以強(qiáng)勝快：危機(jī)治理中的國家治理體系

郭曉琳 劉炳輝

摘 要：新冠肺炎疫情對國家治理體系和治理能力構(gòu)成了一次大考，防疫過程中，治理體系在初期應(yīng)對不足，國家主導(dǎo)全面防疫后展現(xiàn)了制度優(yōu)勢。防控初期，造成地方應(yīng)對不足的主要原因有三：復(fù)雜體系的反應(yīng)短板、疫情防控的市場失靈、危急時(shí)刻的局部“超載”。中央主導(dǎo)防疫之后快速掌控局面，其間國家治理體系運(yùn)行主要有六大突出亮點(diǎn)：科層組織的戰(zhàn)時(shí)重組、領(lǐng)導(dǎo)注意力的高度聚焦、基層社會的網(wǎng)絡(luò)組織、集中統(tǒng)一的大國優(yōu)勢、城鄉(xiāng)互補(bǔ)的戰(zhàn)略縱深、官民合作的科技治理。最終，中國國家治理體系充分發(fā)揮了整合資源的優(yōu)勢，經(jīng)受住了嚴(yán)峻危機(jī)的考驗(yàn)，“以強(qiáng)勝快”是本次防疫中國家治理體系運(yùn)行的重要經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，國家治理體系的優(yōu)化也面臨著加強(qiáng)預(yù)警體系建設(shè)、克服官僚主義傾向、統(tǒng)籌醫(yī)療公共資源和探索基層組織網(wǎng)絡(luò)模式等任務(wù)。

關(guān)鍵詞：危機(jī)治理;國家治理體系;新冠肺炎;優(yōu)化

2020年新冠肺炎疫情是1949年以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件①，給中國和世界都帶來了巨大的沖擊，成為“對我國治理體系和能力的一次大考”②。相較于以往常規(guī)治理狀態(tài)下的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，治理體系在危機(jī)狀態(tài)下的運(yùn)作規(guī)律尤其值得重視和總結(jié)，此次防疫也給未來國家治理體系現(xiàn)代化明確了努力方向。

一、新冠肺炎疫情帶來的治理挑戰(zhàn)

回顧防疫過程，新冠肺炎疫情在初期以快速傳播力以及各種不明確性等特征給社會造成了極大威脅?！鞍讶嗣袢罕娚踩蜕眢w健康放在第一位”③是社會主義國家治理的一個(gè)基本特色，而不是一句抽象的宣傳語，這在此次防疫過程中為世人所共睹。中國以承擔(dān)巨大經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合代價(jià)，強(qiáng)力對“大流動社會”④進(jìn)行了“暫停”⑤：武漢“封市”，湖北“封省”，十幾億人民居家“一動不動”。整個(gè)國家治理體系面對前所未有的嚴(yán)峻局面和挑戰(zhàn)。

1.唯快不破：大流動社會的疫情擴(kuò)散

“天下武功唯快不破”，新冠肺炎疫情之所以給國家和社會帶來了巨大的治理危機(jī)，也正是因?yàn)橐粋€(gè)“快”字。據(jù)國家衛(wèi)健委消息，截至2020年2月2日24時(shí)，全國共確診新冠肺炎病例17205例，已超過2003年確診非典型肺炎人數(shù)的3倍，僅2月2日當(dāng)天新增確診病例就達(dá)2829例。⑥從2020年1月23日到當(dāng)月30日僅僅8天時(shí)間，中國大陸31個(gè)省級行政區(qū)全部進(jìn)入一級響應(yīng)狀態(tài)。

疫情之所以能夠快速地在全國范圍內(nèi)擴(kuò)散與以下四個(gè)條件有著直接關(guān)系：一是中國進(jìn)入大流動社會，二是春運(yùn)的特殊時(shí)期，三是武漢的交通樞紐地位，四是疫情初期地方政府反應(yīng)遲緩。其中，第四個(gè)因素最容易引起輿論關(guān)注并廣受抨擊，但其實(shí)前三個(gè)因素才是導(dǎo)致疫情擴(kuò)散更為基礎(chǔ)性的原因。⑦

“一個(gè)流動的中國，充滿了繁榮發(fā)展的活力?！雹噙@句話是中國改革開放40多年的經(jīng)典寫照，也是全社會的共識。近代以來，中國的努力方向都是“越快越好”，以圖實(shí)現(xiàn)“趕超戰(zhàn)略”，全社會的人、財(cái)、物、信息流動都不斷加速，時(shí)空壓縮的特點(diǎn)非常明顯。2014年，我國流動人口達(dá)到2.53億的峰值，近年略有下降，穩(wěn)定在2.4億以上，即約6個(gè)中國人中就有1個(gè)是流動人口。⑨但就整個(gè)社會而言，很多普通人一直缺乏對這種大流動社會蘊(yùn)藏巨大風(fēng)險(xiǎn)的切身感受，更缺乏對大流動社會進(jìn)行“暫停”操作的治理經(jīng)驗(yàn)。

2018年年末中國常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，2019年突破60%，且呈城市群都市圈模式發(fā)展。⑩人口的高度密集和超強(qiáng)流動使得風(fēng)險(xiǎn)也高度聚集。此次新冠肺炎疫情即是明證。不僅中國如此，2020年2月底3月初，世界上其他國家也開始出現(xiàn)病毒快速傳播的情況，如韓國、日本、意大利、伊朗、法國、德國、英國和美國等，無不是高度城市化和人口高流動的國家。當(dāng)然，韓國和伊朗因高度聚集的宗教活動在一定程度上加速病毒傳播，有其特殊性，但高度城市化和人口高流動性依然是疫情快速蔓延的根本原因。

雖然疫情防控以預(yù)防為主，不斷加強(qiáng)預(yù)警能力建設(shè)勢在必行，但如果從更一般的規(guī)律來看，隨著資本聚集、產(chǎn)業(yè)聚集、人口聚集程度不斷提高，風(fēng)險(xiǎn)也一定隨之增加，現(xiàn)代社會具有明顯的“風(fēng)險(xiǎn)社會”特征，各種層出不窮的新問題和新挑戰(zhàn)總是令人防不勝防。在以預(yù)防為主的指導(dǎo)思路下，國家治理還需要具備“極限思維”，即危機(jī)在暴發(fā)初期沒有得到及時(shí)防控的情況下仍然知曉如何開展危機(jī)治理，本次疫情應(yīng)對就是中國一次典型危機(jī)治理過程。

2.暫停時(shí)刻：大流動社會的治理挑戰(zhàn)

經(jīng)過30余年的探索與積累，中國已經(jīng)逐漸積累了一套適應(yīng)當(dāng)代大流動社會常態(tài)情況的治理經(jīng)驗(yàn)。筆者根據(jù)對東南地區(qū)人口流入城市的廣泛實(shí)證調(diào)研，將這種治理經(jīng)驗(yàn)概括為“超級郡縣國家”B11模式，其特點(diǎn)是保持“郡縣國家”B12治理傳統(tǒng)的中央集權(quán)核心原則不變，以黨政科層制的橫向整合模式應(yīng)對復(fù)雜治理的組織需求，輔之以現(xiàn)代信息科技手段增強(qiáng)治理效能。

在此種治理模式下，中國的城市化率從1978年的不足18%上升到2019年的60%，中國的流動人口規(guī)模從1982年的700多萬上升到2014年頂峰時(shí)的2.53億。B13這種經(jīng)過曲折探索后逐漸適應(yīng)的特點(diǎn)在治安上也有顯現(xiàn)，“最說明問題的是進(jìn)行國際化比較時(shí)期通用的兇殺率，它的發(fā)展趨勢也呈倒U型：在20世紀(jì)80年代初，約為十萬分之一左右;但在1990年至2004年間，它升至十萬分之二左右;自2005年起，它一路下滑，跌至2015年的十萬分之0.7。與世界上有數(shù)據(jù)的兩百多個(gè)政治實(shí)體相比，中國目前的兇殺率屬最低之列，不要說遠(yuǎn)低于美國（3.9），也低于大多數(shù)歐美其他國家，甚至低于中國香港、澳門特別行政區(qū)”。B14除了治安問題，大流動社會的另一個(gè)治理難題就是交通運(yùn)輸問題（例如每年的春運(yùn)），但隨著我國高鐵事業(yè)的不斷發(fā)展以及“刷臉”等新技術(shù)的廣泛運(yùn)用，近年來春運(yùn)的緊張局面已明顯緩解。而且，隨著人口流入地在異地教育和醫(yī)療方面的保障水平和服務(wù)能力不斷改善提升，流動人口舉家遷移的比例也在不斷提高。

以上所有努力都是幫助人們實(shí)現(xiàn)更快更方便的流動，但此次新冠肺炎疫情帶來的治理挑戰(zhàn)是反向的，即國家如何讓大流動社會在短時(shí)間內(nèi)就進(jìn)入“暫?！睜顟B(tài)，并能夠精準(zhǔn)慎重地“重啟”：既抓好疫情防控工作，又統(tǒng)籌好經(jīng)濟(jì)與社會的全面發(fā)展。讓流動社會進(jìn)入“暫停”，言出必行的強(qiáng)制能力和統(tǒng)籌全局的領(lǐng)導(dǎo)能力是首要條件;進(jìn)入“暫?！睜顟B(tài)之后，要維持社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)還需要強(qiáng)大組織能力和宣傳能力等的穩(wěn)固支撐。整體而言，面對危機(jī)治理的考驗(yàn)，中國的國家治理能力在總體強(qiáng)大的同時(shí)仍存在地區(qū)差異性，國家整體領(lǐng)導(dǎo)能力和強(qiáng)制能力表現(xiàn)突出，但反應(yīng)能力和宣傳能力等仍需加強(qiáng)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)等新技術(shù)對于提高治理體系組織建設(shè)能力的潛能仍有待進(jìn)一步挖掘和利用。

治理能力的背后是治理體系，特定的體系擁有特定的能力，這在此次疫情各國應(yīng)對的比較中可以看得非常清楚。下文將具體分析危機(jī)治理中中國國家治理體系運(yùn)行的若干規(guī)律。

二、防控初期國家治理體系的局部短板

此次疫情防控具有明顯的階段性。以2020年1月20日國家最高領(lǐng)導(dǎo)人做出重要批示為界限，之前可以稱之為防控初期，由地方政府主導(dǎo);之后為防控中后期，由中央主導(dǎo)。綜觀整個(gè)過程，防控初期的嚴(yán)峻局面與治理體系的局部短板有著密切關(guān)系。

1.復(fù)雜體系的應(yīng)急短板

2003年非典疫情之后，我國建立了傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測信息系統(tǒng)（簡稱網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)）。該系統(tǒng)之前也曾及時(shí)發(fā)現(xiàn)禽流感和鼠疫等情況并迅速作出相應(yīng)處理，但在此次危機(jī)初期其表現(xiàn)未能達(dá)到人們的預(yù)期。目前來看，應(yīng)對初期的問題主要不是信息上報(bào)的技術(shù)問題，而是面對新情況時(shí)對其進(jìn)行確定與綜合決策的速度問題。B15根據(jù)媒體的多輪報(bào)道和相關(guān)人員回顧，這其中的重要轉(zhuǎn)變就是“網(wǎng)絡(luò)直報(bào)”變成了“多級審核”，也正是因?yàn)樯蠄?bào)方式回到科層體系逐級審核確定的模式，導(dǎo)致反應(yīng)鏈條拉長以及所謂“吹哨”等問題。

建立一個(gè)高效、扁平化的信息報(bào)送體系是設(shè)置網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)的初衷，但顯然這個(gè)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)系統(tǒng)在現(xiàn)實(shí)中受到科層組織的較大影響。不論具體什么人在防疫初期中產(chǎn)生了誤判或者干擾，網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)之所以在初期沒有發(fā)揮應(yīng)有效力，其深層次原因在于網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)與科層組織兩個(gè)體系之間在磨合過程中存在明顯的短板，導(dǎo)致短時(shí)間內(nèi)治理體系在多元、復(fù)雜的治理目標(biāo)之間協(xié)調(diào)困難。讓各類國家治理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)關(guān)系得到更好配置，發(fā)揮出治理體系的最大合力，是黨和國家機(jī)構(gòu)改革追求的目標(biāo)，目前來看改革仍有繼續(xù)深化的必要。

現(xiàn)代社會分工越來越細(xì)，各個(gè)領(lǐng)域之間的關(guān)系也越來越復(fù)雜，必然要求一個(gè)復(fù)雜的治理體系與之相對應(yīng)。黨需要領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)域涉及“人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會組織等”B16，如今的中國早已不是“六部制”的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，復(fù)雜的部門關(guān)系與條塊關(guān)系是現(xiàn)代國家治理的一大難題。在常規(guī)情況下，因?yàn)閷r(shí)間緊迫性的要求不強(qiáng)，一個(gè)大國各種復(fù)雜組織的內(nèi)部協(xié)調(diào)問題可以通過反復(fù)溝通予以解決。但在危機(jī)治理狀態(tài)下，留給決策和協(xié)調(diào)的時(shí)間大大縮短，在時(shí)間緊迫的情況下一旦判斷失誤就會導(dǎo)致嚴(yán)重后果。

新冠肺炎疫情恰恰就是一個(gè)非常緊迫的“新情況”，暴發(fā)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)又恰逢臨近春節(jié)的“重點(diǎn)時(shí)期”。實(shí)戰(zhàn)的檢驗(yàn)結(jié)果顯示，面對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，目前的應(yīng)急反應(yīng)體系是存在短板的。作為專業(yè)技術(shù)部門，疾控中心與網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)的自主性有必要得到制度性保障，以保證面對突發(fā)不明情況時(shí)該系統(tǒng)能夠?qū)⒄鎸?shí)信息直報(bào)上級乃至中央。為了實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)有必要考慮某種形式的“密札”措施，避免反映信息的一線人員受到過多干擾。雖然頻發(fā)預(yù)警有使大眾產(chǎn)生“審美疲勞”之嫌，但此次教訓(xùn)足以說明對于疫情防控問題寧可多慮不可大意。

同時(shí)，需要注意的是這種復(fù)雜治理體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)難題并不單單是中國面臨的問題，而是現(xiàn)代社會國家治理中的普遍現(xiàn)象，這一點(diǎn)從其他國家政府在疫情應(yīng)對中普遍表現(xiàn)出的躊躇態(tài)度可見一斑。比如，盡管美國疾控中心在科層組織體系中的地位和權(quán)限比中國的要大，但仍然面臨著央地關(guān)系和兩黨政治的制約。特別是將檢測權(quán)下放給地方后，美國疾控中心一度停止相關(guān)重要數(shù)據(jù)發(fā)布，因?yàn)楦鞯厣蠄?bào)的數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確。B17

信息透明在這類突發(fā)重大事件中具有重要意義，透明的目的是為了更好地進(jìn)行綜合決策，因?yàn)榭茖W(xué)恰當(dāng)?shù)臎Q策必須建立在快速掌握盡可能多的真實(shí)信息基礎(chǔ)上。但通觀世界范圍內(nèi)各國的實(shí)際防疫過程，可以發(fā)現(xiàn)只有信息透明與快速傳遞并不必然保證防疫成功，防疫措施還受到社會結(jié)構(gòu)、政治體制、歷史文化傳統(tǒng)和民眾心理接受度等多重復(fù)雜因素的重要影響。

2.疾病預(yù)防的市場失靈

傳染病防治的基本經(jīng)驗(yàn)就是“預(yù)防為主”，此次疫情也是如此。如果中國確診病例不是在國家強(qiáng)有力措施的積極干預(yù)下被控制在8萬多例（湖北省外1萬多例），而是擴(kuò)散到百萬級甚至千萬級規(guī)模，那么任何醫(yī)療體系和應(yīng)對措施都將徹底失效，考慮到一定的死亡率，那無疑將是一場慘烈的大災(zāi)難。

疾病預(yù)防難以產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，在市場化導(dǎo)向下的大醫(yī)院往往對此缺乏足夠的投入動力，更不要說去做百年一遇的大型公共衛(wèi)生危機(jī)的應(yīng)對準(zhǔn)備。這種帶有“公共產(chǎn)品”特性的基礎(chǔ)性工作，需要政府明確的持續(xù)性投入，但我國恰恰在此方面長期存在短板。黃奇帆指出，“武漢的防疫應(yīng)對問題不是湖北獨(dú)有的，公共衛(wèi)生與傳染病防治領(lǐng)域是中國經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的落后領(lǐng)域甚至是盲點(diǎn)。從2003年的非典到2020年的新冠肺炎，中國公共衛(wèi)生體系的短板始終沒有很好補(bǔ)上，整個(gè)公共衛(wèi)生系統(tǒng)在人員、技術(shù)、設(shè)備各方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，這才是導(dǎo)致我們?nèi)狈Ψ揽卮笠吣芰Φ母拘缘脑颉盉18。

醫(yī)療衛(wèi)生支出是現(xiàn)代國家公共財(cái)政支出的大頭，也是社會福利的體現(xiàn)。在美國，全民醫(yī)保長期是兩黨政治爭議的熱門話題，核心就在于相關(guān)巨額費(fèi)用的分?jǐn)偡绞?。美國民眾在?dāng)代形成了超前消費(fèi)的習(xí)慣，家庭普遍缺乏儲蓄且債務(wù)較為龐大，公共醫(yī)保覆蓋不足，突然降臨的大額疾病治療費(fèi)用是一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！懊绹?cái)經(jīng)網(wǎng)站Go Banking Rates曾對7052名美國人進(jìn)行過調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)近七成的受訪者儲蓄少于1000美元”，“美國第六次年度家庭經(jīng)濟(jì)和決策調(diào)查（SHED）的結(jié)果顯示，有39%的美國家庭難以應(yīng)對400美元的緊急開支，一項(xiàng)簡單的開支或許可以擊垮一個(gè)脆弱的美國家庭，其金融生活面臨著困境和脆弱性”。B19

此次防疫過程中，中國快速宣布確診患者個(gè)人負(fù)擔(dān)費(fèi)用由財(cái)政兜底B20，對于穩(wěn)定民心和社會恐慌情緒有很大幫助。公共衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施的投資也并非沒有經(jīng)濟(jì)效益，只是其效益往往具有長期性和外部性，因此尤其需要政府保持定力和耐心持續(xù)開展大規(guī)模投入。

3.危急時(shí)刻的局部“超載”

“巧婦難為無米之炊”，沒有足夠的醫(yī)療設(shè)備、場地和醫(yī)護(hù)人員的保障，再好的治理體系和治理能力也難以救治病人。此次湖北尤其是武漢在防控初期面對的嚴(yán)峻局面與醫(yī)療資源遭遇“擠兌”，出現(xiàn)嚴(yán)重“超載”不無關(guān)系。最終，在中央強(qiáng)力動員之下，舉全國之力予以支援，組織29個(gè)?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、軍隊(duì)等調(diào)派330多支醫(yī)療隊(duì)、41600多名醫(yī)護(hù)人員馳援湖北，并組織19個(gè)省份對口支援。B21雖然湖北和武漢的危局終于被控制住了，但由此帶來的警示和教訓(xùn)也是極為深刻的。比如，一些重點(diǎn)衛(wèi)生防疫物資儲備不足、種類不完善的應(yīng)急物資儲備短板與大都市人口“超載”之間的矛盾，突然到來的巨量捐贈物資不能及時(shí)有效配送即物流“超載”與公益組織建設(shè)短板之間的矛盾，“千里捐獻(xiàn)愛心菜，卻難在了最后一公里”B22問題也是基層社區(qū)工作量“超載”與基層社會組織之間治理合力不足的矛盾體現(xiàn)。

在局部地區(qū)物資、人員和工作量面臨“超載”的情況下出現(xiàn)的秩序混亂、矛盾多發(fā)以及基層工作人員心理壓力巨大等困難，都與事前缺乏足夠預(yù)案有很大關(guān)系。有些問題看上去是治理體系問題，其實(shí)主要還是治理能力問題，對這種差異需要進(jìn)行仔細(xì)區(qū)分，唯有如此，治理現(xiàn)代化才會有的放矢。

在此需要特別指出，治理體系能夠制約、影響治理能力，治理能力同樣會制約和塑造治理體系。比如，傳統(tǒng)中國實(shí)行“皇權(quán)不下縣”式的“集權(quán)的簡約治理”模式B23，說到底還是農(nóng)業(yè)社會的財(cái)政汲取能力不足導(dǎo)致的“小政府”格局;而現(xiàn)代社會能夠?qū)嵭小熬o密型集權(quán)治理”B24，是因?yàn)橘Y金、技術(shù)和人力的密集和儲備使治理能力得以空前提高。比如，一些國家在防疫中顯得比較“佛系”，本質(zhì)上是其治理能力“實(shí)事求是”的表達(dá)。在隔離場所征用和保障、口罩等醫(yī)療物資供應(yīng)、治療費(fèi)用的財(cái)政兜底能力、個(gè)人行動軌跡數(shù)據(jù)的獲取權(quán)限、民眾認(rèn)同配合程度等方面，各國的統(tǒng)籌能力差異極大，防疫模式也必定不一而足。

三、全面動員的危機(jī)治理

在疫情應(yīng)對進(jìn)入全面動員階段之后，我國國家治理體系呈現(xiàn)出“人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)”的局面。其中，國家治理體系有六個(gè)方面的重要運(yùn)行規(guī)律值得重視。

1.科層體系的戰(zhàn)時(shí)重組

這場疫情防控迅速被上升到“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”的高度，“做好疫情防控工作，直接關(guān)系人民生命安全和身體健康，直接關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會大局穩(wěn)定，也事關(guān)我國對外開放”B25。面對如此復(fù)雜和艱難的局面，僅僅依靠地方黨政組織體系顯然是不夠的，必須以重組的方式快速建立應(yīng)對危機(jī)的新型組織體系。黨政科層制是我國治理體系的核心，“這種復(fù)合結(jié)構(gòu)體系有三大特征，即一體化的緊密性、黨高于政的政治性、靈活多變的適應(yīng)性”B26。這些特點(diǎn)在本次危機(jī)治理中均得到了鮮明體現(xiàn)。

一是中央層面的科層體系重組。“根據(jù)習(xí)近平指示和李克強(qiáng)要求，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制1月20日召開電視電話會議，對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作進(jìn)行全面部署。國家衛(wèi)生健康委成立新型冠狀病毒感染的肺炎應(yīng)對處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)地方做好疫情應(yīng)對處置工作?！盉27“國家衛(wèi)生健康委牽頭建立應(yīng)對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，成員單位共32個(gè)部門。聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制下設(shè)疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關(guān)、宣傳、外事、后勤保障、前方工作等工作組，分別由相關(guān)部委負(fù)責(zé)同志任組長，明確職責(zé)，分工協(xié)作，形成防控疫情的有效合力?！盉282020年1月25日（農(nóng)歷正月初一）在中央政治局常委會上決定成立“中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，并向湖北省等疫情嚴(yán)重地區(qū)派出指導(dǎo)組。B29中央應(yīng)對新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組由中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強(qiáng)擔(dān)任組長，中央指導(dǎo)組由中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理孫春蘭擔(dān)任組長。

二是地方層面的科層體系重組。2020年1月21日，武漢成立新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部，武漢市市長周先旺任指揮長，指揮部下設(shè)應(yīng)急保障、宣傳、交通、市場、醫(yī)療救治、疫情防控、社區(qū)、綜合等8個(gè)工作小組。B301月22日，湖北省成立新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部，由省委書記、省長任指揮長。B31在實(shí)際工作開展中新組織體系能夠臨機(jī)應(yīng)變，“王忠林履新之后，2月16日，武漢全市戰(zhàn)疫指揮中樞——武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部進(jìn)行了調(diào)整，新設(shè)立床位保障組、疾病控制組、黨建考核組、援漢醫(yī)療隊(duì)接待協(xié)調(diào)組。僅僅5天之后，2月21日，武漢市疫情防控指揮部又增設(shè)了‘非新冠肺炎醫(yī)療救治組”B32。

從中央到地方一連串快速重組科層組織的操作過程，體現(xiàn)了我國國家治理體系在危機(jī)治理中的彈性和反應(yīng)能力。尤其是武漢市指揮部于2020年2月下旬新增的“非新冠肺炎醫(yī)療救治組”展現(xiàn)了科層組織的及時(shí)回應(yīng)能力。

新組織體系的建立過程反映了應(yīng)對危機(jī)治理的高度復(fù)雜性和急迫性。國務(wù)院的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制就涉及32個(gè)部門，還要兼顧對部隊(duì)的協(xié)調(diào)指揮以及與國際社會的溝通和回應(yīng)，由此可以想見中央相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)范圍和難度。而且，面對突如其來的危機(jī)局面，強(qiáng)有力的應(yīng)對過程中不可避免地會出現(xiàn)大量未曾預(yù)料到的新情況，組織機(jī)構(gòu)必須隨時(shí)回應(yīng)這種治理需求，此時(shí)，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整也是情理之中。

所有這些科層組織體系的調(diào)整都必須依賴高度的權(quán)威和集權(quán)治理傳統(tǒng)，否則僅僅圍繞部門的協(xié)調(diào)與增設(shè)就會出現(xiàn)討價(jià)還價(jià)、久拖不決的局面并導(dǎo)致危機(jī)不斷升級。這種高度的權(quán)威、集權(quán)治理傳統(tǒng)以及彈性與黨對整個(gè)治理體系的領(lǐng)導(dǎo)是密不可分的，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”?！爸未髧?，用小組”也是黨的一個(gè)治理傳統(tǒng)，這個(gè)傳統(tǒng)源于黨長期的軍事斗爭歷史和成功經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐證明，在風(fēng)險(xiǎn)社會與國際格局劇變的歷史背景下，這種治理模式依然是高度有效的。

2.領(lǐng)導(dǎo)注意力的高度聚焦

科層組織體系的變革是應(yīng)對危機(jī)治理的組織保障，但只有組織變革并不能保證一定可以高效回應(yīng)挑戰(zhàn)，因?yàn)楣倭朋w系還可能以形式主義來敷衍塞責(zé)，所以領(lǐng)導(dǎo)人的注意力就成了關(guān)鍵。筆者在以往對領(lǐng)導(dǎo)小組工作模式的實(shí)地調(diào)研中多次發(fā)現(xiàn)這種規(guī)律性，即在紛繁復(fù)雜的工作局面中，某項(xiàng)綜合性較強(qiáng)的工作必須有重要領(lǐng)導(dǎo)高度重視、常抓不懈，才會有真正突破，否則僅僅成立一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組無濟(jì)于事。

此次危機(jī)治理中，習(xí)近平總書記一直是“親自指揮、親自部署”，“從1月7日到現(xiàn)在（3月2日）的一個(gè)多月里，習(xí)近平主持召開了6次中共中央政治局常務(wù)委員會會議，1次中共中央政治局會議，1次中央全面依法治國委員會第三次會議，1次中央全面深化改革委員會第十二次會議，1次面向17萬人的電視電話會議，并深入北京的社區(qū)、醫(yī)院、疾控中心，了解基層疫情防控工作情況。同時(shí)，習(xí)近平還密集同國外政要和國際組織領(lǐng)導(dǎo)人通電話、通信和會面，介紹中國疫情防控的進(jìn)展，傳遞中國信心”。B33在總書記以身作則、率先垂范的帶動下，各級干部都深入一線嚴(yán)防死守，將治理能力和各方面資源調(diào)動到疫情防控上來，取得了令世界震驚的成效。

“注意力”與治理體系效能發(fā)揮的相關(guān)性研究是近年一個(gè)新興學(xué)術(shù)熱點(diǎn)，因領(lǐng)導(dǎo)人注意力變化而導(dǎo)致政策出臺、執(zhí)行和輿論等方面諸多改變，此中有不少爭論。B34中國的科層組織一方面面臨繁重的發(fā)展任務(wù)，另一方面又對官僚隊(duì)伍膨脹保持警惕，公務(wù)員整體一直面臨較大的工作量，有限的注意力如何合理高效分配是治理實(shí)踐中的大問題。一些學(xué)者擔(dān)心因領(lǐng)導(dǎo)注意力隨時(shí)轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致工作規(guī)范化、專業(yè)化程度不夠，這從歷史和現(xiàn)實(shí)來看都有積極意義，但同樣也要注意到不能因此否定領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)實(shí)際情況變化做出及時(shí)調(diào)整的正向價(jià)值，尤其是在危機(jī)治理以及重大突發(fā)事件的應(yīng)對過程中。

3.基層社會的網(wǎng)絡(luò)組織

熊萬勝教授曾深入剖析過“體系”一詞在中西方語境中的差異，“‘體系是一種有‘體有‘系的結(jié)構(gòu)，‘體在中心，‘系在邊緣”。B35“黨政科層制是當(dāng)代中國治體的核心結(jié)構(gòu)”B36，其良好的運(yùn)行還依托社會治理的基礎(chǔ)支撐。本次疫情防控過程中，覆蓋十多億人民群眾的基層社區(qū)（村莊）防控工作是戰(zhàn)“疫”成敗的關(guān)鍵所在。

對新冠肺炎疫情進(jìn)行全面分析需要考慮醫(yī)學(xué)、社會和國家等多個(gè)層面?？v觀歷次大型突發(fā)疫情的防控過程，疫苗的研發(fā)往往都是緩不濟(jì)急，真正能夠有效控制疫情傳播的還是隔離措施，而這顯然是一個(gè)社會與國家領(lǐng)域的問題，所以大型疫情真正考驗(yàn)的是國家治理體系和治理能力。在醫(yī)院等專業(yè)機(jī)構(gòu)里的治療和隔離主要依托國家力量，但涉及十幾億人的“封村”“封小區(qū)”則必然要依托社會治理力量。

前幾年國內(nèi)還曾圍繞“開放式小區(qū)”和“封閉式小區(qū)”進(jìn)行過熱烈討論，有關(guān)城市規(guī)劃方面的設(shè)想是推進(jìn)開放式小區(qū)建設(shè)，著力解決城市交通擁堵問題。B37過去幾十年，中國一直在努力推進(jìn)大流動社會的深化發(fā)展，以獲得經(jīng)濟(jì)繁榮和社會便利。封閉式小區(qū)無疑體現(xiàn)的是傳統(tǒng)的“屬地管理”傾向，經(jīng)此一役，可以發(fā)現(xiàn)危急時(shí)刻對大流動社會進(jìn)行“暫?！辈僮鞯哪芰κ侵陵P(guān)重要的。而“暫?！睜顟B(tài)下的社會無疑需要屬地管理，封閉小區(qū)的優(yōu)勢此時(shí)體現(xiàn)無遺。農(nóng)村村莊雖然沒有圍墻，但緊密的熟人社會關(guān)系網(wǎng)就是屬地管理的利器。從未來國家治理現(xiàn)代化的角度看，既能“流動”，又能“暫?！?，同時(shí)掌握兩種能力的治理體系才是較為穩(wěn)妥安全的。

僅僅依靠圍墻顯然不可能做到精準(zhǔn)排查和有效防控。農(nóng)村村莊憑借熟人社會的優(yōu)勢可以精準(zhǔn)了解每家每戶的人員情況，而城市社區(qū)過去長期處于“陌生人”社會，在此次危機(jī)中一開始顯得較為被動。其實(shí)不僅是疫情防控工作，社區(qū)封閉管理之后的市民日常生活維持等也需要基層社會組織發(fā)揮作用，否則“暫?！睜顟B(tài)下的社會穩(wěn)定是難以得到保證的。這是危機(jī)治理中需要總結(jié)的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)，城市社會組織建設(shè)需要盡快加強(qiáng)。

可喜的是，危機(jī)中一些城市組織的新方向開始顯現(xiàn)，即以組建各種微信群和QQ群等方式加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)的交流聯(lián)系，盡管群內(nèi)很多人還是以房號作為群成員備注名，但畢竟朝著增進(jìn)交流的方向改善。城市社區(qū)內(nèi)部社會建設(shè)的滯后與城市特定的生活方式有關(guān)，白天居民們大都在各自的辦公場所上班，城市的生產(chǎn)與生活空間一般是分離的，這些情況導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)的居民接觸交流機(jī)會很少?；ヂ?lián)網(wǎng)最大的優(yōu)勢就是打破空間限制，國家借此機(jī)會可以網(wǎng)絡(luò)組織的形式推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)。城市社區(qū)建設(shè)亟待“賦能”，互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)賦能是一方面，此外還需要資源下沉、政策保障、專業(yè)技能培訓(xùn)和社會專業(yè)組織參與治理等諸多支持。

同時(shí)，此次疫情中可以看到家庭依然在社會組織和治理中發(fā)揮著重要作用，無論是防控措施的落實(shí)、防疫物資的采購還是隔離中的陪伴，都離不開家庭成員的互相幫助和支持。對比獨(dú)居情況更多的美國社會，在過去的一些災(zāi)害事件中往往出現(xiàn)大量死亡現(xiàn)象，就與過度的個(gè)體化傾向有關(guān)。重視家庭建設(shè)依然應(yīng)當(dāng)成為未來社會建設(shè)的重要內(nèi)容，需要多加弘揚(yáng)和宣傳。

另外，發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)購物、快遞配送、移動支付、網(wǎng)絡(luò)娛樂等互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)也為十幾億中國人的居家隔離提供了重要保障，為盡量減少接觸、安心“宅”在家中提供了極大便利。包括全國2.7億名各級在校生能夠迅速開展網(wǎng)絡(luò)在線教學(xué)，也無不依托前期線上教育資源積累、電腦和智能手機(jī)普及以及通信網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)等國家基礎(chǔ)實(shí)力。

發(fā)達(dá)的基層社會組織是國家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。“治官（吏）”代替不了基層組織建設(shè)，這里面主要涉及的并非政治站位問題，而是組織建設(shè)問題。否則，即使嚴(yán)厲問責(zé)，依然是治標(biāo)不治本，甚至產(chǎn)生各種形式主義和弄虛作假的現(xiàn)象。

4.集中統(tǒng)一的大國優(yōu)勢

此次疫情防控過程中，全國除湖北之外，確診病例只有1萬多，主戰(zhàn)場是在湖北省，而且聚焦在武漢市。武漢市雖然承受著“超載”的嚴(yán)峻局面，但只要能夠“舉全國之力”馳援，也是能夠戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)的，事實(shí)也確實(shí)如此。問題的關(guān)鍵就是如何保障分散在各地的力量可以馳援武漢，這對中國人來說似乎不是一個(gè)問題，因?yàn)閮汕甏笠唤y(tǒng)國家的傳統(tǒng)已經(jīng)深深融入民眾潛意識之中?！耙环接须y，八方支援”是全體中華兒女的共識?！耙皇“皇小钡闹гＪ剑爸袊渌》莸尼t(yī)療隊(duì)攜帶個(gè)人防護(hù)裝備和醫(yī)療設(shè)備馳援湖北，甚至接管整個(gè)院區(qū)，這在其他國家是不可想象的”。B38

如果是在一些聯(lián)邦制國家，推行這樣的措施顯然困難重重，至于像歐盟這樣的國家聯(lián)盟則更是難上加難。當(dāng)然在危機(jī)之中，存在個(gè)別地方和干部大局意識不強(qiáng)的情況（如大理市違法扣押征用重慶市防疫物資），但都被迅速叫停處分了。

中國的治理傳統(tǒng)一直是比較強(qiáng)調(diào)整體層面的自由、權(quán)利和福祉，并將個(gè)體對美好生活的向往置于整體的發(fā)展提升之中。這種模式在日常中可能會體現(xiàn)為公私界限不夠分明，個(gè)人空間不夠暢達(dá)，但在危機(jī)時(shí)刻卻能夠力挽狂瀾，保民安邦。承平日久，人們會對這種模式的優(yōu)勢缺乏感受，吐槽生活中的一些摩擦，但此次危機(jī)狀態(tài)讓廣大民眾感受到了國家對人民的擔(dān)當(dāng)和保護(hù)。

相比之下，疫情在世界上其他一些國家流行擴(kuò)散，而其政府卻缺乏足夠的強(qiáng)制能力學(xué)習(xí)中國的防疫方法，這其實(shí)也是一體兩面的。一個(gè)平日里高度推崇個(gè)人權(quán)利的政府往往很難在短時(shí)間內(nèi)切換到強(qiáng)有力防疫頻道上來;防疫過程中自然也需要群眾承擔(dān)更多的個(gè)人責(zé)任，但是面對這種大災(zāi)大難，個(gè)人和家庭往往是非常脆弱無力的。

5.城鄉(xiāng)互補(bǔ)的戰(zhàn)略縱深

疫情的快速擴(kuò)散與春運(yùn)期間人口的大規(guī)模流動有直接關(guān)系。2019年中國春運(yùn)期間的旅客總發(fā)送量達(dá)到29億多人次，堪稱一年一度的“人類最大規(guī)模遷徙”。這種人口大流動的原因在于中國的城市化進(jìn)程尚未徹底完成。如2018年，2.8億農(nóng)民工中有約1.7億離鄉(xiāng)務(wù)工，到省外就業(yè)的農(nóng)民工達(dá)7594萬人，此外，還有3800多萬的高校在校生。B39

武漢市有戶籍人口約990萬，流動人口有500多萬，流動人口中有約200萬是常住人口，約300萬是短期流動人口，這其中包含約100萬大學(xué)生以及其他一些務(wù)工經(jīng)商和短期旅行等人員。B40這就是在2020年1月23日武漢“封城”前500萬人口離開的背景。這些離開武漢人員的相關(guān)去向在當(dāng)下已經(jīng)有大數(shù)據(jù)可以追蹤分析，“（1月10日至1月22日）在湖北省內(nèi)，孝感和黃岡是接收武漢返鄉(xiāng)客流比例最高的兩個(gè)城市，離開武漢的人當(dāng)中，平均每天有13.03%和12.64%是從武漢出城到達(dá)孝感和黃岡”B41。

湖北省的城市發(fā)展格局是武漢市“一家獨(dú)大”，孝感市和黃岡市的城鎮(zhèn)化率約在50%上下，但經(jīng)濟(jì)上遠(yuǎn)不如武漢市繁榮發(fā)達(dá)。雖不能說這些出城的人員都是返回農(nóng)村，但比例應(yīng)該是比較大的。尤其是放到全國來看，鄉(xiāng)村對于危機(jī)治理的戰(zhàn)略緩沖意義就更大了。2億多的農(nóng)民工在春節(jié)期間都待在鄉(xiāng)村，這為防疫提供了最大的戰(zhàn)略緩沖空間。農(nóng)村因?yàn)槿丝诿芏认鄬^低，一旦實(shí)行“封村”，村莊對村民的管控能力整體還是比較強(qiáng)的。到2020年2月下旬，“全國有1396個(gè)縣（區(qū)）無確診病例（占46%），還有一些縣（區(qū)）累計(jì)病例很少、基本沒有新增病例”B42。這反映了一個(gè)很簡單的規(guī)律，即疫情雖然擴(kuò)散到了全國，但更多的是集中在城市，廣大鄉(xiāng)村受影響相對較少。試想，如果這2億多農(nóng)民工被困城市，而大量工廠又無法開工，那種局面將是異常艱難的。溫鐵軍教授多次提出“億萬農(nóng)民救中國”的危機(jī)應(yīng)對規(guī)律B43，在此次疫情防控中依然是有效的。

以往對城鄉(xiāng)融合和城鄉(xiāng)一體化的思考往往更多側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度。此次疫情為城鄉(xiāng)關(guān)系未來發(fā)展的方向打開了更大的視野，“當(dāng)代中國社會依然是一個(gè)‘城鄉(xiāng)社會的體系，而難以真正進(jìn)入一個(gè)純粹的‘城市中國時(shí)代。在這一社會形態(tài)中，雖然城市看似保持著對于鄉(xiāng)村地區(qū)的強(qiáng)勢，但它其實(shí)難以擺脫對鄉(xiāng)村地區(qū)的依賴。事實(shí)上，這種獨(dú)特的城鄉(xiāng)粘連狀態(tài)與中國在全球政治經(jīng)濟(jì)體系中的位置是相匹配的，它增強(qiáng)了中國應(yīng)對復(fù)雜國際競爭形勢的能力”B44。在此背景下，可以更清晰地看到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對于中國未來發(fā)展的長期戰(zhàn)略意義和多重功能性價(jià)值。

6.官民合作的科技治理

在此次疫情防控過程中，大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)為治理精準(zhǔn)化“賦能”是有目共睹的。湖北省之外的1萬多病例大部分都可以通過各類數(shù)據(jù)信息追蹤溯源，浙江省更是在全國率先推出“健康碼”措施，大大提高了社會“重啟”的效率和質(zhì)量，這在世界上絕大多數(shù)國家都是難以想象的。“疫情防控期間，互聯(lián)網(wǎng)公司各顯神通，百度成為公眾獲取權(quán)威信息和知識的主要入口;科大訊飛為啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)的省市地區(qū)提供了智能輸入終端服務(wù);阿里憑借強(qiáng)大算力和人才基礎(chǔ)，在病毒的全基因組檢測分析方面開展研究;京東、菜鳥等科技公司圍繞疫情物資采購、生產(chǎn)、物流、服務(wù)等，持續(xù)迭代上線信息化模塊，發(fā)揮全球供應(yīng)鏈和科技支撐的組織效力，廣泛調(diào)動國內(nèi)外運(yùn)力資源?！盉452020年3月31日，習(xí)近平在杭州調(diào)研時(shí)指出：“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，前景廣闊。”B46

未來中國的國家治理，已經(jīng)越來越不可能撇開新興的互聯(lián)網(wǎng)巨頭，而它們也在此次防疫過程中更深度地掌握了全國人口的諸多重要數(shù)據(jù)，如何將新科技企業(yè)更好地整合進(jìn)國家治理體系，已經(jīng)成為不可回避的重大治理體系問題。但與此同時(shí)，也需要高度關(guān)注技術(shù)參與治理過程中的個(gè)人隱私問題與防范個(gè)別企業(yè)壟斷數(shù)據(jù)信息的風(fēng)險(xiǎn)，依法治國依然是防疫過程中及其后治國理政的根本原則。此外，互聯(lián)網(wǎng)巨頭公司已經(jīng)廣泛收集居民在日常生活中的各項(xiàng)信息，并且這些信息在不對稱結(jié)構(gòu)中為其帶來了巨額利潤，這種情況在此次危機(jī)治理之后該如何規(guī)制，都是極具挑戰(zhàn)性的治理難題。

四、國家治理體系的優(yōu)化

總體來看，新冠肺炎疫情帶來的治理挑戰(zhàn)主要集中在初期，源于疫情發(fā)展得“快”，治理體系的協(xié)調(diào)時(shí)間因“快”而被大幅壓縮，并引發(fā)諸多被動局面。但中國能夠在較短時(shí)間內(nèi)控制住撲朔迷離的局面，也堪稱防疫奇跡。對此，既不必過度自夸，也不必過度自艾。從正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，中國治理體系在面對危機(jī)時(shí)是有效的，其關(guān)鍵在于發(fā)揮出自身“強(qiáng)”的優(yōu)勢。初期的應(yīng)對遲緩，本質(zhì)上源于復(fù)雜體系之間因?yàn)槁氊?zé)交叉等綜合因素導(dǎo)致各自為政而沒有形成治理的合力;后期的超強(qiáng)應(yīng)對，恰恰在于“以治理體系之強(qiáng)勝疫情傳播之快”，即“以強(qiáng)勝快”。對于未來中國國家治理體系的完善優(yōu)化，筆者認(rèn)為至少有以下四點(diǎn)值得思考。

其一，優(yōu)化疾控工作的預(yù)警體系建設(shè)。中國的治理體系之所以“強(qiáng)”，離不開“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”這一根本原則?！包h政軍民學(xué)”講的是治理對象——人，“東西南北中”涉及的是治理空間——地，但“一切”顯然不僅是指人和地，還包括大量的、廣泛的專業(yè)性事務(wù)。現(xiàn)代社會各種新興科技以及隨之而來的形形色色的問題還會日益增多，這是中國治理體系需要加強(qiáng)應(yīng)對的領(lǐng)域。根據(jù)此次經(jīng)驗(yàn)，未來在涉及政治權(quán)威和保障國家統(tǒng)一領(lǐng)域，治理體系需要繼續(xù)保持其整合性特點(diǎn)，而在非政治性的專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，應(yīng)考慮從制度層面給予相關(guān)組織機(jī)構(gòu)適當(dāng)程度的自主性，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和反饋信息，保證第一時(shí)間為決策提供真實(shí)準(zhǔn)確的參考意見。

其二，加強(qiáng)以克服官僚主義為目標(biāo)的制度建設(shè)。疫情防控初期暴露出來的治理體系和治理能力短板，隱約呈現(xiàn)出某種程度的“有組織的無責(zé)任”問題，即看上去各方都有苦衷，地方干部依法行事，高級專家嚴(yán)守專業(yè)主義，隨著事態(tài)發(fā)展、升級在媒體上卻出現(xiàn)一些讓大眾覺得是互相推諉的言說。若從深層次剖析，官僚主義傾向是不容回避的問題，在面對復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)的情況下，干部缺乏主動擔(dān)當(dāng)意識且作為不夠勇毅，專家在面對非常規(guī)重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)固守專業(yè)主義而忽視潛在的大眾危機(jī)。進(jìn)一步完善治理體系，既需要避免專業(yè)集團(tuán)被過度干擾，也需要增強(qiáng)專家與一線醫(yī)護(hù)人員的溝通互動，提倡“專群結(jié)合”，任何重大風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警決策都不能過度依賴某一個(gè)條線的信息，需要綜合研判。在治理能力提升上，既要鞏固從嚴(yán)治黨的建設(shè)成果，也要加強(qiáng)重大風(fēng)險(xiǎn)防控中的地方授權(quán)，尤其要重視和加強(qiáng)對干部在勇于擔(dān)當(dāng)情況下的主動作為予以免責(zé)等相關(guān)制度建設(shè)，發(fā)揮地方干部的政治擔(dān)當(dāng)和主動意識，避免坐等專家“科學(xué)意見”的技術(shù)治理心態(tài)。

其三，完善醫(yī)療領(lǐng)域的公共資源統(tǒng)籌。需要持續(xù)提升對于醫(yī)療領(lǐng)域的國家投入，并充分考慮公共服務(wù)的區(qū)域均衡、城鄉(xiāng)均衡和階層均衡，尤其是對于缺乏市場效益的疾病防控等工作要加強(qiáng)公共財(cái)政兜底保障，避免遭遇突發(fā)重大風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)的嚴(yán)重被動局面。而且，在加強(qiáng)投入的過程中，還要考慮到空間設(shè)計(jì)等方面的“平戰(zhàn)結(jié)合”，如醫(yī)院附近的公共場館可以在危急時(shí)刻被征用改造為臨時(shí)救治場所，避免醫(yī)療資源在面對“超載”等嚴(yán)峻情形時(shí)捉襟見肘。

其四，探索基層組織的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)模式。在技術(shù)匱乏的時(shí)代，以組織建設(shè)解決群眾的各種需求并化解矛盾，具有十分突出的社會意義。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不斷向縱深發(fā)展的背景下，組織建設(shè)與技術(shù)進(jìn)步如何結(jié)合，成為新的時(shí)代挑戰(zhàn)。尤其是在城市社區(qū)中開展網(wǎng)絡(luò)組織建設(shè)，應(yīng)成為未來基層治理的重要突破口和著力點(diǎn)。

雖然未必需要向全世界宣揚(yáng)中國式防疫的每一個(gè)細(xì)節(jié)和固定做法，畢竟各國國情千差萬別，但有必要講好中國故事，讓世界更好地理解中國的治理體系和治理經(jīng)驗(yàn)，而且這種治理模式是根植于中國歷史土壤和民眾心理認(rèn)同的。“人命關(guān)天”的樸素傳統(tǒng)，在今天的表述就是“把人民群眾的身體健康和生命安全放在首位”，為此不得不犧牲一些個(gè)人隱私和自由，以迎來疫情之后的美好生活。整合式治理是中國治理體系的優(yōu)勢，既可以集中力量辦大事，現(xiàn)在看來同樣可以集中力量辦難事。

中國有大量對新冠肺炎患者的實(shí)際診療經(jīng)驗(yàn)，非常清楚病毒對中老年人的威脅更大，但全國人民依然不計(jì)代價(jià)、萬眾一心地共同抗疫。這種戰(zhàn)疫模式的深層次文化根源是，中國歷來珍視共同體中每一個(gè)人的生命和健康，而不是讓大家優(yōu)勝劣汰、自求多福。中國扶老攜幼、共克時(shí)艱的集體主義精神，中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨所具有的堅(jiān)定的人民性，是國家治理體系面臨危機(jī)挑戰(zhàn)時(shí)的力量源泉。

注釋

①參見習(xí)近平：《毫不放松抓緊抓實(shí)抓細(xì)防控工作 統(tǒng)籌做好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各項(xiàng)工作》，求是網(wǎng)，http：//www.qstheory.cn/yaowen/2020-02/23/c_1125616010.htm，2020年2月23日。

②參見《中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議 研究加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作 中共中央總書記習(xí)近平主持會議》，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com//politics/2020-02/03/c_1125527334.htm，2020年2月23日。

③參見習(xí)近平：《在中央政治局常委會會議研究應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時(shí)的講話》，人民網(wǎng)http：//cpc.people.com.cn/n1/2020/0216/c64094-31589177.html，2020年2月16日。

④參見劉炳輝：《大流動社會：本質(zhì)、特征與挑戰(zhàn)——當(dāng)代中國國家治理體系的社會基礎(chǔ)變革》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2016年第5期。

⑤參見劉炳輝：《大流動中國的“暫停時(shí)刻”：一個(gè)集體反思的難得契機(jī)》，澎湃新聞網(wǎng)，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5687006，2020年1月30日。

⑥參見《全國已確診新冠肺炎17205例 超“非典”人數(shù)3倍》，新京報(bào)網(wǎng)，http：//www.bjnews.com.cn/wevideo/2020/02/03/683468.html，2020年2月3日。

⑦劉炳輝：《高流動性與低組織化——中國風(fēng)險(xiǎn)社會治理的雙重挑戰(zhàn)》，《文化縱橫》2020年第2期。

⑧參見《國家主席習(xí)近平發(fā)表二〇一九年新年賀詞》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2018-12/31/content_5353857.htm，2018年12月31日。

⑨參見《〈中國流動人口發(fā)展報(bào)告2016〉發(fā)布 流動人口參加醫(yī)保比例持續(xù)上升》，《中國青年報(bào)》2016年10月20日。

⑩參見《國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布報(bào)告顯示——70年來我國城鎮(zhèn)化率大幅提升》，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》2019年8月16日。

B11參見劉炳輝：《超級郡縣國家：人口大流動與治理現(xiàn)代化》，《文化縱橫》2018年第2期。

B12參見曹錦清、劉炳輝：《郡縣國家：中國國家治理體系的傳統(tǒng)及其當(dāng)代挑戰(zhàn)》，《東南學(xué)術(shù)》2016年第6期。

B13相關(guān)數(shù)據(jù)參見李曉超：《〈2016年統(tǒng)計(jì)公報(bào)〉評讀》，國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201702/t20170228_1467357.html，2017年2月28日;《國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布報(bào)告顯示——70年來我國城鎮(zhèn)化率大幅提升》，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》2019年8月16日。

B14參見樊鵬：《社會轉(zhuǎn)型與國家強(qiáng)制：改革時(shí)期中國公安警察制度研究》，中國社會科學(xué)出版社，2017年，第7—8頁。

B15參見朱萍、李靖云：《CDC的使命》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2020年2月4日。

B16參見《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm，2019年11月5日。

B17參見王世純：《美疾控中心停止公布新冠檢測人數(shù)等重要數(shù)據(jù) 美國網(wǎng)友炸鍋》，觀察者網(wǎng)，https：//www.guancha.cn/internation/2020_03_04_539902_s.shtml，2020年3月4日。

B18參見梁倩：《新冠肺炎疫情出現(xiàn)積極向好態(tài)勢 我國公共衛(wèi)生體系改革在路上》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2020年2月19日。

B19參見劉典、蔡英杰：《美國社會能夠承受“戰(zhàn)疫”陣痛嗎？》，觀察者網(wǎng)，https：//www.guancha.cn/LiuDian/2020_03_05_539942_s.shtml，2020年3月5日。

B20參見張懷水：《財(cái)政部：對確診患者個(gè)人負(fù)擔(dān)費(fèi)用實(shí)行財(cái)政兜底，中央財(cái)政補(bǔ)助60%》，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》2020年2月7日。

B21B42參見習(xí)近平：《在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作部署會議上的講話》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-02/24/content_5482502.htm，2020年2月24日。

B22參見桂華：《千里援送“愛心菜”，為何難倒在“最后一公里”？》，觀察者網(wǎng)，https：//www.guancha.cn/GuiHua/2020_02_29_539045_s.shtml，2020年2月29日。

B23參見黃宗智：《集權(quán)的簡約治理——中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時(shí)代》2008年第2期。

B24參見劉炳輝、熊萬勝：《超級郡縣國家：中國國家治理體系的現(xiàn)代演變與內(nèi)在機(jī)制》，《東南學(xué)術(shù)》2018年第3期。

B25參見習(xí)近平：《疫情防控要堅(jiān)持全國一盤棋》，《人民日報(bào)》（海外版）2020年2月4日。

B26B36參見劉炳輝：《黨政科層制：當(dāng)代中國治體的核心結(jié)構(gòu)》，《文化縱橫》2019第2期。

B27參見《習(xí)近平對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情作出重要指示》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-01/20/content_5471057.htm，2020年1月20日。

B28參見《國家衛(wèi)生健康委會同相關(guān)部門聯(lián)防聯(lián)控 全力應(yīng)對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/guowuyuan/2020-01/22/content_5471437.htm，2020年1月22日。

B29參見《習(xí)近平主持中央政治局常委會會議 研究疫情防控工作 黨中央成立應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組》，中國新聞網(wǎng)，http：//www.chinanews.com/gn/2020/01-25/9069630.shtml，2020年1月25日。

B30參見廖君、黎昌政：《武漢成立新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部》，人民網(wǎng)，http：//society.people.com.cn/n1/2020/0121/c1008-31558164.html，2020年1月21日。

B31參見梁建強(qiáng)：《湖北省成立指揮部全面防控新型冠狀病毒感染的肺炎疫情》，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202001/23/t20200123_34182540.shtml，中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，2020年1月23日。

B32參見蔡邇一：《兩度調(diào)整指揮中樞 武漢市委書記暗訪現(xiàn)場道歉》，《北京青年報(bào)》2020年2月23日。

B33參見《這場阻擊戰(zhàn) 習(xí)近平全程指揮》，中國網(wǎng)，http：//news.china.com.cn/2020-03/02/content_75765095.htm，2020年3月2日。

B34參見黃揚(yáng)、李偉權(quán)、郭雄騰等：《事件屬性、注意力與網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的政策議程設(shè)置——基于40起網(wǎng)絡(luò)焦點(diǎn)事件的定性比較分析（QCA）》，《情報(bào)雜志》2019年第2期;龐明禮：《領(lǐng)導(dǎo)高度重視：一種科層運(yùn)作的注意力分配方式》，《中國行政管理》2019年第4期;陳曉運(yùn)：《跨域治理何以可能：焦點(diǎn)事件、注意力分配與超常規(guī)執(zhí)行》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會科學(xué)版）2019年第3期;劉瓊、梁鳳波：《基于注意力競爭理論的地方政府“政策響應(yīng)差異”分析——以醫(yī)療保險(xiǎn)支付方式改革為例》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第3期;王英偉：《政府注意力差異化配置對公共政策樣態(tài)的塑造——以中國生育政策為例》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2019年第4期;李振、劉陽：《有限注意力、考核激勵(lì)體系轉(zhuǎn)型與地方政府行為邏輯：以H區(qū)夜間馬拉松賽事為例》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5期;陶鵬：《論政治注意力研究的基礎(chǔ)觀與本土化》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第6期;孫雨：《中國地方政府“注意力強(qiáng)化”現(xiàn)象的解釋框架——基于S省N市環(huán)保任務(wù)的分析》，《北京社會科學(xué)》2019年第11期;李振：《注意力推動政策執(zhí)行：中國領(lǐng)導(dǎo)人的“現(xiàn)場主義”機(jī)制研究》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2018年第5期。

B35參見熊萬勝、方垚：《體系化：當(dāng)代鄉(xiāng)村治理的新方向》，《浙江社會科學(xué)》2019年第11期。

B37參見《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/2016-02/21/content_5044367.htm，2016年2月21日。該文件中提出：新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進(jìn)土地節(jié)約利用。

B38參見張朋輝：《世衛(wèi)專家：最讓我震撼的是，每一個(gè)中國人》，《人民日報(bào)》2020年2月27日。

B39參見《2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》，國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201904/t20190429_1662268.html，2019年4月29日。

B40參見黃蕾：《武漢市長周先旺：大約有近500萬人離開了武漢 還有900多萬留在武漢》，經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)，http：//www.eeo.com.cn/2020/0126/375021.shtml，2020年1月26日。

B41參見《離開武漢的500多萬人都去了哪里？大數(shù)據(jù)告訴你》，第一財(cái)經(jīng)網(wǎng)，https：//www.yicai.com/news/100481655.html，2020年1月26日。

B43參見溫鐵軍等：《八次危機(jī)：中國的真實(shí)經(jīng)驗(yàn)1949——2009》，東方出版社，2013年，第1—20頁;溫鐵軍、董筱丹：《去依附——中國化解第一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)的真實(shí)經(jīng)驗(yàn)》，東方出版社，2019年，第3—10頁;溫鐵軍：《疫情影響下的全球化危機(jī)》，觀察者網(wǎng)，https：//www.guancha.cn/WenTieJun/2020_02_25_538181_s.shtml，2020年2月25日。

B44參見熊萬勝：《城鄉(xiāng)社會：理解中國城鄉(xiāng)關(guān)系的新概念》，《文化縱橫》2019年第1期。

B45參見樊鵬：《戰(zhàn)“疫”中，國家治理體系運(yùn)行的難題怎么破？》，觀察者網(wǎng)，https：//www.guancha.cn/FanPeng/2020_03_01_539185_s.shtml，2020年3月1日。

B46參見《習(xí)近平浙江行丨著眼長遠(yuǎn) 城市治理如何現(xiàn)代化》，央視網(wǎng)，http：//news.cctv.com/2020/04/03/ARTIyTwSQnwBiRKlEYtl8aah200403.shtml，2020年4月3日。

責(zé)任編輯：翊 明