社會(huì)治理的“中間領(lǐng)域”： 以社會(huì)組織為考察對(duì)象

摘 要：現(xiàn)代社會(huì)治理是一項(xiàng)應(yīng)對(duì)動(dòng)態(tài)、多元和復(fù)雜環(huán)境的系統(tǒng)工程。無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，其社會(huì)治理都是政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量三者之間分工協(xié)作的結(jié)果。政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)領(lǐng)域、市場(chǎng)主導(dǎo)的頂層領(lǐng)域和社會(huì)主導(dǎo)的中間領(lǐng)域，構(gòu)成了社會(huì)治理的三大類領(lǐng)域。社會(huì)組織的主導(dǎo)性參與，是社會(huì)治理中間領(lǐng)域最明顯的特征。就中國(guó)而言，社會(huì)組織在參與社會(huì)治理中間領(lǐng)域的過(guò)程中，提供的社會(huì)服務(wù)主要有基本化、專業(yè)化和協(xié)作化三種類型。社會(huì)組織對(duì)城市空間治理的參與，是中國(guó)社會(huì)治理中間領(lǐng)域新的實(shí)踐探索，具有專業(yè)性、參與性和志愿性的特征。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理;中間領(lǐng)域;社會(huì)組織;社會(huì)服務(wù);城市空間治理

中圖分類號(hào)：D630; D632.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：0257-5833（2020）06-0058-13

作者簡(jiǎn)介：宋道雷，復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授 （上海 200433）

一、現(xiàn)代社會(huì)治理：三類領(lǐng)域互動(dòng)協(xié)作的系統(tǒng)

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，現(xiàn)代社會(huì)治理則是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。與傳統(tǒng)社會(huì)相比，現(xiàn)代社會(huì)在科學(xué)技術(shù)的發(fā)展中變得日益復(fù)雜，成為了一個(gè)充滿更多新的多樣性要素的社會(huì)，而且要素之間的互動(dòng)更增加了其復(fù)雜性。因此，許多學(xué)者認(rèn)為高度的動(dòng)態(tài)性、多元性和復(fù)雜性，是現(xiàn)代社會(huì)最基本的特征，貝克將這種動(dòng)態(tài)、多元和復(fù)雜的社會(huì)稱為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)①。從這個(gè)意義來(lái)看，現(xiàn)代社會(huì)治理面臨著更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，需要探索新的社會(huì)治理模式。從根本上講，現(xiàn)代社會(huì)治理就是要回答如何以一種有效的方式治理一個(gè)充滿動(dòng)態(tài)、多元和復(fù)雜要素的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。

多元?jiǎng)討B(tài)的復(fù)雜要素為現(xiàn)代社會(huì)治理帶來(lái)挑戰(zhàn)的同時(shí)，也帶來(lái)機(jī)遇。應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，并不意味著要削弱社會(huì)的復(fù)雜性、多元性和動(dòng)態(tài)性。相反，從理論上講，多元、動(dòng)態(tài)和復(fù)雜的要素只要以合適的方式協(xié)同起來(lái)，就可以構(gòu)成高度現(xiàn)代化的社會(huì)治理體系，從而提升社會(huì)治理能力的現(xiàn)代化水平。不過(guò)，社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)，并不在于其構(gòu)成要素是否動(dòng)態(tài)、多元或復(fù)雜，而在于這些要素是以何種合適有效的方式互動(dòng)協(xié)同，從而達(dá)到社會(huì)治理需求和社會(huì)治理能力的平衡，并推動(dòng)社會(huì)治理有序發(fā)展Jan Kooiman， Modern Governance： New Government-Society Interactions， Sage， 1994， pp. 6-7.。

無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，它們都面臨著探索社會(huì)治理有效途徑的難題。一方面，市場(chǎng)力量借助互聯(lián)網(wǎng)，特別是移動(dòng)智能終端，正在以前所未有的速度，給政府主導(dǎo)的社會(huì)治理帶來(lái)挑戰(zhàn)和機(jī)遇，甚至在一些基礎(chǔ)領(lǐng)域改變政府的社會(huì)治理舉措和治理理念;另一方面，面對(duì)日益動(dòng)態(tài)、復(fù)雜和多元的社會(huì)，政府傳統(tǒng)的以科層制為基礎(chǔ)的社會(huì)治理模式也日益捉襟見(jiàn)肘，這導(dǎo)致社會(huì)組織參與社會(huì)治理的合法性不斷增強(qiáng)，且參與的廣度和深度在不斷加深Chathapuram S. Ramanathan， and Subhabrata Dutta （eds.）， Governance， Development， and Social Work， Routledge， 2014， p. 3.。這兩方面都使學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)國(guó)家在推動(dòng)社會(huì)治理過(guò)程中的效率和責(zé)任產(chǎn)生質(zhì)疑。因此，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都在探索更為合適有效的社會(huì)治理模式。

不同國(guó)家的社會(huì)治理實(shí)踐告訴我們，任何以單一行為者為中心的社會(huì)治理模式都無(wú)法應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)。治理不同于管理，本質(zhì)上體現(xiàn)的是多元行為者之間的互動(dòng)協(xié)作?！霸谏鐣?huì)治理過(guò)程中發(fā)揮作用的不再僅僅是政府，而是政府、社會(huì)、市場(chǎng)等多元主體協(xié)商形成的復(fù)合治理體系。”郭蘇建等：《第六產(chǎn)業(yè)與社會(huì)治理的理論探討和實(shí)證研究》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2018年第6期。因此，根據(jù)不同行為者發(fā)揮作用的強(qiáng)弱，社會(huì)治理可以分為：市場(chǎng)中心主義路徑，它強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、企業(yè)管理技術(shù)和企業(yè)家精神;國(guó)家中心主義路徑，它強(qiáng)調(diào)政府或公共部門的重要角色和作用;社會(huì)中心主義路徑，它強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織在社會(huì)治理中發(fā)揮日益重要且不可替代的作用;個(gè)體主義路徑，它強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理中的居民參與，并認(rèn)為治理過(guò)程、決策與評(píng)估應(yīng)該是自下而上的Jinfa Liu， “From Social Management to Social Governance： Social Conflict Mediation in China”， Journal of Public Affairs， Vol.14， No.2， 2014， pp. 93-104.。不同國(guó)家的社會(huì)治理具有不同特征，但基本上是多元行為者的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，這種分類僅僅是對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理復(fù)雜情形的簡(jiǎn)化。中國(guó)的社會(huì)治理并不是純粹的上述任何一種路徑，中國(guó)選擇的道路是國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)多元化模式鄭杭生、楊敏：《從社會(huì)復(fù)合主體到城市品牌網(wǎng)群：以組織創(chuàng)新推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的“杭州經(jīng)驗(yàn)”》，《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》2011年第4期。。

學(xué)者指出現(xiàn)代社會(huì)治理實(shí)踐不同于上世紀(jì)80年代之前的實(shí)踐。20世紀(jì)80年代之前的社會(huì)治理往往是由政府代表的公權(quán)力主導(dǎo)的，而現(xiàn)在的社會(huì)治理則是通過(guò)多元主體的協(xié)作實(shí)現(xiàn)的。公權(quán)力僅憑自身的單一力量無(wú)法主導(dǎo)現(xiàn)代社會(huì)治理，因此形成了政府掌舵，市場(chǎng)和社會(huì)力量共同參與、互動(dòng)協(xié)作的治理格局。20世紀(jì)80年代和90年代的公共部門改革之后，政府的性質(zhì)和作用發(fā)生變化，導(dǎo)致社會(huì)治理從等級(jí)官僚主義向更多地利用市場(chǎng)、準(zhǔn)市場(chǎng)力量和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的轉(zhuǎn)型。特別是在提供公共服務(wù)方面，這種轉(zhuǎn)型表達(dá)了一種普遍的理念，即國(guó)家越來(lái)越依賴其他組織來(lái)保證其意圖，實(shí)施其政策，并建立規(guī)則Mark Bevir （ed.）， Encyclopedia of Governance， Sage， 2007， p. 364.。

在此基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為社會(huì)治理是政府、市場(chǎng)和社會(huì)三類領(lǐng)域的力量分工協(xié)作的有機(jī)互動(dòng)過(guò)程和體系。社會(huì)治理的最終目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)有序、健康和可持續(xù)發(fā)展，但是實(shí)現(xiàn)此目的的主體是多元的。無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，其社會(huì)治理都是政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間分工協(xié)作的結(jié)果，而現(xiàn)代社會(huì)治理則是這三者主導(dǎo)的三類領(lǐng)域互動(dòng)協(xié)作的系統(tǒng)工程（見(jiàn)圖1）。

首先是基礎(chǔ)領(lǐng)域。社會(huì)治理的基礎(chǔ)領(lǐng)域是指構(gòu)成社會(huì)治理的最基本的、具有全民必需的一般化要素的領(lǐng)域。離開(kāi)這一領(lǐng)域，最基本的社會(huì)秩序都無(wú)法實(shí)現(xiàn)，更不論進(jìn)一步的發(fā)展?；A(chǔ)領(lǐng)域的主導(dǎo)行為者是政府，它為社會(huì)治理提供最基礎(chǔ)的公共產(chǎn)品，如社會(huì)安全、社會(huì)保障等。因此，這一領(lǐng)域的社會(huì)治理產(chǎn)品一般是免費(fèi)的，或由于公共財(cái)政的支撐，只需付較低費(fèi)用。

其次是頂層領(lǐng)域。社會(huì)治理的頂層領(lǐng)域是指提供社會(huì)治理更高層次的個(gè)性化要素和產(chǎn)品的領(lǐng)域。這一領(lǐng)域可以為社會(huì)進(jìn)一步的繁榮發(fā)展提供支持，離開(kāi)這一領(lǐng)域，社會(huì)治理只能滿足民眾最基本的社會(huì)需要，而無(wú)法滿足更為個(gè)性化、更高質(zhì)量的社會(huì)需要。頂層領(lǐng)域的主導(dǎo)行為者是市場(chǎng)，市場(chǎng)為社會(huì)治理提供超越公共產(chǎn)品的個(gè)性化的私人產(chǎn)品（private goods），如高端養(yǎng)老服務(wù)、高質(zhì)量的教育服務(wù)等。因此，該領(lǐng)域的社會(huì)治理產(chǎn)品通常是有償?shù)?，而且費(fèi)用比較昂貴。

最后是中間領(lǐng)域。社會(huì)治理的中間領(lǐng)域是指政府和市場(chǎng)無(wú)力或不愿提供治理產(chǎn)品的領(lǐng)域。在這一領(lǐng)域中，政府雖然愿意提供治理產(chǎn)品，卻受到自身的人員、能力和專業(yè)化的限制，因此沒(méi)有能力提供;而市場(chǎng)因?yàn)闊o(wú)利可圖，根本不愿在此領(lǐng)域投入資金和技術(shù)。因此，中間領(lǐng)域一般是由社會(huì)組織主導(dǎo)的。社會(huì)組織提供介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的公益產(chǎn)品或志愿產(chǎn)品，如性別平等、特殊群體關(guān)愛(ài)等。這些產(chǎn)品的提供一般是通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)或社會(huì)組織自發(fā)提供的方式實(shí)現(xiàn)的，因此公益化是其最重要的特征。

本文建構(gòu)的社會(huì)治理三類領(lǐng)域理論模型，是韋伯意義上的理想類型。這一模型不一定符合現(xiàn)實(shí)中所有的社會(huì)治理實(shí)踐，卻可以作為理論工具對(duì)現(xiàn)實(shí)實(shí)踐進(jìn)行分析。以現(xiàn)代社會(huì)治理領(lǐng)域中的養(yǎng)老服務(wù)為例，我們可以對(duì)社會(huì)治理三類領(lǐng)域的互動(dòng)協(xié)作有更深刻的了解。根據(jù)中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的人口數(shù)據(jù)，截至2018年底，中國(guó)60周歲以上老齡化人口所占比例為17.1%，養(yǎng)老問(wèn)題日益成為中國(guó)社會(huì)治理的重要課題之一《中國(guó)老齡化的5個(gè)“大”數(shù)據(jù)，令人難以置信》，http：//m.kdnet.net/share-13337472.html，訪問(wèn)日期2019年1月28日。。在社會(huì)治理（養(yǎng)老服務(wù)）的基礎(chǔ)領(lǐng)域，最基本的養(yǎng)老保障服務(wù)由政府的建制化制度體系主導(dǎo)，社會(huì)保障體系中的社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是托底性工程，提供了最基礎(chǔ)的國(guó)民養(yǎng)老服務(wù)。但超越基本養(yǎng)老保障的更個(gè)性化、更高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品，需要由市場(chǎng)主導(dǎo)的養(yǎng)老服務(wù)頂層領(lǐng)域進(jìn)行產(chǎn)品供給，如目前國(guó)內(nèi)各大城市流行的一床難求的豪華養(yǎng)老院十分緊俏的高級(jí)養(yǎng)老服務(wù)作者于2019年8月9日對(duì)上海XFD養(yǎng)老院的調(diào)研。。除養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)領(lǐng)域和頂層領(lǐng)域外，還有一些是政府的基礎(chǔ)保障服務(wù)無(wú)力覆蓋，市場(chǎng)化運(yùn)作又無(wú)利可圖，還需要更高的專業(yè)化技術(shù)支持的中間領(lǐng)域。社會(huì)組織以專業(yè)化技術(shù)為支撐，以政府購(gòu)買服務(wù)或社會(huì)募捐的社會(huì)化方式，廣泛參與到社會(huì)治理中間領(lǐng)域，如剪愛(ài)公益發(fā)展中心為政府無(wú)力覆蓋、市場(chǎng)不愿接手的認(rèn)知癥老年患者提供公益化看護(hù)和康復(fù)治療服務(wù)作者于2019年10月10日對(duì)上海剪愛(ài)公益發(fā)展中心的調(diào)研。。

在多元主體共同參與的基礎(chǔ)上，社會(huì)治理的基礎(chǔ)、頂層和中間領(lǐng)域互動(dòng)協(xié)作，構(gòu)成了良性運(yùn)作的伙伴關(guān)系治理系統(tǒng)（partnership governance system）Bernard Enjolras， “Between Market and Civic Governance Regimes： Civicness in the Governance of Social Services in Europe”， International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations， Vol.20， No.3， 2009， pp. 274-290.。由政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)領(lǐng)域，可以提供最低程度和最基礎(chǔ)的社會(huì)治理保障服務(wù)。這一領(lǐng)域發(fā)揮社會(huì)保護(hù)作用，有助于消除產(chǎn)生社會(huì)治理沖突的根源。由市場(chǎng)主導(dǎo)的頂層領(lǐng)域，可以提供最高程度和最具個(gè)性化的社會(huì)治理服務(wù)。這一領(lǐng)域的市場(chǎng)化服務(wù)，能夠滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的對(duì)個(gè)性化、高質(zhì)量社會(huì)治理產(chǎn)品的需求，尤其是高收入階層的社會(huì)治理需求，從而防止社會(huì)治理沖突的升級(jí)。由社會(huì)組織主導(dǎo)的中間領(lǐng)域，可以提供以上兩個(gè)領(lǐng)域無(wú)力或不愿提供的社會(huì)治理服務(wù)。它作為社會(huì)治理系統(tǒng)的重要組成部分，可以發(fā)揮“查缺補(bǔ)漏”的作用，有效彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)不能覆蓋的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的全覆蓋Su， Zheng， Three Pillars of Social Order： State Power， Social Force and Local Organization in China， The Chinese University of Hong Kong， ProQuest Dissertations Publishing， 2017.。

二、中間領(lǐng)域：社會(huì)組織主導(dǎo)的社會(huì)治理

相對(duì)于社會(huì)治理的基礎(chǔ)領(lǐng)域和頂層領(lǐng)域而言，中間領(lǐng)域是比較特殊的，因?yàn)樵擃I(lǐng)域充滿了治理鴻溝。社會(huì)治理中間領(lǐng)域的絕大部分需求，是由社會(huì)弱勢(shì)群體提出的。政府在主觀上非常樂(lè)意滿足他們的需求，以達(dá)到社會(huì)穩(wěn)定的目的，但囿于自身的專業(yè)化水平和人財(cái)物等資源不足的限制，確實(shí)無(wú)法完全滿足他們的需求。以企業(yè)為代表的市場(chǎng)力量，則從主觀上便不愿參與該領(lǐng)域的治理，因?yàn)檫@一領(lǐng)域無(wú)利可圖。因此，社會(huì)治理的中間領(lǐng)域便極易出現(xiàn)政府干預(yù)失效和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)失靈以及個(gè)體通過(guò)自我努力也無(wú)法根本扭轉(zhuǎn)的治理鴻溝現(xiàn)象宋道雷：《專業(yè)主導(dǎo)式合作治理：國(guó)家社會(huì)關(guān)系新探》，《南開(kāi)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年第3期。。

世界各國(guó)的社會(huì)治理實(shí)踐告訴我們，社會(huì)組織是彌補(bǔ)中間領(lǐng)域出現(xiàn)的治理鴻溝現(xiàn)象的合適和當(dāng)然選擇。社會(huì)組織通常被視為對(duì)政府或市場(chǎng)失靈做出的彌補(bǔ)性反應(yīng)，它們介入政府無(wú)法或不會(huì)提供社會(huì)所需服務(wù)的領(lǐng)域，或者介入由于因信任危機(jī)，消費(fèi)者從市場(chǎng)提供服務(wù)轉(zhuǎn)向社會(huì)組織提供服務(wù)的領(lǐng)域Lester M. Salamon， “Of Market Failure， Voluntary Failure， and Third-party Government： Toward a Theory of Government-nonprofit Relations in the Modern Welfare State”， Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly， Vol.16，No.1-2， 1987， pp. 29-49.。在政府公共部門行為者與市場(chǎng)私有部門行為者主導(dǎo)的社會(huì)治理之間存在一個(gè)間隙（interstices of public and private action），即我們所說(shuō)的治理鴻溝Robert J. Chaskin， and David Micah Greenberg， “Between Public and Private Action： Neighborhood Organizations and Local Governance”， Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly， Vol.44， No.2， 2015， pp. 248-267.。在社會(huì)治理的中間領(lǐng)域，社會(huì)組織不僅能夠抓住機(jī)遇并規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，而且還能以比較靈活的方式提供社會(huì)服務(wù)和開(kāi)展治理活動(dòng)，從而彌補(bǔ)社會(huì)治理鴻溝，這在很大程度上是由它們自身的理想品質(zhì)和特點(diǎn)決定的Hans Jrgen Gsemyr， “Navigation， Circumvention and Brokerage： The Tricks of the Trade of Developing NGOs in China”， The China Quarterly， Vol.229，No.1， 2017， pp. 86-106.。首先，社會(huì)組織被看作是一種市場(chǎng)和國(guó)家之外的社會(huì)組織形態(tài)Lester M. Salamon， and Helmut K. Anheier， Defining the Nonprofit Sector： A Cross-National Analysis， Manchester University Press， 2017， p.1.。社會(huì)組織是非營(yíng)利組織，在大部分情況下以自身的專業(yè)技術(shù)為基礎(chǔ)，通過(guò)發(fā)動(dòng)志愿者的形式，為社會(huì)邊緣弱勢(shì)群體提供公益服務(wù)Udaya Wagle ， “The Civil Society Sector in the Developing World”， Public Administration and Management： An Interactive Journal， Vol.4， No.4， 1999， pp. 525-546.。社會(huì)組織的社會(huì)化身份、專業(yè)化屬性和公益化行為，使其成為中間領(lǐng)域最合適的參與者和主導(dǎo)者。其次，在大多數(shù)情況下，社會(huì)組織通過(guò)促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的方式，彌補(bǔ)社會(huì)治理鴻溝。這既能提高政府的社會(huì)治理水平，又能增強(qiáng)民眾對(duì)政權(quán)合法性的認(rèn)同，從而不斷推動(dòng)社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化Gangqiang Yang， et al， “Social Organization Participation， Government Governance and the Equalization of Basic Public Services： Evidence from China”， International Journal of Environmental Research and Public Health， Vol.16， No.16， 2019， pp. 1-20.。再次，社會(huì)組織以自下而上的方式參與社會(huì)治理。它們通過(guò)市民參與的方式培育社會(huì)資本，促進(jìn)社會(huì)融合，實(shí)現(xiàn)社會(huì)凝聚力的提升，增進(jìn)社會(huì)集體和個(gè)人福利Alan Fowler， Civil Society， NGDOs and Social Development： Changing the Rules of the Game， Geneva： United Nations Research Institute for Social Development， 2000， p. 37.。此外，社會(huì)組織是社會(huì)治理的替代性選擇。社會(huì)組織在政府和市場(chǎng)之外，為最基層的民眾，尤其是邊緣地區(qū)的弱勢(shì)群體，提供了一種更靈活有效地供給公益服務(wù)的途徑Thomas W. Dichter， “Globalization and Its Effects on NGOs： Efflorescence or a Blurring of Roles and Relevance？”， Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly， Vol.28， No.4， 1999， pp. 38-58.。甚至，社會(huì)組織逐漸被當(dāng)作社會(huì)責(zé)任、賦權(quán)和道德的代表，成為一種意識(shí)形態(tài)說(shuō)服形式（ideological persuasion）Mercer Claire， “NGOs， Civil Society and Democratization： A Critical Review of the Literature”， Progress in Development Studies， Vol.2， No.1， 2002， pp. 5-22.。最后，社會(huì)組織不僅是有形服務(wù)的直接提供方，而且還起到了中介作用。社會(huì)組織可以在政府、市場(chǎng)、草根組織和捐贈(zèng)者，以及其他社會(huì)組織之間建立鏈接Renshaw， L. R.， “Strengthening Civil Society： The Role of NGOs”， Development and Change， Vol.4， No.1， 1994， pp. 46-49.，“建構(gòu)社會(huì)治理的綜合平臺(tái)和多元主體合力，形成社會(huì)治理難題的公共化回應(yīng)機(jī)制”宋道雷：《共生型國(guó)家社會(huì)關(guān)系：社會(huì)治理中的政社互動(dòng)視角研究》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2018年第3期。。社會(huì)組織的主導(dǎo)性參與，構(gòu)成社會(huì)治理中間領(lǐng)域最明顯的特征。

社會(huì)組織在社會(huì)治理中間領(lǐng)域的主導(dǎo)性參與，是治理領(lǐng)域最引人注目的轉(zhuǎn)變之一Lester M. Salamon， and Helmut K. Anheier （eds.）， The Nonprofit Sector in the Developing World， Manchester： Manchester University Press， 1998， pp. 348-373.。從上世紀(jì)80年代至今，社會(huì)組織在社會(huì)治理中間領(lǐng)域發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，從調(diào)解社會(huì)沖突到災(zāi)后社會(huì)重建，從改善社會(huì)公共健康狀況到人權(quán)維護(hù)，從提供社會(huì)發(fā)展援助到增進(jìn)社會(huì)福利等，社會(huì)治理中間領(lǐng)域的各個(gè)方面都充斥著社會(huì)組織的身影David Levi-Faur， Oxford Handbook of Governance， Oxford University Press， 2012， p. 315.。特別是在被撕裂的高度分化的社會(huì)中，社會(huì)組織在人權(quán)改善、沖突協(xié)調(diào)和和平構(gòu)建中發(fā)揮了重要功能Henry F. Carey， and Oliver P. Richmond （eds.）， Mitigating Conflict： the Role of NGOs， Frank Cass Press， 2003， pp.51-53.。有學(xué)者對(duì)社會(huì)組織的作用給予了高度評(píng)價(jià)，指出社會(huì)組織的飛速發(fā)展及其對(duì)社會(huì)治理中間領(lǐng)域的廣泛參與，帶來(lái)了一場(chǎng)治理革命。20世紀(jì)晚期社會(huì)組織對(duì)社會(huì)和政治發(fā)展的意義，可以媲美19世紀(jì)民族國(guó)家崛起對(duì)社會(huì)政治發(fā)展的影響Michael Edwards， and David Hulme （eds.）， Beyond the Magic Bullet： NGO Performance and Accountability in the Post-cold War World， West Hartford， CT： Kumarian Press， 1996， p. 2.。

在社會(huì)治理中間領(lǐng)域，社會(huì)組織的主導(dǎo)性參與不僅發(fā)生在發(fā)達(dá)國(guó)家，而且發(fā)生在發(fā)展中國(guó)家。新公共管理理論在發(fā)達(dá)國(guó)家的興起，使政府的治理行為轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化方向，這導(dǎo)致社會(huì)治理中間領(lǐng)域的邊緣弱勢(shì)群體的救助、教育和生存狀況改善等問(wèn)題日趨惡化[英] 簡(jiǎn)·萊恩：《新公共管理理論》，趙成根譯，中國(guó)青年出版社2004年版。。在這種情況下，無(wú)論在英國(guó)還是美國(guó)，社會(huì)組織都成為處理這些社會(huì)問(wèn)題的重要角色David Lewis， and Nazneen Kanji， Non-Governmental Organizations and Development， Routledge， 2009， p.2.。用佩特拉斯（Petras）的話來(lái)說(shuō)，社會(huì)組織已經(jīng)在應(yīng)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家新公共管理改革造成的新困難方面發(fā)揮了重要作用，并成為新自由主義的社區(qū)面孔（community face of neoliberalism）James Petras， “Imperialism and NGOs in Latin America”， Monthly Review， Vol.49， No.7， 1997， pp. 10-27.。就發(fā)展中國(guó)家來(lái)講，例如緬甸、盧旺達(dá)、哥倫比亞等亞洲、非洲和拉丁美洲國(guó)家的戰(zhàn)亂、貧窮、官僚腐敗等，造成國(guó)家治理能力低下，甚至國(guó)家失敗，這導(dǎo)致傳統(tǒng)上由政府擔(dān)負(fù)的社會(huì)治理責(zé)任不得不讓渡給社會(huì)組織Mark Bevir， The Sage Handbook of Governance， Sage， 2011， p. 330.。這些社會(huì)組織不僅在國(guó)內(nèi)提供社會(huì)服務(wù)，而且在國(guó)際上已經(jīng)成為協(xié)助聯(lián)合國(guó)針對(duì)發(fā)展中地區(qū)，開(kāi)展社會(huì)救濟(jì)和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要行動(dòng)者Ian Smillie， “NGOs and Development Assistance： A Change in Mind-set？”，Third World Quarterly， Vol.18， No.3， 1997， pp. 563-578.。

具體來(lái)講，社會(huì)治理中間領(lǐng)域的社會(huì)組織參與模式主要有兩種。第一類是互動(dòng)模式，它主要集中于社會(huì)組織和政府互動(dòng)頻繁的部分，因?yàn)椤懊耖g人士成立的社會(huì)組織比更具官方色彩的其他組織在獲得政府項(xiàng)目上更具顯著優(yōu)勢(shì)”管兵：《政府向誰(shuí)購(gòu)買服務(wù)： 一個(gè)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的視角》，《公共行政評(píng)論》2016年第1期。。其最主要的特征是，政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式，促使社會(huì)組織參與政府無(wú)力治理的中間領(lǐng)域。第二類是主導(dǎo)模式，它主要集中于社會(huì)組織自身主導(dǎo)的部分。社會(huì)組織一般無(wú)需借助外力，便可以通過(guò)自身的專業(yè)技術(shù)、資源和志愿者網(wǎng)絡(luò)，改善中間領(lǐng)域的治理狀況，發(fā)揮不可替代的社會(huì)治理作用，如在今年防治新冠肺炎疫情的治理行動(dòng)中，社會(huì)組織提供了心理疏導(dǎo)咨詢服務(wù)和志愿服務(wù)等。后者更有可能將更具參與性的多元社會(huì)治理方法和政策與對(duì)弱勢(shì)群體的賦權(quán)結(jié)合起來(lái)，從而促進(jìn)社會(huì)治理中間領(lǐng)域的改善Mikael Wigell， Governing the poor： The Transformation of Social Governance in Argentina and Chile， University of London， ProQuest Dissertations Publishing， 2010.。

在主導(dǎo)模式中，社會(huì)組織一般會(huì)經(jīng)歷四個(gè)階段的發(fā)展歷程。第一，社會(huì)組織不僅要克服自身發(fā)展所面臨的資源短缺困境，而且還要通過(guò)扮演實(shí)干者（doer）的角色，開(kāi)展救濟(jì)和福利工作，例如救濟(jì)陷入饑荒的兒童，滿足個(gè)體或家庭的眼前需求。第二，隨著社會(huì)組織的資源和社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)技術(shù)的增長(zhǎng)，它們開(kāi)始關(guān)注超越個(gè)體或家庭層面的社區(qū)治理工作，通過(guò)實(shí)施社區(qū)發(fā)展計(jì)劃項(xiàng)目，為村社鄰里提供社區(qū)服務(wù)。社會(huì)組織的治理角色從直接行動(dòng)者逐漸向引導(dǎo)者轉(zhuǎn)變。第三，處于這個(gè)階段的社會(huì)組織，越來(lái)越關(guān)注更高層面的可持續(xù)發(fā)展議題，它們?cè)?0到20年的長(zhǎng)時(shí)間段內(nèi)，關(guān)注區(qū)域或國(guó)家層面的具有影響力的關(guān)鍵議題，試圖改變既有社會(huì)政策甚至是制度體系，尋求社會(huì)治理整體狀況的改善，例如公共衛(wèi)生體制改革。第四，社會(huì)組織與更有廣泛影響力的社會(huì)運(yùn)動(dòng)聯(lián)系起來(lái)，通過(guò)關(guān)注全球范圍的宏大議題，試圖為更長(zhǎng)遠(yuǎn)的全球可持續(xù)發(fā)展議題，如全球自然環(huán)境改善，尋求解決方案David C. Korten， Getting to the 21st Century： Voluntary Action and the Global Agenda， West Hartford： Kumarian Press， 1990， pp.113-129.。盡管很少有單個(gè)社會(huì)組織能夠按照這四個(gè)階段持續(xù)發(fā)展壯大，但在每個(gè)階段都聚集了大量的社會(huì)組織，為社會(huì)治理中間領(lǐng)域貢獻(xiàn)它們的知識(shí)和服務(wù)。

社會(huì)組織提供的基本化社會(huì)服務(wù)分為便民型和活動(dòng)型兩大類。在中國(guó)，便民型社會(huì)服務(wù)是社會(huì)組織提供的最常見(jiàn)的社會(huì)服務(wù)形式。盡管絕大多數(shù)社會(huì)組織并不具備直接提供便民型社會(huì)服務(wù)的能力和資質(zhì)，但是它們可以挖掘和引薦具有便民型社會(huì)服務(wù)能力和資質(zhì)的其他治理主體，為民眾提供這些因物質(zhì)或人力資源短缺而急需的社會(huì)服務(wù)，例如基層社會(huì)治理中居民日常需求最多也是最頻繁的法律咨詢、健康咨詢、政策咨詢服務(wù)等。具體來(lái)講，社會(huì)組織一般是通過(guò)挖掘社區(qū)中具有一技之長(zhǎng)的“能人”，如律師、醫(yī)生等，并通過(guò)鏈接相關(guān)駐區(qū)單位資源的方式，如律師事務(wù)所、醫(yī)院等，為居民提供這方面的社會(huì)服務(wù)。便民型社會(huì)服務(wù)的重點(diǎn)不在于其層次有多高，而在于能夠解決居民的日常生活需求，達(dá)到便民并獲得居民認(rèn)可的目的。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織提供的最普遍的便民型社會(huì)服務(wù)主要有三個(gè)類別：一是生活類便民服務(wù)，二是健康類便民服務(wù)，三是咨詢類便民服務(wù)。

在廣大的社會(huì)治理中間領(lǐng)域，我們發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織最擅長(zhǎng)、最頻繁提供的是活動(dòng)型社會(huì)服務(wù)。社會(huì)組織通過(guò)兩種方式提供活動(dòng)型社會(huì)服務(wù)，第一種方式是直接介入并主導(dǎo)活動(dòng)。社會(huì)組織干事直接介入活動(dòng)的全過(guò)程，從活動(dòng)的創(chuàng)意到活動(dòng)的組織再到活動(dòng)的開(kāi)展，他們以最直接有效的方式幫助居民開(kāi)展活動(dòng)，從頭到尾發(fā)揮主導(dǎo)作用。第二種方式是間接參與并引導(dǎo)活動(dòng)。在開(kāi)展活動(dòng)時(shí)，社會(huì)組織干事并不直接介入活動(dòng)，而是以“引導(dǎo)人”的身份，通過(guò)引導(dǎo)達(dá)到優(yōu)化活動(dòng)流程、克服活動(dòng)產(chǎn)生的負(fù)外部性的目的。社會(huì)組織對(duì)廣場(chǎng)舞活動(dòng)產(chǎn)生的擾民問(wèn)題的治理，便是這方面的典型案例。廣場(chǎng)舞在深受中老年市民喜愛(ài)的同時(shí)，也帶來(lái)外部擾民和內(nèi)部爭(zhēng)搶場(chǎng)地資源等諸多問(wèn)題。對(duì)此，飛揚(yáng)華夏青年公益事業(yè)發(fā)展中心通過(guò)引導(dǎo)活動(dòng)開(kāi)展的方式，動(dòng)員并組織廣場(chǎng)舞大媽成立廣場(chǎng)舞聯(lián)盟，開(kāi)展自我服務(wù)和管理，對(duì)零散的廣場(chǎng)舞進(jìn)行再組織，創(chuàng)建一年一度的區(qū)級(jí)廣場(chǎng)舞大賽。這不僅消弭了廣場(chǎng)舞大媽之間的“內(nèi)斗”，還消除了無(wú)組織的廣場(chǎng)舞的外部擾民問(wèn)題，更是將跳廣場(chǎng)舞的大媽們培養(yǎng)成為社區(qū)志愿者。社會(huì)組織在其中不僅起到了“催化劑”的作用，而且從頭到尾發(fā)揮了指導(dǎo)作用。然而，對(duì)活動(dòng)的關(guān)注并不是社會(huì)組織提供活動(dòng)型社會(huì)服務(wù)的最終目的，其最終目的在于關(guān)注治理過(guò)程，促進(jìn)人與人之間關(guān)系的聯(lián)結(jié)和締結(jié)，增強(qiáng)社會(huì)資本，化解社會(huì)矛盾，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治。

專業(yè)化社會(huì)服務(wù)是由社會(huì)組織自身獨(dú)立提供的一種社會(huì)服務(wù)形式。它是社會(huì)組織通過(guò)專業(yè)技術(shù)獨(dú)立提供的高度專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)，如青少年精神障礙群體的看護(hù)治療、心理咨詢服務(wù)等。黨的十九大報(bào)告提出要“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，社會(huì)組織提供的專業(yè)化社會(huì)服務(wù)便是社會(huì)治理專業(yè)化的一個(gè)面向。社會(huì)治理中間領(lǐng)域的特殊群體尤其需要專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)，如貧困群體、失能群體和精神障礙群體等。這些群體需要的專業(yè)化社會(huì)服務(wù)是政府和市場(chǎng)提供不了的，也是大部分一般社會(huì)組織無(wú)法提供的，因此需要具有專門技術(shù)的專業(yè)化社會(huì)組織。從這個(gè)意義上講，專業(yè)化社會(huì)組織的數(shù)量、規(guī)模和技術(shù)水平，決定了中間領(lǐng)域社會(huì)治理專業(yè)化水平的高低。

專業(yè)化社會(huì)服務(wù)不僅是社會(huì)治理中間領(lǐng)域急需的形式，而且對(duì)社會(huì)組織的專業(yè)化水平也提出了很高的要求Helen McCabe， and Guosheng Deng， “So Theyll Have Somewhere to Go： Establishing Non-governmental Organizations （NGOs） for Children with Autism in the Peoples Republic of China”， International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations， Vol.29，No.5， 2018， pp. 1019-1032.。以精神障礙群體的治療和看護(hù)為例，浙江省A市中心城區(qū)的重癥精神障礙群體問(wèn)題突出，每個(gè)社區(qū)平均有92名精神障礙疾病患者，一個(gè)街道有300戶以上的家庭需要精神障礙群體治療和看護(hù)服務(wù)。盡管政府部門設(shè)有專門為這些患者提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)（如工療站），但僅限于為18至60歲之間的50個(gè)病患提供服務(wù)，無(wú)法覆蓋所有患者。而且政府部門提供的服務(wù)種類很少（免費(fèi)服藥和簡(jiǎn)單的康復(fù)活動(dòng)），專業(yè)化程度也較低。因此，受政府委托，專門負(fù)責(zé)研究精神障礙疾病的大學(xué)教師成立了YL社會(huì)工作服務(wù)中心，向政府無(wú)法覆蓋的18歲以下60歲以上的患者和重癥患者提供24小時(shí)專業(yè)看護(hù)和治療服務(wù)作者于2019年8月對(duì)A市的調(diào)研。。 據(jù)此可知，專業(yè)化社會(huì)服務(wù)由社會(huì)組織憑借其專業(yè)化技能獨(dú)立提供，是政府和市場(chǎng)無(wú)法替代卻又急需的社會(huì)服務(wù)形式，這也是社會(huì)組織主導(dǎo)的社會(huì)治理中間領(lǐng)域最典型的社會(huì)服務(wù)。

協(xié)作化社會(huì)服務(wù)的提供不同于以上兩者，其最大特點(diǎn)是社會(huì)組織通過(guò)鏈接包括政府、市場(chǎng)、其他社會(huì)組織或市民個(gè)體在內(nèi)的多元主體，搭建互動(dòng)協(xié)作平臺(tái)提供社會(huì)服務(wù)。在某種程度上，參與社會(huì)治理的各主體都面臨一定的困境：對(duì)黨政部門來(lái)講，區(qū)域化黨建平臺(tái)雖然建立的時(shí)間較長(zhǎng)，但限于自身的科層化組織結(jié)構(gòu)，無(wú)法清楚地了解民眾的社會(huì)需求;對(duì)企業(yè)來(lái)講，它們有履行社會(huì)責(zé)任的需要，具備豐富的物質(zhì)和人力資源，但缺乏渠道嵌入社會(huì)并為其提供服務(wù);對(duì)駐區(qū)單位來(lái)講，它們有豐富的特色資源，但卻缺乏制度化、常態(tài)化的平臺(tái)和渠道與民眾對(duì)接;對(duì)社會(huì)組織而言，它們雖然具備專業(yè)化技術(shù)和服務(wù)熱情，但缺乏參與社會(huì)治理的機(jī)會(huì)、資源和平臺(tái);基層居（村）民委員會(huì)及其黨組織了解民眾需求，也具備提供社會(huì)服務(wù)的天然平臺(tái)，但缺乏資源和專業(yè)技術(shù)。社會(huì)治理的多元主體雖然具有各自的優(yōu)勢(shì)，卻無(wú)法形成供給社會(huì)服務(wù)的合力。社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)就在于可以將社會(huì)治理的各個(gè)主體鏈接起來(lái)，發(fā)揮它們的優(yōu)勢(shì)，克服它們的困境，構(gòu)筑社會(huì)治理的網(wǎng)絡(luò)和平臺(tái)，以共治的方式提供社會(huì)服務(wù)。

協(xié)作化社會(huì)服務(wù)是社會(huì)組織為了解決共治困境，以搭建協(xié)作平臺(tái)的方式，聯(lián)合其他社會(huì)治理主體共同發(fā)起的社會(huì)治理實(shí)踐。下面的例子是提供協(xié)作化社會(huì)服務(wù)的典型案例。塞拉尼斯（中國(guó)）投資有限公司為履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任，找到了上海思麟青少年成長(zhǎng)中心（社會(huì)組織），通過(guò)該社會(huì)組織搭建的平臺(tái)和渠道，對(duì)接上海浦東塘橋街道辦事處（黨工委）、上海交通大學(xué)醫(yī)學(xué)院附屬仁濟(jì)醫(yī)院東院（駐區(qū)單位）、塘橋社區(qū)志愿者協(xié)會(huì)和塘橋街道志愿者青年中心，并最終由該社會(huì)組織策劃引導(dǎo)六方共同發(fā)起“春日美妝社區(qū)行”公益項(xiàng)目，為東方居民區(qū)提供了墻體彩繪、綠植栽種和公共設(shè)施清潔等服務(wù)作者于2017年3月對(duì)塞拉尼斯公司、東方居民區(qū)、社會(huì)組織、街道相關(guān)單位的調(diào)研。。由此可知，協(xié)作化社會(huì)服務(wù)是社會(huì)組織以自身的社會(huì)化身份和公益化屬性為杠桿，通過(guò)鏈接多元治理主體和資源，搭建各治理主體或利益相關(guān)者參與社會(huì)治理的平臺(tái)，為社會(huì)治理引入主體性力量以及駐區(qū)或區(qū)外共治單位的資源，從而開(kāi)展社會(huì)治理。協(xié)作化社會(huì)服務(wù)最關(guān)鍵的要素是多元主體之間的互動(dòng)協(xié)同。因此，從本質(zhì)上講，這種服務(wù)的供給是社會(huì)組織促進(jìn)社會(huì)治理形成合力，引導(dǎo)構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理格局的過(guò)程。

四、社會(huì)組織參與城市空間治理：中國(guó)社會(huì)治理中間領(lǐng)域的新發(fā)展

在中國(guó)城市化迅猛發(fā)展的今天，社會(huì)治理中間領(lǐng)域的城市空間治理成為社會(huì)組織參與的重要維度。這里的城市空間已經(jīng)不僅僅是物理意義上的空間（space），而是加入了人類實(shí)踐意義的地方（place）[美] 段義孚：《空間與地方：經(jīng)驗(yàn)的視角》，王志標(biāo)譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2018年版，第1-5頁(yè)。。從這個(gè)意義上講，社會(huì)組織參與的城市空間治理的基礎(chǔ)是物理空間、權(quán)力空間、資本空間與社會(huì)空間，甚至是符號(hào)空間的復(fù)合體，是權(quán)力、資本、社會(huì)關(guān)系和話語(yǔ)權(quán)的儲(chǔ)存器和爭(zhēng)斗場(chǎng)，是多元力量共同營(yíng)造或博弈的結(jié)果[法] 亨利·列斐伏爾：《空間與政治》，李春譯，上海人民出版社2015年版，第106-108頁(yè)。。城市空間治理所依托的空間已經(jīng)脫離單純物理空間的存在形態(tài)，它作為權(quán)力、資本和社會(huì)產(chǎn)物的同時(shí)，又反過(guò)來(lái)影響權(quán)力、資本和社會(huì)治理過(guò)程的生產(chǎn)與再生產(chǎn)。

在中國(guó)社會(huì)治理的中間領(lǐng)域，城市空間治理是多元力量，尤其是社會(huì)組織代表的社會(huì)力量等共同作用的結(jié)果郁建興：《社會(huì)治理共同體及其建設(shè)路徑》，《公共管理評(píng)論》2019年第1期。。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城市空間治理是公權(quán)力單一力量塑造的生產(chǎn)生活合一的空間，是國(guó)家和政黨的組織化空間宋道雷：《城市力量：中國(guó)城市化的政治學(xué)考察》，上海人民出版社2016年版，第196-201頁(yè)。。在改革開(kāi)放初期，城市空間治理基本是由權(quán)力與資本主導(dǎo)的，上海土地批租試點(diǎn)的歷程向我們展現(xiàn)了兩者在空間治理中的合作，空間開(kāi)發(fā)和商品房社區(qū)成為城市空間治理的嶄新形態(tài)徐建剛：《破冰：上海土地批租試點(diǎn)親歷者說(shuō)》，上海人民出版社2018年版，第477-478頁(yè)。。邁進(jìn)治理時(shí)代之后，在共享理念、“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)和城市微更新實(shí)踐的推動(dòng)下，城市空間治理加入了一股非常重要的力量，即社會(huì)組織代表的社會(huì)力量。

社會(huì)組織參與的城市空間治理，是中國(guó)社會(huì)治理中間領(lǐng)域發(fā)展的最新趨勢(shì)。就社會(huì)治理的城市空間實(shí)踐而言，社會(huì)組織的參與改變了空間治理的基本生態(tài)，形成了多元共治的空間治理格局。當(dāng)下中國(guó)的城市空間治理已經(jīng)不再是一家獨(dú)大，而是權(quán)力、資本和社會(huì)共同博弈的過(guò)程。以前可能是權(quán)力和資本的“雙輪驅(qū)動(dòng)”，隨著社會(huì)治理實(shí)踐的深入，現(xiàn)在的城市空間治理則更多地被權(quán)力、資本和社會(huì)“三駕馬車”所驅(qū)動(dòng)，而且社會(huì)組織的力量越來(lái)越不可小覷。同時(shí)，社會(huì)組織的參與改變了城市空間治理的策略。在權(quán)力和資本驅(qū)動(dòng)的時(shí)代，權(quán)力和資本主導(dǎo)了城市空間的屬性和營(yíng)造，城市CBD建設(shè)蔚然成風(fēng)，街區(qū)士紳化（gentrification）改造一路暢行，社區(qū)房?jī)r(jià)突飛猛進(jìn)Loretta Lees， and Martin Phillips （eds.）， Handbook of Gentrification Studies， Cheltenham and Northampton： Edward Elgar Publishing， 2018， pp.14-20.?？焖偻七M(jìn)的城市化進(jìn)程令城市空間成為資本的裹挾物，空間的市場(chǎng)屬性壓倒社會(huì)屬性。當(dāng)社會(huì)組織代表的力量崛起時(shí)，他們發(fā)現(xiàn)留給自身的未開(kāi)發(fā)空間已經(jīng)無(wú)多，建成空間中的社會(huì)屬性已經(jīng)被擠壓到最小程度。由此，如何在既有建成的城市空間中加入社會(huì)屬性，降低城市空間的排他性，提升空間的共享性，成為當(dāng)下中國(guó)城市空間治理的重要趨勢(shì)。

社會(huì)組織以增強(qiáng)既有城市空間的社會(huì)性為目的的參與，是當(dāng)下中國(guó)城市空間治理的重要面向。在大拆大建的快速城市化之后，城市建設(shè)用地基本被資本所主導(dǎo)，在既有城市建設(shè)用地有限的結(jié)構(gòu)性制約下，新空間的社會(huì)性開(kāi)發(fā)已經(jīng)極其有限。因此，將既有空間歸還給市民和社會(huì)，成為城市建成空間屬性轉(zhuǎn)型的社會(huì)話語(yǔ)和官方實(shí)踐。社會(huì)組織參與的旨在增強(qiáng)空間社會(huì)屬性的空間治理新模式，即給空間動(dòng)一個(gè)“小手術(shù)”的社區(qū)、街區(qū)、城市微更新，成為當(dāng)今中國(guó)各大城市空間治理的熱門話題與實(shí)踐。這一話題和實(shí)踐還催生出了發(fā)揮社區(qū)空間更新和規(guī)劃功能的社會(huì)組織。換言之，這是在城市空間治理的過(guò)程中，空間的社會(huì)屬性對(duì)權(quán)力和資本屬性反彈的結(jié)果。增加城市空間的社會(huì)屬性，促進(jìn)城市化進(jìn)程從土地的城市化向人的城市化轉(zhuǎn)型，使城市空間成為社會(huì)關(guān)系的儲(chǔ)存器，是當(dāng)前中國(guó)城市空間治理的重要課題。

城市公共空間是社會(huì)組織參與社會(huì)治理中間領(lǐng)域的重要空間載體。從理論上來(lái)看，城市公共空間的重要意涵不僅在于其物質(zhì)性，還在于其背后的政治經(jīng)濟(jì)文化背景，其本質(zhì)屬性是物質(zhì)性與社會(huì)意義的結(jié)合?；蛘哒f(shuō)，“在建成空間的概念中引入了社會(huì)政治范疇的公共的涵義，從而揭示出實(shí)體環(huán)境中的物質(zhì)空間同抽象的社會(huì)、政治空間之間微妙但重要的內(nèi)在聯(lián)系” 陳竹、葉珉：《什么是真正的公共空間？——西方城市公共空間理論與空間公共性的判定》，《國(guó)際城市規(guī)劃》2009年第3期。。城市公共空間指“人的行動(dòng)出現(xiàn)、彰顯（disclosure）與表現(xiàn)（presentation）的場(chǎng)域，行動(dòng)因這樣的性質(zhì)而具有‘公共的意涵。人的‘公共生活與行動(dòng)的方式，就是公共空間”謝復(fù)生、盛杏湲：《政治學(xué)的范圍與方法》，五南圖書出版公司2000年版，第53-54頁(yè)。。從實(shí)踐上來(lái)看，城市公共空間具體表現(xiàn)為市民展現(xiàn)其公共生活和行動(dòng)方式的日常空間，它集中表現(xiàn)為社區(qū)公共空間。從表面上看，社區(qū)公共空間是市民的日常生活空間，但現(xiàn)在社區(qū)公共空間的范疇已經(jīng)延伸到社區(qū)花園、停車場(chǎng)、廣場(chǎng)、步行道，甚至整個(gè)街區(qū)趙燕菁：《公共空間里的共享單車》，《北京規(guī)劃建設(shè)》2017年第6期。。從功能上講，社區(qū)公共空間不再是單純承載市民娛樂(lè)功能的單一空間，而是社會(huì)組織通過(guò)開(kāi)展治理項(xiàng)目，培育社會(huì)資本的有形物理空間和無(wú)形精神空間，成為城市熟人共同體建設(shè)的重要承載體。

從微觀上講，中國(guó)的城市公共空間是由一個(gè)個(gè)社區(qū)公共空間組成的。盡管中國(guó)的社區(qū)規(guī)模不一，但是平均每個(gè)社區(qū)的住戶大概是2000到3000戶左右。社區(qū)居民在社區(qū)生活并參與社區(qū)公共事務(wù)，創(chuàng)造社區(qū)公共空間。如果沒(méi)有線下物理空間載體的承載，這些社區(qū)居民將缺乏一個(gè)共同參與社區(qū)公共議題治理的場(chǎng)所;社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司也需要公共空間開(kāi)展社區(qū)治理;社區(qū)居民會(huì)議、居民代表大會(huì)等都需要線下物理空間載體的支持。如果沒(méi)有公共空間，社會(huì)治理便無(wú)法開(kāi)展，城市公共精神便無(wú)法培育，社區(qū)居民相互熟識(shí)的共同體構(gòu)建便無(wú)法推進(jìn)。簡(jiǎn)而言之，如果沒(méi)有公共空間，就不可能建立起共同體。

城市公共空間治理很重要，但也存在許多亟待解決的問(wèn)題。第一，公共空間缺乏。在很多城市社區(qū)，尤其是老舊社區(qū)，居民活動(dòng)、公共議事的空間非常有限，“可供居民自由散步、親子活動(dòng)、鄰里互動(dòng)、健身娛樂(lè)等具有家園感的公共空間不足，甚至嚴(yán)重缺損，這成為當(dāng)前基層社會(huì)治理的重要短板”何志東：《補(bǔ)上社區(qū)公共空間治理短板》，《解放日?qǐng)?bào)》2016年2月25日。。公共空間的缺乏導(dǎo)致很多居民沒(méi)地方過(guò)公共生活，更別提公共精神和生活共同體的培育了，因?yàn)樯鐓^(qū)居民缺乏面對(duì)面交流的機(jī)會(huì)，人與人之間仍然處于陌生的原子化狀態(tài)[美] 馬休尼斯、帕里羅：《城市社會(huì)學(xué)：城市與城市生活》，姚偉、王佳譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第98頁(yè)。。第二，公共空間參與率低。有些社區(qū)，尤其是高檔商品房社區(qū)，雖然具有充裕的公共空間，而且配套設(shè)施十分齊全，有閱覽室、活動(dòng)室、兒童活動(dòng)樂(lè)園、繪畫室，甚至烘焙室、咖啡室等，但他們也面臨著“人氣不足”的困境。居民基本不到公共空間開(kāi)展活動(dòng)和議事，公共空間空無(wú)一人，徒耗運(yùn)營(yíng)資源。第三，公共空間規(guī)劃脫節(jié)。城市公共空間的綜合規(guī)劃是門大學(xué)問(wèn)，其中既要有專業(yè)設(shè)計(jì)師的參與，也必須有居民參與，沒(méi)有居民參與的公共空間規(guī)劃容易出現(xiàn)規(guī)劃脫節(jié)現(xiàn)象[美] 埃里克·達(dá)米安· 凱利、芭芭拉· 貝克爾：《社區(qū)規(guī)劃：綜合規(guī)劃導(dǎo)論》，葉齊茂譯，中國(guó)建筑工業(yè)出版社2009年版，第111頁(yè)。。規(guī)劃脫節(jié)主要因?yàn)閮煞N導(dǎo)向：一種是權(quán)力化導(dǎo)向，這種導(dǎo)向主導(dǎo)的城市公共空間規(guī)劃，在中國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期比較普遍;另外一種是市場(chǎng)化導(dǎo)向，這種導(dǎo)向主導(dǎo)的城市公共空間規(guī)劃在當(dāng)今中國(guó)較為普遍，并導(dǎo)致了社會(huì)治理的階層分化現(xiàn)象，已成為社會(huì)治理面臨的重要問(wèn)題。目前中國(guó)的城市公共空間規(guī)劃往往輕視市民和社會(huì)主導(dǎo)的社區(qū)空間規(guī)劃，“社區(qū)空間規(guī)劃基本上交給開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商則為利益主導(dǎo)而非社會(huì)治理主導(dǎo)，因而更樂(lè)于展示‘豪庭‘帝都等分化社會(huì)階層的符號(hào)，而無(wú)視社會(huì)階層和諧融合及建筑空間的教化功能”何志東：《補(bǔ)上社區(qū)公共空間治理短板》，《解放日?qǐng)?bào)》2016年2月25日。。

為解決城市公共空間治理存在的問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)治理更加順暢地開(kāi)展，需要在“已建成社區(qū)中增補(bǔ)社區(qū)公共空間，要因地制宜，力戒‘一刀切，避免只講硬件配置。要擴(kuò)大街道、居委會(huì)自主權(quán)，委托社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)，發(fā)揮其在社會(huì)工作方法方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)” 何志東：《補(bǔ)上社區(qū)公共空間治理短板》，《解放日?qǐng)?bào)》2016年2月25日。。基于此，社會(huì)組織參與城市公共空間治理的第一步就是增補(bǔ)城市公共空間，即城市公共空間營(yíng)造。根據(jù)實(shí)際調(diào)研，在很多情況下，社會(huì)組織對(duì)城市公共空間的營(yíng)造表現(xiàn)為對(duì)既有城市公共空間的改造，使原有的以權(quán)力和資本為主導(dǎo)的城市公共空間恢復(fù)社會(huì)性。社會(huì)組織對(duì)城市公共空間的營(yíng)造策略分為四種類型，即空間開(kāi)發(fā)、空間騰挪、空間轉(zhuǎn)換和空間提升。臻意雅創(chuàng)藝術(shù)工作室對(duì)梅芳里自治屋的空間營(yíng)造，是社會(huì)組織對(duì)城市公共空間營(yíng)造的典型代表作者于2019年10月18日對(duì)上海梅芳里自治屋的調(diào)研。。作為一個(gè)以創(chuàng)意和設(shè)計(jì)見(jiàn)長(zhǎng)的社會(huì)組織，臻意雅創(chuàng)藝術(shù)工作室參與了梅芳里社區(qū)的公共空間治理。在其引導(dǎo)下，居民通過(guò)DIY的方式不僅建立了供大家活動(dòng)、議事的公共空間——自治屋，而且還自行設(shè)計(jì)了自治屋的七大功能空間，為打造熟人共同體奠定了空間基礎(chǔ)。臻意雅創(chuàng)藝術(shù)工作室以其專業(yè)技術(shù)參與城市公共空間營(yíng)造的實(shí)踐向我們彰示，公共空間治理不僅僅是居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司的事情，更是關(guān)乎每個(gè)社區(qū)居民切身利益的事情。與其他市政空間和市場(chǎng)空間的治理不同，城市公共空間，尤其是社區(qū)公共空間的治理需要社區(qū)居民的廣泛參與。社區(qū)公共空間治理的成敗，關(guān)鍵在于居民的參與程度。社會(huì)組織的參與，可以為社區(qū)公共空間治理帶來(lái)專業(yè)化服務(wù);社區(qū)居民的參與，可以增強(qiáng)空間治理的人民性。兩者的結(jié)合可以避免空間治理的參與性不足和規(guī)劃脫節(jié)問(wèn)題，從而真正營(yíng)造出可以孵化共同體精神的社區(qū)公共空間。

社會(huì)組織參與城市公共空間治理，不僅表現(xiàn)在它們可以營(yíng)造公共空間，還表現(xiàn)在它們運(yùn)營(yíng)公共空間方面。城市公共空間的營(yíng)造，僅是社會(huì)組織在“淺層次”上參與社會(huì)治理;城市公共空間運(yùn)營(yíng)，是社會(huì)組織對(duì)社會(huì)治理的“深層次”參與。前者只是“一次性參與式營(yíng)造”，后者已具備“持久性深度參與治理”的意義，即超越單純的營(yíng)造層次，在治理的層次上對(duì)城市公共空間進(jìn)行主導(dǎo)式運(yùn)營(yíng)。

社會(huì)組織對(duì)城市公共空間的運(yùn)營(yíng)，是與社會(huì)治理公共議題的解決結(jié)合在一起的Sabine Lang， NGOs， Civil Society， and the Public Sphere， Cambridge University Press， 2013.。在運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，市民參與、議題征集和解決、空間激活和可持續(xù)發(fā)展等議題成為一體化的社會(huì)治理事務(wù)，這是對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的綜合性考驗(yàn)。延吉第四睦鄰中心和靖宇南路睦鄰中心是由新途社區(qū)健康促進(jìn)社負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的，這是社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)城市公共空間的體現(xiàn)。它通過(guò)詳盡的調(diào)查研究，以“屋”的概念劃分空間和設(shè)置功能，建立了“互聯(lián)網(wǎng)+”社區(qū)綜合服務(wù)的“智慧屋”，以便捷生活服務(wù)為主的“惠民屋”，以家庭代際融合為主的“多代屋”，以公益平臺(tái)青年聚集交流為主的“創(chuàng)客屋”，并選拔居民領(lǐng)袖組建睦鄰中心自治家園理事會(huì)，以民主議事的形式共同對(duì)中心的項(xiàng)目開(kāi)展、空間使用等議題進(jìn)行討論和協(xié)商，建立了融合線上和線下為一體的貼近和滿足居民需求的空間運(yùn)營(yíng)體系作者于2019年7月19日對(duì)楊浦睦鄰中心的調(diào)研。。

一般來(lái)講，社會(huì)組織參與的城市空間治理具有三個(gè)方面的特征（見(jiàn)圖3）。一是專業(yè)性。城市公共空間的運(yùn)營(yíng)是一項(xiàng)專業(yè)化比較強(qiáng)的社會(huì)治理事務(wù)，它既需要空間功能的專業(yè)化設(shè)置，又需要空間運(yùn)行的專業(yè)化安排Mari Fitzduff， and Cheyanne Church （eds.）， NGOs at the Table： Strategies for Influencing Policies in Areas of Conflict， Lanham： Rowman & Littlefied， 2004， pp. xi-xvii.。例如，在會(huì)議室閑置時(shí)，可將可移動(dòng)的座椅移開(kāi)，作為居民活動(dòng)之用;中等規(guī)模的閱覽室可用作居民書畫室;較小的房間在掛牌用作心理疏導(dǎo)室的同時(shí)，還可以用作居民矛盾調(diào)解室和律師咨詢室。這些空間既可以專門化使用，又可以綜合化運(yùn)營(yíng)，能夠最大限度地發(fā)揮社區(qū)公共空間的功能。這需要社會(huì)組織做好空間使用的詳細(xì)調(diào)研，以專業(yè)的空間功能設(shè)置技術(shù)做好空間運(yùn)營(yíng)。

二是參與性。在做好公共空間運(yùn)營(yíng)專業(yè)化的基礎(chǔ)上，社會(huì)組織參與的城市空間治理必須要有居民參與，這便是參與性卓健、孫源鐸：《社區(qū)共治視角下公共空間更新的現(xiàn)實(shí)困境與路徑》，《規(guī)劃師》2019年第3期。。居民參與帶來(lái)的參與性具有兩個(gè)方面的特點(diǎn)：一方面是征求居民對(duì)于公共空間使用的訴求，使空間的使用具有民意基礎(chǔ)，滿足不同代際和群體的使用需求;另一方面是使空間的使用具有制度化規(guī)則，以公共事務(wù)協(xié)商討論的方式，解決空間使用的參與性議題，增加空間的“人氣”，以免造成空間的空置和資源耗損。

三是志愿性。社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)的公共空間與政府、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的公共空間有質(zhì)的區(qū)別，后兩者一般是憑借全職員工運(yùn)作，前者由于受自身運(yùn)作的人員規(guī)模和經(jīng)費(fèi)的約束，不可能完全依靠專職員工運(yùn)營(yíng)城市公共空間Ali Madanipour （ed.）， Whose Public Space？ International Case Studies in Urban Design and Development， Routledge， 2010， pp.107-110. 。但是，社會(huì)組織擁有強(qiáng)大的志愿者力量，它們?cè)谶\(yùn)營(yíng)城市公共空間和參與城市空間治理時(shí)，主要是依靠志愿者的力量。新途社區(qū)健康促進(jìn)社在運(yùn)營(yíng)睦鄰中心時(shí)，就最大限度地利用了100多位志愿者的力量。

五、結(jié)論

現(xiàn)代社會(huì)治理是一個(gè)由動(dòng)態(tài)、多元和復(fù)雜要素組成的系統(tǒng)，它不再僅僅依賴單一主體的中心化和等級(jí)化治理，而是成為一個(gè)需要包含政府、市場(chǎng)和社會(huì)在內(nèi)的多元主體互動(dòng)協(xié)作的系統(tǒng)工程?，F(xiàn)代社會(huì)治理由政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)領(lǐng)域、市場(chǎng)主導(dǎo)的頂層領(lǐng)域以及社會(huì)組織主導(dǎo)的中間領(lǐng)域組成，只有這三大治理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)良性互動(dòng)和有效協(xié)作，才能達(dá)到善治。在世界范圍內(nèi)，社會(huì)組織在許多社會(huì)問(wèn)題的解決中發(fā)揮了重要作用，成為社會(huì)治理中間領(lǐng)域的主導(dǎo)力量，彌補(bǔ)了政府和市場(chǎng)失靈造成的社會(huì)治理鴻溝，是20世紀(jì)80年代以來(lái)形成的一種新的社會(huì)治理現(xiàn)象。中國(guó)也不例外，隨著中國(guó)從社會(huì)管理到社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型，社會(huì)組織在社會(huì)治理領(lǐng)域的作用日益重要，它在基本化、專業(yè)化和協(xié)作化社會(huì)服務(wù)的提供中，不斷促進(jìn)社會(huì)治理專業(yè)化水平的提升，并成為推動(dòng)中國(guó)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要行為者。此外，社會(huì)組織對(duì)城市空間治理，尤其是城市公共空間治理的參與，成為中國(guó)社會(huì)治理中間領(lǐng)域的新發(fā)展。

然而，社會(huì)組織參與社會(huì)治理中間領(lǐng)域的實(shí)踐也帶來(lái)了挑戰(zhàn)。對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，隨著社會(huì)組織參與社會(huì)治理中間領(lǐng)域的頻度、廣度和深度不斷增強(qiáng)，社會(huì)組織的透明度、公益性和治理成效等廣受大眾質(zhì)疑，其面臨著治理結(jié)構(gòu)的改進(jìn)和治理能力的提升等困境;對(duì)廣大發(fā)展中國(guó)家而言，因?yàn)樯鐣?huì)組織對(duì)社會(huì)治理中間領(lǐng)域的主導(dǎo)，逐漸造成那些治理能力較弱的國(guó)家對(duì)社會(huì)組織，尤其是國(guó)際大型社會(huì)組織的依賴，這不僅使其政權(quán)合法性受到挑戰(zhàn)，而且深刻影響了現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)進(jìn)程Batley， R.， and Mcloughlin， C.， “Engagement with Non-state Service Providers in Fragile States： Reconciling State-building and Service Delivery”， Development Policy Review， Vol.28， No.2， 2010， pp. 131-154.。社會(huì)治理是三大領(lǐng)域良性互動(dòng)協(xié)同的結(jié)果，任何一方的弱化或缺席都無(wú)法帶來(lái)社會(huì)善治。在社會(huì)治理的一體化系統(tǒng)中，社會(huì)組織對(duì)社會(huì)治理的參與應(yīng)主要集中于中間領(lǐng)域，而非在國(guó)家和市場(chǎng)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)力量的基礎(chǔ)和頂層領(lǐng)域，其與國(guó)家、市場(chǎng)應(yīng)該是互補(bǔ)關(guān)系而非替代關(guān)系Evans， P.， “Government Action， Social Capital and Development： Reviewing the Evidence on Synergy”， World Development， Vol.24， No.6， 1996， pp. 1119-1132.。

（責(zé)任編輯：彤 弓 羅 燕）

Middle Layer of Social Governance： Study on Social Organizations

Song Daolei

Abstract： Modern social governance is a systematic project to deal with the environment with dynamics， diversity and complexity. It is the result of collaboration among government， market and social power in both developed and developing countries. Three main layers of social governance consist of the basic layer directed by the government， the top layer directed by the market， and middle layer directed by the society. The outstanding characteristic of the middle layer is the dominant participation of social organizations which will provide basic， professional and collaborative services for the purpose of social governance. The participation of social organizations in urban space governance has the characteristics of professionalism， participation， and volunteerism， which has become a new practical exploration in the middle layer of Chinese social governance.

Keywords： Social Governance： Middle Layer; Social Organization; Social Services; Urban Space Governance