邊緣群體和弱勢群體一般不具備相應(yīng)的協(xié)商能力，導(dǎo)致他們?nèi)狈矃f(xié)商話語權(quán)，缺乏影響協(xié)商結(jié)果的力量，從而形成實質(zhì)上的不平等。協(xié)商民主要素的引入可以消解協(xié)商主體話語權(quán)利的不平等性，在協(xié)商討論中把各主體共同關(guān)心的問題及時納入?yún)f(xié)商過程中。同時，協(xié)商民主要求機會公正平等，無論參與主體的強與弱、富與窮，都應(yīng)賦予其平等參與協(xié)商的話語權(quán)。換言之，在協(xié)商環(huán)節(jié)，任何符合要求的提議，無論由誰提出，都應(yīng)該被納入?yún)f(xié)商程序之中，并且應(yīng)該平等地、認(rèn)真地傾聽并尊重他們的聲音。西湖區(qū)的改革經(jīng)驗表明：參與主體的能力的差異問題，可以通過專家培訓(xùn)、社會組織的介入引導(dǎo)等方式來解決，而正是可重復(fù)、自由理性平等討論等協(xié)商民主核心要素的嵌入，推動了西湖區(qū)參與式預(yù)算改革實踐的主體多元性、協(xié)商平等性、信息公開性以及程序規(guī)范性的形成，進(jìn)而提升了參與式預(yù)算所蘊含的民主價值。

參與式預(yù)算協(xié)商民主要素的嵌入還有利于獲得政策實施的合法性。傳統(tǒng)的選舉民主通過聚合選民的偏好以作出決策，這種民主過程體現(xiàn)的是一種選民意見的簡單相加。或許正因為如此，政黨及候選人往往只重視選票的競爭，而忽視了對民意的理解。這種注重選票的民主，其結(jié)果可能會導(dǎo)致不同的群體具有不同的影響力，那些資源不占優(yōu)的群體，因擁有較少的影響力，往往被排除在決策過程之外，最后的決策權(quán)通常被精英所把控。協(xié)商民主要素的嵌入，由于強調(diào)參與群體的整體性，要求全體公民都在協(xié)商的過程中自由、平等地發(fā)表自己的看法，因而有利于實現(xiàn)不同群體之間的討論協(xié)商。在協(xié)商過程當(dāng)中，公民能夠平等地參與公共決策，公民之間平等的對話能夠使各方自由地表達(dá)自己的意見與偏好，政府與公民之間的信任關(guān)系也就在協(xié)商的過程當(dāng)中建立起來。這種協(xié)商旨在達(dá)成利益上的共識，而共識是經(jīng)過充分討論協(xié)商達(dá)成的，因此，最終形成的決策就具有合法性。

進(jìn)一步分析，由于協(xié)商民主關(guān)注決策過程，其核心要素中的可重復(fù)、自由討論等元素實際上也是強調(diào)過程，因為這一理論的背后邏輯認(rèn)為，只有在過程中，參與者的偏好和價值選擇是可以改變的（而且決策的過程就是各平等主體展開對話的過程）.從而才能拓展公民的視野，使其超出他們私人事務(wù)的范圍[31]（ P104）。

2.參與式預(yù)算中協(xié)商民主要素嵌入的限度

盡管把協(xié)商民主的要素嵌入?yún)⑴c式預(yù)算的實踐有利于提高其民主性，但由于協(xié)商民主內(nèi)在的缺陷，在實踐中也存在一些不足。

首先，參與式預(yù)算實踐過程中協(xié)商主體可能存在精英主義傾向，導(dǎo)致協(xié)商不公平。理論上講，協(xié)商過程當(dāng)中的不同主體都是自由且平等的，參與主體都擁有平等的發(fā)言權(quán)利與機會。從實際運行效果來看，協(xié)商過程中的精英往往比普通公民更具實質(zhì)性的影響，因為協(xié)商要求具有理性思辨的素質(zhì)，能夠?qū)崿F(xiàn)將偏好轉(zhuǎn)換成共識，顯然，那些受過良好教育，具有協(xié)商能力并擁有一定社會地位的社會階層和政治精英比普通民眾更具優(yōu)勢。在西湖區(qū)的實踐中，盡管采取了諸多的措施，但在“圓桌會議”的討論協(xié)商環(huán)節(jié)，擁有話語權(quán)的仍然是少數(shù)，并影響了其他參與者的判斷。

其次，參與式預(yù)算實踐過程中，因參與主體的協(xié)商意識相對薄弱，從而導(dǎo)致協(xié)商不夠充分。作為參與主體的普通群眾，受諸多因素的影響，他們普遍缺乏民主意識和參與意識，對協(xié)商民主的信心不足，大多數(shù)人認(rèn)為公共政策的最終決定權(quán)仍然掌握在政府手中，認(rèn)為協(xié)商參與無法產(chǎn)生實質(zhì)性作用，從而導(dǎo)致參與協(xié)商討論的主動性和積極性較弱：而作為參與主體之一的政府，尚未完全形成主動接受公民平等參與的理念，認(rèn)為普通群眾缺乏專業(yè)知識，沒有參與協(xié)商討論并對公共事務(wù)進(jìn)行決策的能力。比如，在西湖區(qū)的改革實踐中，為了避免這種情況，試圖通過引入社會組織來提高居民的協(xié)商能力，但由于社會組織發(fā)展尚不健全，受其自身素質(zhì)的影響，本身的專業(yè)性有限，在協(xié)商過程中對自己的角色定位不清，未能充分調(diào)動社會公眾參與協(xié)商的積極性和主動性，無法形成協(xié)同治理的良性局面，從而在一定程度上影響了協(xié)商效果。

再次，參與式預(yù)算的實踐過程中，協(xié)商過程缺乏相關(guān)的制度規(guī)范，導(dǎo)致協(xié)商秩序有些混亂，尤其是在協(xié)商程序設(shè)計方面不夠周全，使協(xié)商流于形式。這不僅影響協(xié)商效果，還影響到群眾民主權(quán)利的有效落實。另外，由于規(guī)則的宣傳不到位，公民不了解協(xié)商規(guī)則，從而導(dǎo)致協(xié)商秩序比較混亂。比如，“圓桌會議”先由誰發(fā)言、發(fā)言的時間控制等等規(guī)則，很多群眾并不是很清楚，導(dǎo)致發(fā)言被少數(shù)幾個群眾控制，而其他群眾則沒有表達(dá)的機會。

我們知道，參與式預(yù)算的最終目標(biāo)是為了通過理性的協(xié)商過程達(dá)成最終的共識，形成各方都能接受的方案。南昌市西湖區(qū)“幸福微實事”項目，采用“圓桌會議”的形式，就是希望能夠為參與各方提供一個充分表達(dá)意愿的機會，并在平等協(xié)商、反復(fù)討論中達(dá)成共識，形成最后的決策。但形成共識是一個艱難的過程，需要參與者具有妥協(xié)、包容的品質(zhì)，具有平衡個人私利與公共利益的胸懷，而協(xié)商民主要素嵌入的過程，就是一個不斷克服障礙、擺脫困難、訓(xùn)練公民素質(zhì)的過程。

五 結(jié)語

西湖區(qū)以“幸福微實事”為主要內(nèi)容的參與式預(yù)算改革實踐，把協(xié)商民主的要素嵌入其中，試圖解決過去參與式預(yù)算所存在的公眾參與不足、政府主導(dǎo)等普遍存在的共性問題，通過“圓桌會議”的形式，確實收到了不同的效果。政府的賦權(quán)，以及社會組織角色的發(fā)揮，在調(diào)動普通群眾的參與主動性和積極性方面發(fā)揮了重要作用，使得參與式預(yù)算離理想的目標(biāo)更近了，但由于協(xié)商民主是一個復(fù)雜的過程，對參與主體要求比較高，在實踐中出現(xiàn)了諸如精英主義協(xié)商傾向、協(xié)商過程秩序混亂以及難以達(dá)成群體“共識”等問題，這與協(xié)商民主要素的嵌入不充分有關(guān)，再加之目前中國所處的制度和體制的大環(huán)境，也在一定程度上限制了其向縱深推進(jìn)，因而還需要在實踐中不斷積累經(jīng)驗，在改革中不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新。盡管如此，把協(xié)商民主的要素嵌入?yún)⑴c式預(yù)算的改革實踐，對于推動參與式預(yù)算發(fā)展，進(jìn)而為提高基層治理能力，優(yōu)化基層治理結(jié)構(gòu)仍然具有重要價值。

中國的參與式預(yù)算改革需要不斷地向前推進(jìn)，需要與協(xié)商民主有機結(jié)合，構(gòu)建參與式預(yù)算的平等協(xié)商機制，消解協(xié)商主體對話中的權(quán)力不平等性：優(yōu)化參與式預(yù)算的信息公開機制，防止協(xié)商決策過程中的“黑箱”操作：完善參與式預(yù)算的專家培訓(xùn)機制，克服協(xié)商結(jié)果落實中的“行動”困境：健全參與式預(yù)算的監(jiān)督反饋機制，避免協(xié)商結(jié)果難以落實，推動參與式預(yù)算往更高層次發(fā)展，更好地實現(xiàn)以人民為中心的執(zhí)政理念。

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作者簡介：尹利民（1969-），男，江西永新人，教授，博士生導(dǎo)師，從事中國地方治理研究;程蘿倩（1995-），女，江西貴溪人.2017級行政管理專業(yè)碩士研究生，從事中國地方治理研究。