黨治社會(huì)：區(qū)域化黨建過(guò)程中的內(nèi)卷化傾向研究

摘 要：黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的區(qū)域化“大黨建”戰(zhàn)略，是符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)發(fā)展要求的時(shí)代課題，是毛澤東同志“群眾路線”思想在新時(shí)代背景下的繼承和發(fā)展。盡管區(qū)域化黨建在一定程度上對(duì)我國(guó)城市基層治理突破條塊壁壘、理順黨政關(guān)系有所貢獻(xiàn)，但是，由于其在制度、文化和政策執(zhí)行過(guò)程中內(nèi)在的結(jié)構(gòu)化困境，使區(qū)域化黨建過(guò)程不可避免地出現(xiàn)了內(nèi)卷化傾向。這種內(nèi)卷化傾向主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：合作機(jī)制下的黨建工作責(zé)任“回流”，黨建工作全速發(fā)展下的虛假“創(chuàng)新”，以及黨建參與主體積極響應(yīng)下的個(gè)體“疏離”。導(dǎo)致內(nèi)卷化傾向發(fā)生的主要原因在于：區(qū)域化黨建組織架構(gòu)的“聯(lián)誼性”導(dǎo)致制度疲軟，黨建工作運(yùn)行的行政推動(dòng)導(dǎo)致執(zhí)行受阻。區(qū)域化黨建工作要想克服內(nèi)卷化困境，亟需做到權(quán)力落地，要賦權(quán)給基層工作者、社會(huì)組織、基層百姓，從而構(gòu)建社會(huì)力量聯(lián)通政府和百姓的閉合網(wǎng)絡(luò)，讓基層社會(huì)各治理主體之間真正形成協(xié)同共治的內(nèi)生動(dòng)力。

關(guān)鍵詞：區(qū)域化黨建;社會(huì)治理;內(nèi)卷化;權(quán)力

中圖分類號(hào)：D267;D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2020）06-0046-12

作者簡(jiǎn)介：劉笑言，華東師范大學(xué)政治學(xué)系副教授、博士 （上海 200241）

一、問(wèn)題的提出

“內(nèi)卷化”一詞最初來(lái)源于戈登維澤對(duì)一種文化發(fā)展模式的描述，即當(dāng)某種文化發(fā)展到最終狀態(tài)之后，既無(wú)法穩(wěn)定下來(lái)，也無(wú)法使自己轉(zhuǎn)變到新的發(fā)展形態(tài)，而是不斷地在其內(nèi)部變得愈發(fā)復(fù)雜①。后來(lái)，黃宗智從社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，將內(nèi)卷化概括為一種“沒有發(fā)展的增長(zhǎng)”②，內(nèi)卷化概念開始“有工具性分析價(jià)值”③。在本文中，筆者將借用內(nèi)卷化的分析視角指代區(qū)域化黨建工作在發(fā)展到一定階段后，由于內(nèi)在或外在的要素導(dǎo)致其無(wú)法繼續(xù)向前發(fā)展，取而代之的是其內(nèi)部關(guān)系的不斷復(fù)雜化，最終導(dǎo)致這一制度逐漸喪失活力的狀態(tài)。

黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的區(qū)域化“大黨建”戰(zhàn)略是符合現(xiàn)實(shí)要求的時(shí)代課題，是毛澤東同志“群眾路線”思想在新時(shí)代背景下的新發(fā)展。作為馬克思主義政黨，基層黨建對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨維護(hù)執(zhí)政地位來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。一直以來(lái)，在不同類型和層級(jí)的組織中實(shí)現(xiàn)黨組織的覆蓋，可以保證黨對(duì)社會(huì)各方面的領(lǐng)導(dǎo)。無(wú)論是革命時(shí)代還是改革開放時(shí)期，基層黨建不僅僅被作為中國(guó)政治制度建設(shè)的重要組成部分，也是社會(huì)治理體系建設(shè)的重要一環(huán)。

然而，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入推進(jìn)，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)都隨之發(fā)生了巨大變化。作為城市化發(fā)展的結(jié)果，大量新經(jīng)濟(jì)組織和新的社會(huì)組織陸續(xù)涌現(xiàn)。根據(jù)中共中央組織部2017年黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國(guó)187.7萬(wàn)個(gè)非公有制企業(yè)已建立黨組織，占非公有制企業(yè)總數(shù)的73.1%;全國(guó)30.3萬(wàn)個(gè)社會(huì)組織已建立黨組織，占社會(huì)組織總數(shù)的61.7%中共中央組織部：《2017年中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http：//dangjian.people.com.cn/n1/2018/0630/c117092-30097506.html。。2018年黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)有158.5萬(wàn)家非公有制企業(yè)法人單位建立黨組織，26.5萬(wàn)個(gè)社會(huì)組織法人單位建立黨組織中共中央組織部：《2018年中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年7月1日。。

與此相伴生的新社會(huì)階層和流動(dòng)人口，也常常出現(xiàn)在城市區(qū)域中。兩新組織中的工作人員通常被稱為新社會(huì)階層，他們擁有高學(xué)歷、高收入，但卻游離于政治體系外部。根據(jù)中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2017年1月，我國(guó)新的社會(huì)階層人士的總體規(guī)模約為7200萬(wàn)人王海磬：《全國(guó)新的社會(huì)階層人士約7200萬(wàn)人》，《光明日?qǐng)?bào)》2017年1月7日。，他們通常集中出現(xiàn)在非公部門中。由于在一些非公部門中沒有建立黨支部，他們中的黨員往往成為“口袋黨員”，游走在黨組織活動(dòng)之外。與此同時(shí)，流動(dòng)人口群體是另一個(gè)不確定因素。為了尋求更好的生活條件，越來(lái)越多的人離開自己的家鄉(xiāng)，選擇在東部發(fā)達(dá)沿海地區(qū)生活下來(lái)。截至2017年，這一人口規(guī)模已經(jīng)達(dá)到2.5億人《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2017》，中國(guó)人口出版社2017年版。。與之相伴而生的就是流動(dòng)黨員，由于生活的不穩(wěn)定性，他們無(wú)法參與民主生活會(huì)和政治學(xué)習(xí)等黨員活動(dòng)。截至2017年，全國(guó)擁有201.1萬(wàn)名流動(dòng)黨員，占全部黨員總數(shù)的約2.2%江琳：《前沿觀察：流動(dòng)黨員 離鄉(xiāng)不離黨組織》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年1月15日。。

另一方面，社區(qū)的復(fù)雜性日益凸顯。社區(qū)復(fù)雜性不僅僅體現(xiàn)在其自身的復(fù)雜程度，同時(shí)也體現(xiàn)在它與其他兩個(gè)重要社區(qū)組織——物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)——的膠著關(guān)系。居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司之間的矛盾在社區(qū)治理中成為長(zhǎng)期存在的棘手難題。與此同時(shí)，越來(lái)越多的流動(dòng)人口選擇在城市社區(qū)落腳，這使得社區(qū)必須直接面對(duì)當(dāng)?shù)鼐用?、流?dòng)人口和外來(lái)移民人口雜居的現(xiàn)象郝宇青：《基層社會(huì)治理中的“組織再造”——基于上海市閔行區(qū)江川路街道實(shí)踐的分析》，《中國(guó)治理評(píng)論》2019年第1期。。城市化的另一個(gè)后果就是城市中心區(qū)居民向郊區(qū)遷移。而且，“村改居”社區(qū)和商品房小區(qū)也伴隨著城市化進(jìn)程發(fā)展起來(lái)。這些新近的居民區(qū)中，大多數(shù)并沒有完整的黨支部，也沒有黨建活動(dòng)，“分散化”和“碎片化”可謂是對(duì)這些社區(qū)基本狀態(tài)的生動(dòng)描述。

為應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，中共作出了許多努力。進(jìn)入2000年以來(lái)，越來(lái)越多的基層黨組織開始在非公部門和社會(huì)組織中建立起來(lái)。據(jù)報(bào)道，“2016年底非公有制企業(yè)、社會(huì)組織黨組織覆蓋率分別達(dá)到67.9%和58.9%，比2012年提高13.6和23.9個(gè)百分點(diǎn)”羅宇凡、崔靜：《全面從嚴(yán)治黨向基層延伸——以習(xí)近平同志為核心的黨中央抓基層強(qiáng)基礎(chǔ)紀(jì)實(shí)》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年6月29日。。但是，事實(shí)上，市場(chǎng)化改革最為復(fù)雜的后果是多元社會(huì)空間的共存，即商品房小區(qū)、回遷戶小區(qū)、流動(dòng)人口聚居區(qū)、商圈和工業(yè)園區(qū)往往在同一區(qū)域中共存。在這種情況下，任何單一的黨建模式都無(wú)法應(yīng)對(duì)這一復(fù)雜局面。因此，要實(shí)現(xiàn)黨建與社會(huì)治理的共同發(fā)展，必須調(diào)整現(xiàn)有的“單兵作戰(zhàn)”模式為“百團(tuán)大戰(zhàn)” 上海市M區(qū)黨建研究中心課題組：《上海市M區(qū)黨建研究中心研究報(bào)告（2018年）》（內(nèi)部報(bào)告）。模式。

嚴(yán)格意義上講，區(qū)域化黨建通常意味著在一個(gè)特定區(qū)域內(nèi)，當(dāng)?shù)攸h組織領(lǐng)導(dǎo)并整合駐區(qū)單位、居民區(qū)和轄區(qū)范圍內(nèi)的各類型組織，使之形成一個(gè)區(qū)域共建共治共享同盟。通過(guò)這個(gè)方式，地方黨委將基層黨建工作從“縱向管理”轉(zhuǎn)化為“橫向協(xié)同”，從“條塊分割”轉(zhuǎn)化為“條塊融合，以塊為主”。通過(guò)將不同類型的組織資源整合在一起，以實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域的“全覆蓋”。其主要目的在于，通過(guò)在同一行政區(qū)域內(nèi)、不同類型組織中的黨組織之間搭建橋梁，進(jìn)一步整合該地區(qū)范圍內(nèi)不同類型組織的資源，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的資源共享，進(jìn)而形成基層黨建、社區(qū)治理和基層民主之間“共建”“共享”“共贏”的局面。

不過(guò)，我們依然不能忽視的是，盡管區(qū)域化黨建在一定程度上對(duì)我國(guó)城市社會(huì)治理突破條塊壁壘、理順黨政關(guān)系有所貢獻(xiàn)，但由于其在制度、文化和政策執(zhí)行過(guò)程中存在著內(nèi)在的結(jié)構(gòu)化難題，使得它不得不面對(duì)內(nèi)卷化的窘境。

二、喧囂治理：區(qū)域化黨建的內(nèi)卷化表現(xiàn)

區(qū)域化黨建需要實(shí)現(xiàn)街道社區(qū)黨建、單位黨建、行業(yè)黨建和各領(lǐng)域黨建工作的互聯(lián)互動(dòng)，它不僅僅肩負(fù)著黨的基層組織建設(shè)任務(wù)，更肩負(fù)著城市社會(huì)治理的重要使命。經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，區(qū)域化黨建呈現(xiàn)出黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)活力充分釋放的積極態(tài)勢(shì)，因而逐漸發(fā)展成為一項(xiàng)全國(guó)性的城市基層社會(huì)治理戰(zhàn)略。然而，基層社會(huì)多元共治的目標(biāo)似乎并不容易達(dá)到，在眼前一片熱鬧嘈雜的黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的“躍進(jìn)式”發(fā)展背后，另一幅區(qū)域化黨建“無(wú)增長(zhǎng)式發(fā)展”的圖景也隨之映現(xiàn)。概括來(lái)說(shuō)，區(qū)域化黨建的內(nèi)卷化傾向主要體現(xiàn)在合作機(jī)制下的黨建工作責(zé)任“回流”、各地黨建全速發(fā)展下的虛假“創(chuàng)新”，以及黨建參與主體積極響應(yīng)下的個(gè)體“疏離”，等等。

（一）合作機(jī)制下的責(zé)任“回流”

為了實(shí)現(xiàn)黨建“縱向到底，橫向到邊”的“全覆蓋”策略，各地基層黨組織逐步結(jié)合本地環(huán)境探索出不同的黨建制度模式。從街道到居民區(qū)，這些實(shí)踐工作可以從總體上劃分為聯(lián)席會(huì)議制度和大黨委制度兩種模式?？梢哉f(shuō)，區(qū)域化黨建通過(guò)黨建聯(lián)席會(huì)議制度和大黨委制度實(shí)現(xiàn)了縱橫交錯(cuò)的參與格局。從縱向看，參與單位有區(qū)委、街道黨工委、居民區(qū)黨委;從橫向看，參與單位也同時(shí)包括了地方黨委、駐區(qū)單位和“兩新”組織等。黨建橫向制度的建立，可以幫助基層社區(qū)盡快通過(guò)“黨”的聯(lián)結(jié)，建立起與區(qū)域內(nèi)各單位的聯(lián)系，有效消解傳統(tǒng)社區(qū)治理中“條塊分割”的制度盲區(qū)，從而在一定程度上克服傳統(tǒng)社區(qū)治理“管理機(jī)構(gòu)精細(xì)化”和“組織功能片面化”易臻真：《城市社區(qū)治理的內(nèi)卷化危機(jī)及其化解——以上海市J街道基層治理實(shí)踐為例》，《人口與社會(huì)》2016年第1期。的難題。然而，經(jīng)過(guò)近些年的實(shí)踐證明，這種合作機(jī)制下的資源整合，往往伴隨著責(zé)任“轉(zhuǎn)移”甚至“橫向回流”的傾向。這種“橫向回流”一方面是指區(qū)域化黨建過(guò)程中的責(zé)任“回流”，另一方面也代表區(qū)域化黨建工作結(jié)果的責(zé)任“回流”。

1.黨建過(guò)程中的責(zé)任“回流”

作為過(guò)程的責(zé)任“回流”，不僅體現(xiàn)在基層黨組織“吸納”駐區(qū)單位加盟“黨建聯(lián)席會(huì)議”的動(dòng)員能力上，也體現(xiàn)在基層黨組織“吸引”駐區(qū)單位持續(xù)參與區(qū)域化黨建工作的執(zhí)行能力上。

首先，由于區(qū)域化黨建合作單位之間往往是“合作”而非“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，街道黨工委作為“領(lǐng)導(dǎo)者”和“協(xié)調(diào)者”，實(shí)際上并沒有直接約束合作單位的權(quán)力，但卻背負(fù)著轄區(qū)區(qū)域化黨建工作績(jī)效考核的責(zé)任和壓力?；谶@種情況，街道黨工委對(duì)駐區(qū)單位參與區(qū)域化黨建的策略，主要以組織動(dòng)員和利益誘導(dǎo)為主。例如，街道黨工委將給予區(qū)域化黨建合作單位以政策和資源的便利，獎(jiǎng)勵(lì)那些參與區(qū)域化黨建工作表現(xiàn)好的駐區(qū)單位，給予其“評(píng)優(yōu)創(chuàng)先”或“文明單位”等稱號(hào)。但是，對(duì)于那些對(duì)區(qū)域化黨建工作不予合作的駐區(qū)單位，仍然沒有有效的動(dòng)員方式將其納入黨建聯(lián)席會(huì)議之中。作為體制內(nèi)的單位，黨建聯(lián)席會(huì)議成員單位的發(fā)展情況，直接影響著街道或者居民委員會(huì)的治理績(jī)效。所以，在動(dòng)員駐區(qū)單位加盟區(qū)域化黨建工作的過(guò)程中，需要基層各級(jí)黨員干部“各顯神通”，展示個(gè)人魅力，拉關(guān)系，找門路，力求與一些有分量的駐區(qū)單位建立聯(lián)系。黨建成員單位的數(shù)量和分量，成為基層黨政干部動(dòng)員能力和業(yè)務(wù)能力的體現(xiàn)。這種“人情式”的“聯(lián)誼關(guān)系”不是制度化的安排，具有較大的不穩(wěn)定性，往往由于相關(guān)干部工作變動(dòng)，從而失去這種聯(lián)系的中介，進(jìn)而有可能導(dǎo)致關(guān)系的瓦解。

其次，區(qū)域化黨建成員單位在黨建具體工作中推諉扯皮，黨建工作責(zé)任往往被“回流”到街道黨工委。通常來(lái)說(shuō)，在一個(gè)轄區(qū)內(nèi)，如果有若干比街道辦公室層級(jí)更高的行政部門，其在區(qū)域化黨建過(guò)程中對(duì)“黨建聯(lián)席會(huì)議制度”的應(yīng)用更為普遍。在黨建聯(lián)席會(huì)議的平臺(tái)上，作為轄區(qū)黨建工作的“領(lǐng)導(dǎo)者”，街道黨工委擁有一個(gè)合法的身份，去動(dòng)員這些“老大哥們”分享他們的資源，并且加入到區(qū)域化黨建工作中來(lái)。然而，這只是面上的表現(xiàn)，在實(shí)際的區(qū)域化黨建過(guò)程中，黨建工作的實(shí)際效果卻并不盡如人意。一方面，街道黨工委在這些行政層級(jí)遠(yuǎn)高于自身的成員單位面前本就“底氣不足”;另一方面，它也拿不出足夠有誘惑力的“獎(jiǎng)勵(lì)條件”，吸引成員單位參與區(qū)域化黨建活動(dòng)。所以，即便聯(lián)席會(huì)議成員名單上“榜上有名”，面對(duì)上級(jí)“老大哥”的不合作，街道黨工委也是無(wú)可奈何。

2.黨建結(jié)果的責(zé)任“回流”

作為結(jié)果的責(zé)任“回流”，主要是指區(qū)域化黨建工作存在固化行政區(qū)域的資源分配格局，增強(qiáng)黨建主體的地方主義傾向，形成區(qū)域之間新的壁壘。作為區(qū)域化黨建的重要組成部分，“組織共建”常常出現(xiàn)在若干駐區(qū)單位的合作中，它使得隸屬于不同領(lǐng)域的駐區(qū)單位可以通過(guò)“結(jié)對(duì)共建”的方式，擴(kuò)大并深化彼此的合作。據(jù)筆者搜集的各種資料，區(qū)域化黨建工作中出現(xiàn)了多重類型的“結(jié)對(duì)共建”形式，如“區(qū)校共建”、“校企共建”、“政企共建”和“區(qū)企校共建”等。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這些不同形式的“結(jié)對(duì)共建”，只是把同一區(qū)域內(nèi)的不同成員單位聯(lián)結(jié)在一起，但卻極少見到跨區(qū)域（如跨省、跨市、跨區(qū)，甚至是跨街道）的“結(jié)對(duì)共建”活動(dòng)。當(dāng)前的區(qū)域化黨建工作主要以街道社區(qū)為中心，力圖打破轄區(qū)內(nèi)各單位的條塊壁壘，構(gòu)筑全方位、立體化的社區(qū)共建共治共享格局，這也同時(shí)意味著區(qū)域化黨建形成了以“區(qū)域”為單位的新“壁壘”。以區(qū)域?yàn)閱挝坏母?jìng)爭(zhēng)格局，雖然在一定程度上有利于黨建引領(lǐng)的社會(huì)治理工作向縱深發(fā)展，但也容易強(qiáng)化黨建參與主體的屬地認(rèn)同，激發(fā)地方主義傾向，而這與區(qū)域化黨建對(duì)社會(huì)進(jìn)行再組織化的發(fā)展目標(biāo)是背道而馳的。

（二）全速發(fā)展下的虛假“創(chuàng)新”

區(qū)域化黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理已經(jīng)成為覆蓋全國(guó)的黨建策略，全國(guó)各地也涌現(xiàn)出各式各樣的黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的創(chuàng)新案例。然而，在這些黨建創(chuàng)新的背后，卻是更多的經(jīng)不住推敲的內(nèi)卷化窘境。區(qū)域化黨建創(chuàng)新工作表面上看似熱熱鬧鬧，實(shí)際上創(chuàng)新卻寥寥無(wú)幾，或拾人牙慧，或故弄玄虛，很多屬于復(fù)制抄襲的“偽創(chuàng)新”。在全國(guó)各地基層黨建網(wǎng)站或者自媒體平臺(tái)中，所謂的“創(chuàng)新”案例不勝枚舉，而且有不少基層黨組織給自己的黨建工作取了“語(yǔ)不驚人死不休”的名字，但細(xì)細(xì)品來(lái)，卻是乏善可陳。具體來(lái)說(shuō)，各地區(qū)域化黨建工作的“創(chuàng)新”主要體現(xiàn)在“文字游戲”和“數(shù)字謎語(yǔ)”兩個(gè)方面。

1.“燒腦”的文字游戲

鼓勵(lì)各地基層黨組織運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)資源，與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行黨建工作的創(chuàng)新，這個(gè)初衷本身是好的。但是，伴隨著自媒體時(shí)代的來(lái)臨，全國(guó)各地的基層黨組織都嘗試包裝并借助網(wǎng)絡(luò)來(lái)宣傳自身的工作業(yè)績(jī)。這樣的創(chuàng)新，其目的不是發(fā)展，而是成為“創(chuàng)新”本身。這個(gè)風(fēng)頭已呈愈演愈烈之勢(shì)，成為黨建工作的一大“景觀”。

僅在近幾年被評(píng)選為優(yōu)秀的區(qū)域化黨建案例中，就不乏標(biāo)題黨的存在。有讓人乍看起來(lái)不知所云的“小個(gè)專”黨建、“紅細(xì)胞”工程、“黨員‘塑形工程”和“民心黨建+信合+”模式;有對(duì)毛主席“支部建在連上”思想的繼承和再創(chuàng)造，強(qiáng)調(diào)“支部建在網(wǎng)上，黨員連在線上”，也有對(duì)習(xí)主席“最后一公里”重要指示精神的再創(chuàng)造，強(qiáng)調(diào)打通“最后500米”，等等。如果這些案例在我們?cè)敿?xì)閱讀其具體的文本材料之后，還可以發(fā)現(xiàn)它們之間在內(nèi)容上存在細(xì)微差別的話，那么，另外一些案例則存在著更為明顯的重復(fù)“創(chuàng)新”，如“黨員活動(dòng)日”活動(dòng)、“統(tǒng)一活動(dòng)日”活動(dòng)、主題黨日活動(dòng)以及黨員“真·實(shí)”活動(dòng);再比如出鏡率頗高的“智慧黨建”、“云黨建”，主要描述運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開展黨建工作，甚至有的基層黨組織在此基礎(chǔ)上再“創(chuàng)新”，稱為“黨建云”，甚至“黨建紅云”。更為離譜的是在黨建創(chuàng)新案例中，還存在一些常識(shí)性的錯(cuò)誤，如直接脫胎于“小微企業(yè)”而來(lái)的“小微權(quán)力”。姑且不論“權(quán)力”作為一個(gè)嚴(yán)肅的學(xué)術(shù)概念是無(wú)法談及其“大”或“小”的，但就其用來(lái)形容“村級(jí)政權(quán)”的說(shuō)法，就是不合時(shí)宜且違背常識(shí)的誤用。細(xì)究起來(lái)，其無(wú)非就是想形容作為村一級(jí)組織所擁有權(quán)力的有限性，但即便不用“小微”來(lái)形容，大家也是知道的，在各個(gè)層級(jí)上對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督本是黨建工作的應(yīng)有之意，又有何“創(chuàng)新”可言？

2.“抽象”的數(shù)字謎語(yǔ)

如果說(shuō)文字游戲還是可以通過(guò)猜字解意的方式而勉強(qiáng)理解，那么，區(qū)域化黨建工作中最普遍也最“可怕”的“創(chuàng)新”，則是極為“抽象”的數(shù)字謎語(yǔ)。在黨建創(chuàng)新案例中，數(shù)字是隨處可見的。有針對(duì)于黨建機(jī)制“創(chuàng)新”的，如“三大平臺(tái)”、“三位一體”、“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”、“四位一體”、“五級(jí)網(wǎng)絡(luò)”、“五位一體”等;有“黨建+”模式“創(chuàng)新”的，如“1+2+3”模式、“1+2+3+4”模式、“1+2+N”模式、“1+10+N”模式、“1+1+X”模式、“1+2+3+X+N”模式、“1+4”智慧黨建模式、“12345+N”黨建模式，等等。這種將阿拉伯?dāng)?shù)字和“+”組合在一起的做法，可以產(chǎn)生無(wú)數(shù)種組合方式，與之相對(duì)應(yīng)的“黨建創(chuàng)新”也就有無(wú)數(shù)種可能性，在此不再一一列舉。這些數(shù)字與符號(hào)相結(jié)合的“抽象”創(chuàng)新，無(wú)非是在強(qiáng)調(diào)區(qū)域化黨建過(guò)程中基層黨組織如何與社會(huì)各級(jí)各類組織保持聯(lián)系，如何進(jìn)行協(xié)同共治。另一方面，也有在數(shù)字加法模式基礎(chǔ)之上衍生出來(lái)的黨建工作方法“創(chuàng)新”，如來(lái)自河北的“四責(zé)一體”、來(lái)自河南的“四個(gè)三”黨建工作法、來(lái)自江蘇的“四有”民情服務(wù)處理機(jī)制、來(lái)自山東的“4224”區(qū)域化黨建工作體系、來(lái)自黑龍江的“五大平臺(tái)”、來(lái)自陜西的“五步三公開”、來(lái)自遼寧的“123456”工作法和來(lái)自上海的“立足‘四個(gè)新型、發(fā)揮‘三大作用”的黨建治理方式。單是“1+2+3”模式下的黨建新方法，就涵蓋了來(lái)自內(nèi)蒙古的“一領(lǐng)雙創(chuàng)三融合”、來(lái)自山東的“一定兩議三監(jiān)督”和來(lái)自河南的“一定兩評(píng)三補(bǔ)”等多地區(qū)域化黨建舉措?yún)⒁娙嗣窬W(wǎng)的相關(guān)資料，http：//dangjian.people.com.cn/GB/136058/401956/index.html。。這些也不過(guò)是在強(qiáng)調(diào)基層黨組織如何在具體方法上保證黨建與社會(huì)治理的同步發(fā)展。

總之，無(wú)論是文字游戲還是數(shù)字謎語(yǔ)，都是在嘗試解釋一個(gè)最根本的問(wèn)題，即區(qū)域化黨建克服組織體系內(nèi)部的條塊矛盾，試圖將一個(gè)區(qū)域內(nèi)的資源協(xié)調(diào)為一個(gè)整體。本來(lái)可以通過(guò)平實(shí)簡(jiǎn)單的語(yǔ)言來(lái)說(shuō)明“創(chuàng)新”，但一些基層黨組織卻“頑強(qiáng)”地在“創(chuàng)新”文字游戲和數(shù)字謎語(yǔ)這條路上越走越遠(yuǎn)。這里的問(wèn)題也恰恰在于，明明可以言簡(jiǎn)意賅用文字表達(dá)的事，為什么非要用文字、字母、數(shù)字和符號(hào)多項(xiàng)排列組合的方式，把它說(shuō)得復(fù)雜和玄而又玄？對(duì)于這一問(wèn)題，答案似乎只有一個(gè)：因?yàn)檎嫦酂o(wú)趣，所以故弄玄虛。同樣，所謂的“創(chuàng)新”究竟是黨建工作的真正發(fā)展，還是只是對(duì)基層工作者文學(xué)素養(yǎng)和邏輯思維的檢測(cè)？答案恐怕是后者。那些獲得肯定的區(qū)域化黨建“創(chuàng)新”案例，或許并不是因?yàn)樗麄冋娴淖隽四男﹦?chuàng)新，而是對(duì)他們文字功夫和邏輯能力的肯定。這些看似熱熱鬧鬧的“創(chuàng)新”和“發(fā)展”背后，恰恰正是基層黨組織在黨建工作中“不作為”或者“亂作為”的表現(xiàn)，正因?yàn)槿绱耍瑓^(qū)域化黨建工作只能通過(guò)不斷地自我重復(fù)、虛假增值和制造“噱頭”等方式，掩蓋其自身正逐漸走向內(nèi)卷化的真實(shí)狀態(tài)。

（三）積極響應(yīng)中的主體“疏離”

“黨政社群”多元主體參與社會(huì)共治是區(qū)域化黨建的重要特征，但在實(shí)際工作中，卻出現(xiàn)了參與主體在工作過(guò)程中存在不同程度的“疏離”現(xiàn)象。通常相對(duì)于社會(huì)力量來(lái)說(shuō)，黨政單位對(duì)區(qū)域化黨建工作表現(xiàn)出更大的積極性;在黨政單位內(nèi)部，“上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”則要比“一般干部”表現(xiàn)出更大的積極性。這種參與主體對(duì)基層黨建工作的“冷熱不均”陳亮、謝琦：《城市社區(qū)共治過(guò)程中的區(qū)域化黨建困境與優(yōu)化路徑》，《中州學(xué)刊》2019年第6期。現(xiàn)象，要求我們不僅要注意到社會(huì)力量在區(qū)域化黨建工作中的“消極”態(tài)度，也不能忽視基層黨組織內(nèi)部在對(duì)待區(qū)域化黨建工作上的“假積極”態(tài)度?？傮w而言，社會(huì)力量在黨建工作中的“被動(dòng)參與，主動(dòng)疏離”和基層干部“假積極，真疏離”這兩種主體行為模式，二者相互呼應(yīng)，構(gòu)造了一幅“群策群力”共同參與“治理”的“熱鬧”景象。

1.“被動(dòng)參與，主動(dòng)疏離”

這主要體現(xiàn)在部分駐區(qū)單位和“兩新”組織的總體態(tài)度上。其中，“兩新”組織對(duì)區(qū)域化黨建的“冷漠”和“疏離”表現(xiàn)得更為明顯。在區(qū)域化黨建聯(lián)建共建的具體工作中，由于部分“兩新”組織被納入“黨建聯(lián)席會(huì)議”成員單位或者作為聯(lián)建共建的合作單位，因此，哪怕是為了完成企業(yè)開展“社會(huì)服務(wù)”的“硬性指標(biāo)”，也要硬著頭皮拉上單位內(nèi)的部分黨員，“湊個(gè)數(shù)”、“打個(gè)樣”地參與到社區(qū)治理工作中。一旦單位外部的“參與”壓力降低，“兩新”組織成員通常選擇對(duì)區(qū)域化黨建相關(guān)活動(dòng)予以“主動(dòng)疏離”。由于黨建工作與這些單位的日常工作內(nèi)容聯(lián)系并不緊密，直接導(dǎo)致了這部分參與主體的參與意愿不強(qiáng)，即便參與，也是出于某種外在壓力而不得不“被動(dòng)”參與。

2017年底，筆者對(duì)上海市M區(qū)的駐區(qū)單位和居民區(qū)居民開展了一項(xiàng)關(guān)于區(qū)域化黨建的社會(huì)調(diào)查。我們以M區(qū)區(qū)域化黨建工作的典型成果——“社區(qū)鄰里服務(wù)中心”上海市M區(qū)從2015年下半年開始探索鄰里中心建設(shè)工程。這是一項(xiàng)探索黨組織領(lǐng)導(dǎo)下倡導(dǎo)多元共治的治理架構(gòu)和運(yùn)行模式，是區(qū)域化黨建工作的重要組成部分。它主張盤活公共資源、社會(huì)資源和社區(qū)內(nèi)生資源，優(yōu)化配置服務(wù)項(xiàng)目，打造一個(gè)新時(shí)代的“熟人社會(huì)”。截至2018年底，M區(qū)已經(jīng)建成87家鄰里中心，至2020年將在全區(qū)建設(shè)100家鄰里中心。活動(dòng)知曉和參與度為基本指標(biāo)，對(duì)全區(qū)抽取的1949個(gè)樣本進(jìn)行比較分析后發(fā)現(xiàn)，只有不到一半（約42%）的受訪人表示，曾經(jīng)參與過(guò)鄰里中心的相關(guān)活動(dòng)。我們同時(shí)重點(diǎn)提取了502名“兩新”組織成員樣本，發(fā)現(xiàn)僅有約28.5%的成員表示曾經(jīng)參加過(guò)鄰里中心的活動(dòng)，低于全區(qū)平均參與水平近13個(gè)百分點(diǎn)。另外，有69%的“兩新”組織受訪人表示，自己沒有參加過(guò)鄰里中心活動(dòng)，甚至有超過(guò)3%的受訪人完全沒有聽說(shuō)過(guò)鄰里中心及其相關(guān)的任何活動(dòng)?！包h建服務(wù)中心”活動(dòng)的參與，與鄰里中心的情況基本相似。當(dāng)然，造成這種現(xiàn)象的原因不僅僅是社會(huì)力量的“主動(dòng)疏離”，也與基層干部工作中“假積極”地“原地踏步”有著直接的關(guān)系。

2.“假積極，真疏離”

這一現(xiàn)象具體體現(xiàn)在基層黨組織和居委會(huì)等區(qū)域化黨建核心成員的日常工作中。最近，《南風(fēng)窗》刊發(fā)的一篇關(guān)于新冠肺炎疫情期間武漢一些基層工作者幫扶流浪人員的報(bào)道，就非常形象地反映了一些基層工作者對(duì)待基層社會(huì)治理的態(tài)度，“每天早上八九點(diǎn)有固定的人員（指基層工作者）會(huì)來(lái)給他們（指流浪人員）量體溫、發(fā)口罩。但他們說(shuō)，這批人只是做做樣子，來(lái)了就給最近的人量體溫，旁邊的人就拍照。泡面也只給一桶，給的時(shí)候又拍照，‘表明做了工作，剩下的人就不管了”向治霖：《我在武漢街頭入睡，請(qǐng)別對(duì)著我的被子澆水》，《南風(fēng)窗》2020年2月27日。。對(duì)于基層工作者存在的“假積極”現(xiàn)象，在實(shí)際工作中并不鮮見。所謂“積極響應(yīng)”，是給“上級(jí)”“做樣子”的，而“主體‘疏離”則是包括群眾在內(nèi)的基層自治主體的真實(shí)寫照。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)基層單位要求的“工作留痕”，在形式主義盛行的政治文化下被演變?yōu)椤白餍懔艉邸??；鶎庸ぷ髡卟粌H要做好自己千頭萬(wàn)緒的本職工作，還要懂得“包裝”，善于“作秀”，以示對(duì)上負(fù)責(zé)。既然“上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”有要求，那么“基層干部”就要把區(qū)域化黨建工作做得風(fēng)生水起，熱熱鬧鬧?！氨砻骘L(fēng)光，內(nèi)心彷徨;容顏未老，心已滄?！绷_峰：《基層用人切勿“內(nèi)卷化”》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年2月25日。，這正是基層黨建工作者的真實(shí)寫照。

這種“真疏離”狀態(tài)，盡管它看似自相矛盾，但卻真實(shí)地存在于很多基層干部的工作理念中?；鶎狱h政單位對(duì)區(qū)域化黨建工作的“高度熱情”，其背后真正起作用的因素是區(qū)域化黨建作為基層單位和干部績(jī)效考核的重要指標(biāo)。這樣，他們的“積極響應(yīng)”實(shí)質(zhì)是對(duì)權(quán)力的崇拜，而非對(duì)區(qū)域化黨建工作的熱情。在“積極響應(yīng)”的背后，是那個(gè)隨時(shí)可以決定其仕途前景的政治權(quán)力。權(quán)力崇拜的后果，恰恰是在無(wú)形中將自身從區(qū)域化黨建的真正目的中“剝離”出去，最終造成區(qū)域化黨建工作的虛假繁榮局面，并將參與黨建工作的每一個(gè)主體都牢牢地裹挾進(jìn)形式主義的泥潭之中。

三、權(quán)力懸?。簠^(qū)域化黨建的內(nèi)卷化成因

權(quán)力通常意味著人與人之間的影響力。這種影響力在區(qū)域化黨建的具體工作中，則可以體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)和政策執(zhí)行兩個(gè)方面。在區(qū)域化黨建的制度建設(shè)層面，組織架構(gòu)的“聯(lián)誼性”導(dǎo)致黨建聯(lián)席會(huì)議制度疲軟，權(quán)力的橫向流動(dòng)頻頻“觸礁”;工作運(yùn)行中的“行政推動(dòng)”，導(dǎo)致權(quán)力在下行過(guò)程中遭遇回流，執(zhí)行受阻并催生形式主義。這些共同導(dǎo)致了區(qū)域化黨建工作的各級(jí)主體常常處于權(quán)力虛置的尷尬境地。

（一）組織架構(gòu)的“聯(lián)誼性”導(dǎo)致制度疲軟

區(qū)域化黨建的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)黨組織對(duì)社會(huì)的“全覆蓋”，并通過(guò)黨建“搭橋”，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量參與，實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元主體之間的協(xié)同共治。在一些地方的區(qū)域化黨建過(guò)程中，之所以會(huì)出現(xiàn)表面“熱熱鬧鬧”、實(shí)際“靜悄悄”的內(nèi)卷化現(xiàn)象，一個(gè)客觀事實(shí)就是區(qū)域化黨建不僅僅要依靠上傳下達(dá)的黨政科層體系建立“全覆蓋”的組織網(wǎng)絡(luò)，還要依靠這些組織網(wǎng)絡(luò)引領(lǐng)全社會(huì)的多元共治。所以，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，區(qū)域化黨建面臨著縱向的組織建設(shè)“不力”和橫向的制度建設(shè)“疲軟”的雙重壓力，而后者是導(dǎo)致區(qū)域化黨建內(nèi)卷化的直接原因。

1.制度的約束力不足

黨建聯(lián)席會(huì)議制度是區(qū)域化黨建工作的主要制度平臺(tái)，聯(lián)席會(huì)議成員單位之間是“聯(lián)誼性”的合作伙伴關(guān)系，這也在無(wú)形中給予了這些伙伴關(guān)系成員對(duì)部分黨建工作說(shuō)“不”的權(quán)力。以上海市M區(qū)為例，自2009年開始，M區(qū)根據(jù)上海市委構(gòu)建區(qū)域化黨建的“區(qū)-街-居”三級(jí)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的總體要求，開展以區(qū)為單位的區(qū)域化黨建工作。其中，在區(qū)級(jí)層面，有53個(gè)成員單位設(shè)立“黨建聯(lián)席會(huì)議制度”。這些成員單位包括行政部門、企業(yè)、非營(yíng)利性組織、研究機(jī)構(gòu)、工業(yè)園區(qū)和“兩新”組織等。在街道層面，除了區(qū)域化黨建聯(lián)席會(huì)議制度外，還有社區(qū)代表會(huì)議和社區(qū)委員會(huì)制度，以及村居共治聯(lián)席會(huì)議制度等。黨建聯(lián)席會(huì)議的組織架構(gòu)包括1個(gè)區(qū)級(jí)總會(huì)、6個(gè)專門委員會(huì)和14個(gè)街鎮(zhèn)分會(huì)。它通過(guò)科層化的行政體制縱軸，輻射了區(qū)-街-居三級(jí)平臺(tái)的橫向社會(huì)力量。然而，由于聯(lián)席會(huì)議成員單位之間的伙伴關(guān)系并不具有制度穩(wěn)定性，從而導(dǎo)致聯(lián)席會(huì)議制度無(wú)法脫離縱向的行政科層架構(gòu)并獨(dú)立地發(fā)揮其約束力。

作為區(qū)域化黨建工作的引領(lǐng)者，街道黨工委通常在基層黨建和社會(huì)治理中扮演著更為關(guān)鍵性的角色，街道層面的黨建聯(lián)席會(huì)議制度也是相對(duì)而言更為活躍的制度架構(gòu)，通常被作為區(qū)級(jí)聯(lián)席會(huì)議和社區(qū)黨委的橋梁和紐帶。為激發(fā)基層部門的工作能動(dòng)性，盤活基層各項(xiàng)資源加盟到區(qū)域化黨建工作中，全國(guó)各地紛紛對(duì)街道賦權(quán)增能。以上海市為例。中共上海市委和市政府在2014年聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理和強(qiáng)化基層社會(huì)建設(shè)的意見》，正式向街道黨工委賦權(quán)，并且確立了街道黨工委在區(qū)域化黨建中的領(lǐng)導(dǎo)地位?！兑庖姟芬?guī)定，取消街道招商引資職能及相應(yīng)考核指標(biāo)和獎(jiǎng)勵(lì)，以強(qiáng)化其黨建和社區(qū)公共服務(wù)職能徐敏：《基層大改革，“加減乘除”如何做：解讀市委一號(hào)課題成果<關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見>》，《解放日?qǐng)?bào)》2015年1月6日。。這樣，街道在基層黨建工作中的重要作用在制度上有了保障。但是，對(duì)于區(qū)域化黨建工作來(lái)說(shuō)，這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。雖然上海市賦予街道黨工委對(duì)區(qū)職能部門派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人事考核權(quán)和對(duì)區(qū)職能部門派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的征得同意權(quán)，但由于街道黨工委的行政級(jí)別限制，它在真正行使“否定性權(quán)力”的時(shí)候，則是需要非常慎重的。街道黨工委書記不但需要考慮體制內(nèi)的人情世故，也不愿意輕易為日后可能的合作制造障礙。所以，在基層黨建和社會(huì)治理中，街道這一層級(jí)“小馬拉大車”的局面具有制度結(jié)構(gòu)上的必然性，導(dǎo)致“黨建聯(lián)建、資源共享只能在有限的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)”趙淑梅：《區(qū)域化黨建：困境與進(jìn)路》，《中州學(xué)刊》2016年第6期。。

2.制度的彈性不足

黨建服務(wù)中心和黨建服務(wù)站是區(qū)域化黨建工作的重要平臺(tái)，但在黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的工作中，它們并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的適應(yīng)性，黨建聯(lián)建共建成員單位對(duì)二者的認(rèn)同度并不高。“社區(qū)黨建服務(wù)中心”是區(qū)域化黨建工作中用來(lái)協(xié)調(diào)社區(qū)黨委、綜合黨委以及街道黨工委的一個(gè)樞紐型平臺(tái)。黨建服務(wù)中心作為實(shí)體的黨建機(jī)構(gòu)，直接隸屬于社區(qū)黨建辦公室，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)的黨建事務(wù)，開展黨建活動(dòng)，組織黨員學(xué)習(xí)、教育和培訓(xùn)等。作為區(qū)域內(nèi)黨建工作的樞紐站，資源共享是黨建服務(wù)中心的主要工作。但由于其對(duì)轄區(qū)內(nèi)黨建聯(lián)席會(huì)議成員單位的影響力并不高，只能通過(guò)將任務(wù)向下攤派的方式完成黨建工作的信息采集業(yè)務(wù)?！吧厦媲l線，下面一根針”，黨建服務(wù)中心雖然在強(qiáng)化黨建工作中發(fā)揮了重要作用，但也在事實(shí)上成為了另一條“線”。在對(duì)上海市J社區(qū)的調(diào)查中，社區(qū)每年除對(duì)其他既有的上級(jí)部門匯報(bào)工作項(xiàng)目之外，還需要向黨建服務(wù)中心上報(bào)“上?；鶎狱h建平臺(tái)”、“支部活動(dòng)記錄本”、“區(qū)域化黨建工作臺(tái)賬”等11項(xiàng)黨建工作項(xiàng)目，黨建工作與社區(qū)其他日常工作成為并行的“條線”任務(wù)。同時(shí)，在一部分居民區(qū)、商圈和工業(yè)園區(qū)等區(qū)域，也陸續(xù)建立了社區(qū)黨建服務(wù)站。通過(guò)提供活動(dòng)場(chǎng)地和日常服務(wù)的方式，黨建服務(wù)站在居民區(qū)和商圈等區(qū)域迅速建立起來(lái)。但是，據(jù)筆者在上海市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，少有黨員群眾自發(fā)走進(jìn)黨建服務(wù)站，更多地是街居基層黨組織通過(guò)組織聯(lián)誼活動(dòng)的方式，邀請(qǐng)普通黨員群眾參與?？梢钥闯?，黨建服務(wù)站在如何吸引公眾參與的同時(shí)，提升公眾對(duì)黨建工作的認(rèn)可度，這一方面仍有待進(jìn)一步探索。

（二）工作運(yùn)行的行政推動(dòng)導(dǎo)致執(zhí)行受阻

制度的“疲軟”只能依靠執(zhí)行的“強(qiáng)力”。盡管區(qū)域化黨建在一定程度上實(shí)現(xiàn)了基層治理的橫向聯(lián)通，但不可否認(rèn)的是，其在運(yùn)行過(guò)程中主要依賴行政推動(dòng)，因而具有一種強(qiáng)烈的行政命令色彩。與傳統(tǒng)的單位黨建不同，區(qū)域化黨建工作的執(zhí)行無(wú)法單純依賴于行政科層制的力量層層下?lián)?，相反，它的運(yùn)行邏輯需要依賴于區(qū)域內(nèi)各駐區(qū)單位內(nèi)部黨組織之間的橫向合作，而它的抓手則在于“區(qū)-街-居”三級(jí)縱向的行政管理體制。這也就不可避免地使得區(qū)域化黨建工作具有了“與生俱來(lái)”的行政命令特征。這種新型的形式主義，看似執(zhí)行有力，但往往遭遇下級(jí)單位的“溫柔殺”。這主要表現(xiàn)在黨建項(xiàng)目制下，聯(lián)建共建單位之間的利益“共謀”和下級(jí)黨組織的“服從”意識(shí)。

區(qū)域化黨建工作的主要目的是讓同一區(qū)域內(nèi)不同性質(zhì)和類型的組織機(jī)構(gòu)共同參與到社會(huì)治理中。但是，現(xiàn)實(shí)卻并不能如愿。一方面，在區(qū)域化黨建工作的資源供給方面，大部分駐區(qū)單位或“兩新”組織都是基層社會(huì)的獨(dú)立個(gè)體，無(wú)論是街道還是社區(qū)，都無(wú)法為他們提供排他性的資源，所以，為持續(xù)地吸引駐區(qū)單位和“兩新”組織加盟區(qū)域化黨建工作，地方黨政機(jī)關(guān)需要探索一套新的咨詢和服務(wù)方法，以動(dòng)員更多的駐區(qū)單位加盟基層社會(huì)的黨建網(wǎng)絡(luò)，而項(xiàng)目制是目前應(yīng)用范圍最廣的區(qū)域化黨建激勵(lì)措施。

項(xiàng)目制作為我國(guó)“社會(huì)治理體制機(jī)制運(yùn)行中的一個(gè)極為獨(dú)特的現(xiàn)象”渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。，其核心意義在于黨政機(jī)關(guān)可以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的方式，調(diào)動(dòng)基層各級(jí)單位和其他潛在參與者的積極性。它將資本與權(quán)力運(yùn)用到社會(huì)領(lǐng)域，形成了更為強(qiáng)大的行政推動(dòng)力。自然，項(xiàng)目制也存在一定的負(fù)面影響，而且這種負(fù)面影響已經(jīng)在社會(huì)治理領(lǐng)域逐步凸顯。但是，在沒有更為有效的破除條塊壁壘、實(shí)現(xiàn)不同領(lǐng)域單位之間合作的制度機(jī)制的情況下，區(qū)域化黨建工作仍然會(huì)把項(xiàng)目制作為主要的執(zhí)行機(jī)制。當(dāng)然，作為項(xiàng)目制的必然結(jié)果，全國(guó)各地基層黨組織也陸續(xù)掀起了“爭(zhēng)優(yōu)創(chuàng)先”、“樹典型”、“創(chuàng)品牌”等“政治錦標(biāo)賽”周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作——兼論我國(guó)地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題長(zhǎng)期存在的原因》，《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第6期。。上文已有對(duì)此現(xiàn)象的說(shuō)明，此處不再贅述。

對(duì)于基層黨組織及其工作人員來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)的科層化管理機(jī)制的運(yùn)行，已經(jīng)培養(yǎng)了他們對(duì)上級(jí)部門布置工作的“服從”意識(shí)。盡管他們作為區(qū)域化黨建工作的一線人員，更容易發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，也更容易提出一些切實(shí)可行的改進(jìn)建議，但是，在權(quán)責(zé)失衡的工作背景下，大多數(shù)基層工作人員都習(xí)慣于選擇沉默。在社會(huì)上流行這樣一個(gè)比喻：把“給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)提意見”比作“迎風(fēng)吐口水”，而且還容易被“反濺一臉”。在這種情況下，提意見就是不明智的。較為“聰明”的辦法就是積極參與到區(qū)域化黨建的“錦標(biāo)賽”之中，與聯(lián)建共建單位一起“積極”地配合上級(jí)部門演好每一場(chǎng)“戲”。值得注意的是，在以行政發(fā)包為主力推動(dòng)的黨建項(xiàng)目制工作中，在“區(qū)-街-居”三級(jí)管理平臺(tái)下轄的基層黨組織、基層政府部門和駐區(qū)單位等黨建參與主體之間，已經(jīng)形成了一個(gè)微妙的“分利集團(tuán)”陳鋒：《分利秩序與基層治理內(nèi)卷化：資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯》，《社會(huì)》2015年第3期。，通過(guò)彼此間的政治默契分割項(xiàng)目所帶來(lái)的資源和便利。對(duì)于基層黨組織來(lái)說(shuō)，“分利行為是在‘壓力型政治體制下產(chǎn)生的目標(biāo)替代”陳鋒：《分利秩序與基層治理內(nèi)卷化：資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯》，《社會(huì)》2015年第3期。。對(duì)于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門來(lái)說(shuō)，以行政命令來(lái)推動(dòng)政策執(zhí)行，通常是最快捷有效的工作方法，可以用最簡(jiǎn)單的辦法獲得較為“實(shí)惠的”政治業(yè)績(jī)?！耙坏肚小备泓h建，“一窩蜂”下基層，黨建淪為一部分“政客”謀取職業(yè)晉升的工具。這是更為深層次的形式主義，也正是黃宗智所指出的“手段容易成為自身的終極目標(biāo)”，畢竟從理論上來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目制所“依賴的激勵(lì)機(jī)制是地方政府以及投標(biāo)人的牟利積極性”黃宗智、龔為綱、高原：《“項(xiàng)目制”的運(yùn)作機(jī)制和效果是“合理化”嗎？》，《開放時(shí)代》2015年第5期。。

當(dāng)然，為盡可能地規(guī)避項(xiàng)目制可能帶來(lái)的單純利益導(dǎo)向，使項(xiàng)目更接地氣，國(guó)內(nèi)很多城市的街道黨工委或者社區(qū)黨委都會(huì)采用“清單管理”的方式，作為項(xiàng)目申報(bào)的依據(jù)。例如，上海市M區(qū)在每年的共建項(xiàng)目申報(bào)之前，區(qū)域黨建聯(lián)席會(huì)議辦公室都會(huì)下發(fā)“兩表”——《區(qū)域黨建成員單位需求意向表》和《區(qū)域黨建共建項(xiàng)目申報(bào)表》。在此基礎(chǔ)上，形成全區(qū)的需求清單和資源清單。然后，結(jié)合資源清單和需求清單的基本情況，分別在區(qū)級(jí)和街鎮(zhèn)分會(huì)設(shè)立共建項(xiàng)目（并有項(xiàng)目清單）。這就是區(qū)域化黨建的“三張清單”。僅2017年，M區(qū)整合570家駐區(qū)單位的資源，共形成了以“創(chuàng)全”、“美麗家園”、“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)為主題的1100多個(gè)共建項(xiàng)目上海市M區(qū)黨建研究中心課題組：《上海市M區(qū)黨建研究中心研究報(bào)告（2018年）》（內(nèi)部報(bào)告）。。

雖然“清單管理”在一定程度上避免了區(qū)域化黨建參與單位單純?yōu)榱四踩±娑a(chǎn)生的“共謀”行為，但在科層化體制內(nèi)部，行政命令催生出的形式主義始終是基層黨建和社會(huì)治理工作的頑疾。而且，由于區(qū)域化黨建工作的運(yùn)行目前尚沒有辦法脫離縱向的科層制體系，其動(dòng)員社會(huì)各界廣泛參與社會(huì)治理，依然需要政黨組織網(wǎng)絡(luò)的強(qiáng)力支撐。所以，清除科層制的既有“頑疾”，就成為黨建引領(lǐng)社會(huì)多元共治得以真正落實(shí)的條件之一。

四、權(quán)力落地：區(qū)域化黨建內(nèi)卷化的破解

區(qū)域化黨建是中國(guó)共產(chǎn)黨群眾路線的新發(fā)展，也是黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的新嘗試。區(qū)域化黨建工作的開展，對(duì)于化解傳統(tǒng)社會(huì)治理“條塊壁壘”等內(nèi)卷化困境作出了一定貢獻(xiàn)，與此同時(shí)，由于權(quán)力懸浮等原因，區(qū)域化黨建工作又構(gòu)筑了新的壁壘，出現(xiàn)了新的內(nèi)卷化現(xiàn)象。要克服這種內(nèi)卷化困境，區(qū)域化黨建工作亟需做到權(quán)力落地，這就要對(duì)基層進(jìn)行充分賦權(quán)。所謂“賦權(quán)”，是個(gè)體或組織對(duì)其事務(wù)發(fā)揮控制力和影響力的一種機(jī)制J. Rappaport， “Terms of Empowerment/Exemplars of Prevention： Toward a Theory for Community Psychology”， American Journal of Community Psychology， 15， 1987， pp. 121-148.。對(duì)基層賦權(quán)，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是解決好權(quán)力從哪里來(lái)、到哪里去的問(wèn)題。堅(jiān)持區(qū)域化黨建工作的群眾路線方針，讓權(quán)力真正落地，具體體現(xiàn)在給予基層工作者“不聽話”的權(quán)力、給予基層百姓“批評(píng)”的權(quán)利，以及給予社會(huì)組織“參與”的權(quán)利等三個(gè)方面。通過(guò)區(qū)域化黨建的工作契機(jī)，構(gòu)建起社會(huì)力量聯(lián)通政府和百姓的閉合網(wǎng)絡(luò)，讓基層社會(huì)各治理主體之間真正形成協(xié)同共治的內(nèi)生動(dòng)力。

（一）賦權(quán)基層政府

黨建的重心在基層，難點(diǎn)和矛盾點(diǎn)也在基層，而關(guān)于基層的情況，一線的基層工作者最有發(fā)言權(quán)。如果“長(zhǎng)期有話難說(shuō)，有怨無(wú)聲，勢(shì)必導(dǎo)致基層治理隱患重重，小事都有可能引發(fā)大事”蔣芳、陽(yáng)建、邱冰清：《警惕基層有怨無(wú)聲！基層反映問(wèn)題，如“迎風(fēng)吐口水”？》，《半月談》2020年第4期。。因此，要給予基層工作者結(jié)合工作實(shí)際、靈活變通工作模式和工作方法的權(quán)力，而不能要求基層工作者僅僅依靠“上傳下達(dá)”，完成上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)布置的工作?；鶎硬晃ㄉ?，必須要讓命令主義在基層沒有市場(chǎng)。毛澤東同志曾經(jīng)在《論聯(lián)合政府》中強(qiáng)調(diào)，“在一切工作中，命令主義是錯(cuò)誤的，因?yàn)樗^(guò)群眾的覺悟程度，違反了群眾的自愿原則，害了急性病。我們的同志不要以為自己了解了的東西，廣大群眾也和自己一樣都了解了。群眾是否已經(jīng)了解并且是否愿意行動(dòng)起來(lái)，要到群眾中去考察才會(huì)知道。如果我們這樣做，就可以避免命令主義”《毛澤東選集》第3卷，人民出版社1991年版，第1095頁(yè)。。這在科層化的行政體系中實(shí)行起來(lái)似乎有一定的困難，但區(qū)域化黨建制度的“聯(lián)誼性”和“非強(qiáng)制性”，卻給予了基層工作者打破命令主義束縛的適宜空間。

面對(duì)區(qū)域化黨建主體之間的合作關(guān)系，如果要求基層政府在縱向的科層體系中完成指標(biāo)任務(wù)的同時(shí)，又要在橫向的合作體系中思考治理創(chuàng)新，這幾乎是不具有現(xiàn)實(shí)可行性的。在以街道為中心開展的區(qū)域化黨建工作中，進(jìn)一步降低街道對(duì)上的行政工作任務(wù)，落實(shí)街道的社會(huì)服務(wù)職能，讓街道真正走進(jìn)群眾，接受群眾監(jiān)督，才能有效保證區(qū)域化黨建的順利開展。在“條塊結(jié)合，以塊為主”的治理邏輯下，區(qū)域化黨建主體之間將面臨更多的需求和供給等利益碰撞，而具體的情況只有讓基層政府?dāng)[脫自上而下的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)權(quán)與責(zé)的匹配，才能真正激發(fā)基層治理的創(chuàng)新活力。

所以，在區(qū)域化黨建引領(lǐng)社會(huì)多元共治的過(guò)程中，不妨從賦予基層工作者“不聽話”的權(quán)力做起，不盲從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的不切實(shí)際的行政指令，給予基層工作者因地制宜、靈活變通的機(jī)動(dòng)權(quán)力。或許，這是激發(fā)黨的自身活力的一種有效方式。

（二）賦權(quán)社會(huì)組織

權(quán)力落地要求區(qū)域化黨建工作重新思考社會(huì)組織的角色，適當(dāng)放權(quán)社會(huì)，讓社會(huì)力量主動(dòng)參與到區(qū)域化黨建和社會(huì)治理的具體工作之中。因?yàn)椤安还苋藗兿矚g與否，如果不能把社會(huì)力量納入社會(huì)治理的大系統(tǒng)，任何社會(huì)治理都會(huì)出現(xiàn)缺口”鄭永年：《疫情與中國(guó)治理制度》，《聯(lián)合早報(bào)》2020年2月18日。。這就要求政府充分重視社會(huì)組織在基層社會(huì)治理中所扮演的“協(xié)同者”角色郝宇青：《社會(huì)組織在打造共建共治共享治理格局中的角色定位》，《國(guó)家治理周刊》2019年9月11日。，并將其作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，納入到規(guī)范化的制度框架之中。

在中國(guó)當(dāng)前的政治生態(tài)中，社會(huì)組織對(duì)政府的高度依賴嚴(yán)重制約了其在基層治理中有效性的發(fā)揮。這一問(wèn)題在區(qū)域化黨建工作中更加凸顯。作為黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的重要舉措，社會(huì)力量能否積極參與是區(qū)域化黨建能否取得成功的關(guān)鍵。這意味著黨政社之間的合作方式需要在區(qū)域化黨建的過(guò)程中得到實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，項(xiàng)目制是基層黨組織與區(qū)域內(nèi)社會(huì)組織進(jìn)行合作的主要渠道，也幾乎是唯一渠道。相對(duì)于將社會(huì)組織納入社會(huì)治理的制度化網(wǎng)絡(luò)，項(xiàng)目制只是極具工具主義色彩的階段性舉措，不具有長(zhǎng)期的制度穩(wěn)定性黃曉春：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第9期。。同時(shí)，社會(huì)組織與基層官員在項(xiàng)目制角逐中的“利益共謀”，暴露出這種“一事一議”的短期激勵(lì)模式不利于社會(huì)秩序的良性運(yùn)行，也不利于區(qū)域協(xié)同共治的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

同時(shí)，二者在制度之外的利益同盟關(guān)系，導(dǎo)致眾多“合法的”社會(huì)組織往往無(wú)法有效發(fā)揮其服務(wù)、組織和動(dòng)員群眾等方面的功能，而“非法的”社會(huì)組織因?yàn)闊o(wú)法獲得正當(dāng)?shù)闹卫砩矸?，進(jìn)而喪失了參與協(xié)同治理的機(jī)會(huì)。曾經(jīng)在區(qū)域化黨建工作中取得驕人業(yè)績(jī)的武漢，卻在抗擊新冠疫情的實(shí)踐中暴露出基層治理的不少問(wèn)題。究其原因，它不僅與武漢各級(jí)基層黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源的能力沒有及時(shí)發(fā)揮出來(lái)有關(guān)，更與社會(huì)組織無(wú)法及時(shí)有效地發(fā)揮服務(wù)、組織和動(dòng)員功能有關(guān)。當(dāng)然，這些問(wèn)題不是武漢一地所獨(dú)有，是全國(guó)的共性問(wèn)題。在盤活社會(huì)資源、激發(fā)社會(huì)力量參與多元共治方面，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理還存在很大的上升空間。

無(wú)數(shù)的實(shí)踐已經(jīng)表明，“人類社會(huì)的治理發(fā)展歷史就是一部治理者群體不斷擴(kuò)大的歷史”張駿：《社會(huì)力量參與疫情防控與治理模式的反思》，https：//www.hnsgtd.com/news/dffdblb4gbfflw4.html，2020-02-17。。只有讓社會(huì)力量以一種更積極的姿態(tài)加入到社會(huì)治理之中，使其成為“與政府治理相輔相成的結(jié)構(gòu)性力量”黃曉春：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第9期。，黨建引領(lǐng)社會(huì)多元共治的愿景才能真正落地。

（三）賦權(quán)基層百姓

權(quán)力落地最直接的體現(xiàn)是賦權(quán)人民，給予基層百姓“批評(píng)”的權(quán)利。在區(qū)域化黨建工作中，百姓的“批評(píng)”權(quán)利不僅僅體現(xiàn)在對(duì)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理效果的評(píng)判方面，也體現(xiàn)在對(duì)區(qū)域化黨建全過(guò)程的監(jiān)督方面。

區(qū)域化黨建的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治，提供更多更好的公共服務(wù)，從而真正體現(xiàn)為人民服務(wù)的根本宗旨。實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治、提供公共服務(wù)要達(dá)到最佳的效果，有一個(gè)基本的前提，那就是要符合群眾的真實(shí)需求。也就是說(shuō)，社會(huì)治理和公共服務(wù)必須傾聽群眾的聲音，只有堅(jiān)持“從群眾中來(lái)”，才能真正“到群眾中去”?；蛘哒f(shuō)，權(quán)力真正的“落地”就是回到人民群眾中間，和人民群眾結(jié)合在一起。毛澤東同志早在1945年就曾這樣指出，“我們共產(chǎn)黨人好比種子，人民好比土地。我們到了一個(gè)地方，就要同那里的人民結(jié)合起來(lái)，在人民中間生根、開花”《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1162頁(yè)。。因此，既然區(qū)域化黨建是為了全社會(huì)的“共治共享共贏”，那么，“治”的好不好，“百姓”說(shuō)了算。建立區(qū)域化黨建工作的反饋機(jī)制，讓轄區(qū)內(nèi)百姓真正參與到對(duì)黨建引領(lǐng)社會(huì)治理工作績(jī)效的考核與評(píng)估中，這是避免形式主義的有效路徑之一。

另外，基層群眾之所以對(duì)參與區(qū)域化黨建活動(dòng)不那么積極，在很大程度上緣于他們對(duì)基層政府和高度依賴政府的社會(huì)組織的不信任。信任文化可以通過(guò)顯著降低交易成本的方式極大提升合作的機(jī)會(huì)P. Sztompka， Trust： A Sociological Theory， Cambridge University Press， 1999， p. 105.。在這種情況下，將區(qū)域化黨建工作的全過(guò)程完整呈現(xiàn)在基層百姓面前，接受百姓監(jiān)督，無(wú)疑將有助于增強(qiáng)基層百姓的融入感，進(jìn)而促進(jìn)百姓對(duì)區(qū)域化黨建“共建共治共享”理念的信任。同時(shí)，對(duì)于處于“公共信任危機(jī)”漩渦之中的社會(huì)組織，也需要通過(guò)制度化的渠道建立面向社會(huì)公眾的監(jiān)督機(jī)制文軍：《中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的角色困境及其出路》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。，這也是社會(huì)組織重獲基層百姓信任的唯一途徑。

與此同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的來(lái)臨，進(jìn)一步保證了百姓評(píng)判和監(jiān)督權(quán)利得以可能。網(wǎng)絡(luò)帶給人類社會(huì)的巨大改變，就是讓每個(gè)人都有了接觸和運(yùn)用權(quán)利的機(jī)會(huì)，也為全民參與政治生活提供了成熟的技術(shù)支持。無(wú)論傳統(tǒng)的政治權(quán)威是否承認(rèn)，當(dāng)代社會(huì)公眾都將通過(guò)或合法或“違法”的方式發(fā)揮著他們對(duì)政治活動(dòng)的影響力，并且，在互聯(lián)網(wǎng)的推動(dòng)下，這一影響力相對(duì)于過(guò)去任何年代都來(lái)得更為迅猛。所以，讓人民“賦予中國(guó)共產(chǎn)黨永不衰竭的生命力”胡鍵：《制度治黨是全面從嚴(yán)治黨的根本》，《探索》2017年第2期。，就要切實(shí)保障人民有“批評(píng)”政府的制度化權(quán)利。

結(jié) 語(yǔ)

區(qū)域化黨建不僅僅是一種治理手段，也不僅僅是黨建工作的一項(xiàng)內(nèi)容，作為黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的新探索，它有著整合碎片化社會(huì)的全局化視角，理應(yīng)得到制度化的系統(tǒng)整合。造成區(qū)域化黨建面臨內(nèi)卷化治理困境的原因，在制度疲軟和執(zhí)行阻滯之外，仍然不能忽視價(jià)值理念的“引領(lǐng)力”缺失。意識(shí)形態(tài)引領(lǐng)力的乏力，幾乎貫穿黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的方方面面。對(duì)一個(gè)政權(quán)來(lái)說(shuō)，它是否能夠被其所在社會(huì)的公眾真正接受，根源于其所主張的價(jià)值和理念與其所處社會(huì)的基本價(jià)值觀念之間，要存在邏輯上和事實(shí)上的同構(gòu)性劉笑言：《以柔性執(zhí)政化解政治制度的剛性化》，《探索與爭(zhēng)鳴》2015年第11期。。在這一點(diǎn)上，社會(huì)主義核心價(jià)值觀如何有效解釋并引領(lǐng)區(qū)域化黨建工作的順利進(jìn)行，是每一個(gè)共產(chǎn)黨人都需要思考的問(wèn)題。

總之，在保證文化充分發(fā)揮自身“引領(lǐng)力”的情況下，落實(shí)基層政府的服務(wù)職能，落實(shí)基層百姓的評(píng)判監(jiān)督權(quán)利，以及落實(shí)社會(huì)組織的參與權(quán)利，這是黨建引領(lǐng)社會(huì)治理工作有效開展的根本保證。區(qū)域化黨建是黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的積極實(shí)踐，社會(huì)各領(lǐng)域上下聯(lián)動(dòng)、多措并舉，是中國(guó)城市社會(huì)治理機(jī)制的嶄新探索，并成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。這一覆蓋全社會(huì)的“大黨建”工作，已經(jīng)引起了全社會(huì)的關(guān)注，它與單位黨建、非公黨建、社區(qū)黨建等一起構(gòu)成了一幅嶄新的社會(huì)治理圖景，正嘗試著走出一條有別于西方“國(guó)家-社會(huì)”二元體制的新道路。在這一過(guò)程中，只有將區(qū)域化黨建引領(lǐng)社會(huì)治理逐步演變?yōu)橐环N具有文化動(dòng)能的結(jié)構(gòu)性制度安排，才能真正克服區(qū)域化黨建的內(nèi)卷化困境。為此，我們還有很長(zhǎng)的路要走。

（責(zé)任編輯：彤 弓）

Party Governs the Society： The Tendency of Involution in

Territorialized Party Building

Liu Xiaoyan

Abstract： Territorialized “Great Party Building” which advocates “the party building must guide the community governance” is becoming a significant project according with the reality of our country. Its also an inheritance and development of the “Mass Line” ideology proposed by Mao Zedong in the new era. Although territorialized party building has contributed to breaking through the barrier of “Tiao-kuai” and straightening out relations between the party and government， it still cant avoid the tendency of involution because of its inner structural dilemma in the system， culture and policy implementation. The tendency of involution could be found from three aspects： the “back-flow” of responsibilities in the cooperative mechanism of party building， the fake “innovation” during the accelerated development of party building， and the individual “alienation” behind the positive responses of party building participants. There are two elements should be mainly responsible for the tendency of involution. First， the “fellowship” organization of territorialized party building leads to the weak system. Second， the operational commandism of party building work leads to the blocked execution. In order to overcome the dilemma of involution， the territorialized party building should make sure the power can land on the ground. It means the grass-roots officer， the NGO and the people should be empowered， thus establishes a close network in which the social power， the government and the people would be well connected. Through this way， the endogenous power of co-governance including each governing subject would be indeed built up.

Keywords： Territorialized Party Building; Social Governance; Involution; Power