重大疫情背景下地方政府治理能力的社會資本分析

龔萬達(dá)

一、新冠肺炎疫情背景下鄂、浙兩省治理能力比較分析

2020年2月3日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局常委會召開的聽取中央應(yīng)對新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于疫情防控工作情況匯報的會議上說：“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考。”①《中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議 研究加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作》，《人民日報》2020年2月4日（1）。在突如其來的重大疫情爆發(fā)之時，地方政府的應(yīng)對表現(xiàn)最真實(shí)地體現(xiàn)著地方的治理能力和水平?！皣抑卫砟芰κ沁\(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力”，“是制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”。②習(xí)近平：《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》2014年1月1日（2）。2月14日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議并發(fā)表重要講話。他強(qiáng)調(diào)，“要放眼長遠(yuǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)”。③習(xí)近平：《全面提高依法防控依法治理能力 健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，《求是》2020年第5期。對在此次疫情中鄂、浙兩省治理能力的差異進(jìn)行深度分析，對建立放眼長遠(yuǎn)的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化尤其是城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體制機(jī)制具有一定的理論意義和參考價值。

浙江省在應(yīng)對這次重大疫情中表現(xiàn)出較強(qiáng)的治理能力。浙江省新型冠狀病毒感染確診人數(shù)一度僅次于湖北。2020年1月23日，浙江在全國率先啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，并實(shí)行了最嚴(yán)格的十大舉措，反應(yīng)極為迅速且卓有成效。浙江治理能力的優(yōu)勢不是偶然的，在2003年抗擊“非典”時，浙江就在全國率先推出了科學(xué)隔離的樣板，為發(fā)現(xiàn)傳染源、阻斷非典傳播、控制疫情擴(kuò)散做出突出成績，成為抗擊“非典”的典范。

不僅如此，鄂、浙兩省經(jīng)濟(jì)發(fā)展也存在差異。新中國成立之后，1978年之前，在絕大部分的年度，湖北省的人均GDP高于浙江省，到了1979年，浙江人均GDP才開始反超湖北；地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）方面，除了建國初的個別年度，湖北省也是一直高于浙江省，這種優(yōu)勢一直保持到1984年。1978年黨的十一屆三中全會之后，改革開放給中國注入了活力。1985年，浙江省的GDP達(dá)到429.16億元，湖北省GDP為396.26億元，浙江反超湖北。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2018年，人均地區(qū)生產(chǎn)總值湖北省為66616元，而浙江省為98643元，浙江比湖北多32027元。居民人均可支配收入湖北省為25814.54元，而浙江省為45839.84元，浙江比湖北多20025.3元。家底薄的浙江“不等、不靠、不要”，依靠內(nèi)生力量，成為中國區(qū)域發(fā)展的“優(yōu)等生”。在相同的政治制度和體制之下，同樣面對改革開放的機(jī)遇，浙江不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展走在全國前列，地方的治理能力也得到很大提高。其中的原因值得探究。

二、浙江為什么能：基于社會資本的考察

一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和治理能力的提高，經(jīng)濟(jì)稟賦固然重要，但其已有的社會資本稟賦可能更重要。社會資本即“社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會的效率”。①[美]羅伯特·帕特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，王列等譯，南昌：江西人民出版社，2001年，第195頁。學(xué)界普遍認(rèn)為，“民主政治與國家治理具有內(nèi)在契合性”，②許耀桐：《推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化與民主政治發(fā)展》，《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第5期?！巴苿訃抑卫憩F(xiàn)代化是當(dāng)代中國民主政治發(fā)展的必然要求”。③陳家剛：《推動國家治理現(xiàn)代化是當(dāng)代中國民主政治發(fā)展的必然要求》，《中國政協(xié)理論研究》2014年第1期。20世紀(jì)80年代，社會資本理論興起之后，對民主政治具有較強(qiáng)的解釋作用。

社會資本理論使得我們得以關(guān)注具有自治性的社會組織對于提高治理能力的重要作用，因?yàn)樯鐣M織是社會資本的發(fā)生器。社會資本存量的增加也反過來促進(jìn)社會組織的發(fā)展。一個社會的社會資本存量高，意味著社會由許多不同種類的社會組織所構(gòu)成，某個社會成員可能是數(shù)個不同社會組織的成員。這樣，社會成員之間的聯(lián)系更多是扁平型的橫向聯(lián)系，一個社會的社會資本的存量增減和質(zhì)量是否優(yōu)良取決于橫向聯(lián)系的多寡。

社會資本不能決定政府治理績效，但可以影響政府的治理績效。因?yàn)椤吧鐣Y本的存量，如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，往往具有自我增強(qiáng)性和可累積性。良性循環(huán)會產(chǎn)生社會均衡，形成高水準(zhǔn)的合作、信任、互惠、公民參與和集體福利”。④[美]羅伯特·帕特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，王列等譯，南昌：江西人民出版社，2001年，第208頁。其有利于政府改善治理績效的作用體現(xiàn)在：首先，由于社會資本的載體即正式或者非正式社會組織的存在，其組織網(wǎng)絡(luò)和規(guī)范有利于政府治理政策的有序推廣和實(shí)施，對于正式治理制度功能的正常發(fā)揮至關(guān)重要。其次，存量大、良性的社會資本為夯實(shí)基層社會治理基礎(chǔ)創(chuàng)造了條件。第三，社會資本的信任特征是社會的粘合劑，社會資本為政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治三者良性互動奠定了基礎(chǔ)?；泳桶鐣φ谋O(jiān)督，經(jīng)常、有序的良性互動有利于提高政府效率。

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，“堅(jiān)持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系……形成高效率組織體系”。⑤《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日（1）。說明政府效率的高低是衡量治理能力的重要指征。筆者選取了中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所編著的《經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書夏季號：中國經(jīng)濟(jì)增長報告（2018-2019）》中的鄂、浙兩省2008年至2018年11年的政府效率指數(shù)，①張自然、張平、袁富華：《經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書夏季號：中國經(jīng)濟(jì)增長報告（2018—2019）》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019年，第197頁。以及國家統(tǒng)計局網(wǎng)站公布的同時間段浙、鄂兩省的社會組織數(shù)（如表1所示），運(yùn)用SPSS19.0統(tǒng)計軟件對兩組數(shù)據(jù)進(jìn)行描述性分析和相關(guān)性分析。

從表1可以看出，2008年，鄂、浙兩省的社會組織數(shù)量就有差距，湖北的社會組織數(shù)比浙江少6103個，到2018年，湖北的社會組織數(shù)比浙江少了25365個。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，截至2018年底，湖北全省常住人口5917萬，浙江全省常住人口5737萬，兩省人口數(shù)相差不大。這說明湖北的社會資本存量低于浙江。表1中鄂、浙兩省政府效率指數(shù)歷年數(shù)據(jù)表明，浙江政府效率優(yōu)于湖北。

表1 鄂、浙兩省2008-2018年社會組織數(shù)和政府效率指數(shù)

那么，政府效率和社會組織數(shù)量（社會資本存量）相關(guān)嗎？如果相關(guān)，是在何種程度上相關(guān)？相關(guān)分析是研究變量之間的依存關(guān)系是否存在，以及有依存關(guān)系變量的相關(guān)方向和程度的統(tǒng)計方法。通常情況下是通過皮爾遜（Pearson）相關(guān)系數(shù)的取值范圍判斷變量的相關(guān)強(qiáng)度。皮爾遜相關(guān)系數(shù)的絕對值越大，相關(guān)性越強(qiáng)。皮爾遜相關(guān)系數(shù)為0.8-1.0是極強(qiáng)相關(guān)，0.6-0.8是強(qiáng)相關(guān)，0.2-0.4為弱相關(guān)，0.0-0.2是極弱相關(guān)或無相關(guān)。

表2 鄂、浙兩省社會組織數(shù)和政府效率指數(shù)的相關(guān)性

表2的數(shù)據(jù)說明，鄂、浙兩省“政府效率指數(shù)”與本省的“社會組織數(shù)”的皮爾遜（Pearson）相關(guān)系數(shù)分別為0.973和0.976，兩者不但相關(guān)，而且是極強(qiáng)相關(guān)。0.973和0.976旁的“**”號表示兩組變量在0.01水平（雙側(cè)）上顯著相關(guān)，表示兩者無顯著線性相關(guān)的可能性小于等于百分之一，充分說明“政府效率指數(shù)”與本省的“社會組織數(shù)”之間高度相關(guān)，而且為正相關(guān)?！帮@著性(雙側(cè))”值為“0.000”，意思是顯著性水平P值小于0.001，不存在相關(guān)性的可能性小于千分之一，再次說明“政府效率指數(shù)”與本省的“社會組織數(shù)”之間存在顯著相關(guān)性。

因?yàn)檎实母叩褪呛饬恐卫砟芰Φ闹匾刚?，?shù)據(jù)的相關(guān)分析已經(jīng)幫助我們找到了重要因素，那就是湖北和浙江社會資本的存量存在差距?！暗退降纳鐣Y本會導(dǎo)致一些政治功能失調(diào)。”②[美]弗朗西斯·福山：《公民社會與發(fā)展》，引自曹榮湘選編：《走出囚徒困境：社會資本與制度分析》，上海：上海三聯(lián)書店，2003年，第78頁。浙江地方政府在這次重大疫情面前應(yīng)對的高效率，治理能力的強(qiáng)大，已經(jīng)有了社會資本的答案。

那么，又是什么使浙江社會組織發(fā)展?fàn)顩r或者說社會資本的存量優(yōu)于湖北呢?

三、在鄂、浙兩地慈善組織發(fā)展的歷史中尋找答案

（一）浙江：社會資本稟賦好

至少從明清開始，浙江的各種慈善組織就已經(jīng)發(fā)達(dá)了。中國臺灣學(xué)者梁其姿搜集了18個省的2615種藏于國內(nèi)外的地方志，統(tǒng)計出明清時期在地方成立的各類慈善組織共計有3589個，江蘇和浙江兩省就有1336個，占總數(shù)的37.2%。其中浙江一省的育嬰堂、施棺局、清節(jié)堂等慈善組織數(shù)量就分別占全國總數(shù)的13.5%、14.7%、12.5%，其他類型的慈善組織占全國總數(shù)的10.9%。①梁其姿：《施善與教化：明清的慈善組織》，石家莊：河北教育出版社，2001年，第331頁。浙江數(shù)量眾多的善會、善堂的一大特征，就是雖設(shè)立的背景和組織功能不同，但它們之間的聯(lián)系非常緊密。清光緒九年（1883年），浙江杭州甚至出現(xiàn)了被后世研究者稱為“杭州善舉聯(lián)合體”的聯(lián)合慈善組織。

這一龐大的組織機(jī)構(gòu)所處理的是與都市行政相關(guān)的各種問題，作為非官僚的城市居民所承擔(dān)的事業(yè)，在中國歷史上恐怕是規(guī)模最大的了。②[日]夫馬進(jìn)：《中國善會善堂史研究》，北京：商務(wù)印書館，2005年，第480頁。善會、善堂的經(jīng)營，其運(yùn)作資金主要來源于同業(yè)行會的捐助，純粹的民捐民辦的善會、善堂占絕對多數(shù)。在民捐民辦的情況下，為取信于民，所有經(jīng)費(fèi)的使用都是通過《征信錄》的形式向捐資者進(jìn)行匯報，《征信錄》就是會計事業(yè)報告書?！墩餍配洝芬残枰虻胤焦俑峤?，同時也承擔(dān)著民間向官府、地方官表明信用的義務(wù)，體現(xiàn)了公開、透明的公共性原理。③[日]夫馬進(jìn)：《中國善會善堂史研究》，北京：商務(wù)印書館，2005年，第503-504頁。這種公共性原理由于杭州善舉聯(lián)合體的龐大體量和廣泛影響力而被社會廣泛接受，甚至成為當(dāng)時地方政府處理政務(wù)中所遵奉的原則，得到廣泛采納。

信任是社會資本中最為重要的成分。在一個共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大，而且，社會資本本身所具有的自我增強(qiáng)性和可累積性，使合作本身又會帶來更多信任。由于善會、善堂的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)主要來源于同業(yè)行會的捐助，《征信錄》向捐資者進(jìn)行匯報，這樣慈善組織就與商會、同業(yè)行會和其他一些民間的互助組織緊密相連?！墩餍配洝吠瑫r也作為民間與官府之間取得信任的手段而發(fā)揮了積極的作用。這就使得當(dāng)時各種社會組織甚至地方政府都得到同樣的社會資本的滋養(yǎng)，相互信任也促進(jìn)了工商業(yè)的發(fā)展。

今天的浙江，不僅社會組織數(shù)量多，而且社會資本存量大、質(zhì)量優(yōu)，這與本地社會資本的優(yōu)良傳統(tǒng)密不可分。正如《中國善會善堂史研究》的作者夫馬進(jìn)教授所說：“事實(shí)上，正是因?yàn)橛辛松茣铺玫膫鹘y(tǒng)，才能出現(xiàn)從未有過的、共同追求新目標(biāo)的‘新式社團(tuán)’?！雹躘日]夫馬進(jìn)、胡寶華：《中國善會善堂史——從“善舉”到“慈善事業(yè)”的發(fā)展》，《中國社會歷史評論》2006年第7期。所以，由于社會資本稟賦優(yōu)勢，浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展走在全國前列，地方治理能力也得到較大提高。

（二）湖北：社會資本稟賦先天不足

明清時期，湖北慈善事業(yè)一開始就有鮮明的官方化特點(diǎn)。如著名的雍正二年（1724年）諭旨，直接推動了湖北各地育嬰堂、普濟(jì)堂的發(fā)展，其影響甚至貫穿整個清代。湖北各地善堂多由當(dāng)?shù)毓賳T主持或參與創(chuàng)辦、重建或改建，而且州縣官經(jīng)常隨意處置善堂資產(chǎn)，干預(yù)其事務(wù)。晚清，雖然民間力量更加積極主動地參與，但并沒有總體上改變官方的主導(dǎo)地位。⑤黃永昌：《傳統(tǒng)慈善組織與社會發(fā)展——以明清湖北為中心》，北京：光明日報出版社，2012年，第35-55頁。

據(jù)統(tǒng)計，僅就育嬰堂這一類慈善組織而言，清代全國共有育嬰堂973個，江浙兩省共有3l3個，占全國的32.3%。浙江有131個，湖北只有53個。⑥梁其姿：《施善與教化：明清的慈善組織》，石家莊：河北教育出版社，2001年，第332-367頁。據(jù)1931年國民政府內(nèi)務(wù)部的調(diào)查，當(dāng)年湖北有救濟(jì)院下屬育嬰所2處及舊式育嬰堂12所，遠(yuǎn)少于江浙甚至江西、湖南等地。⑦鄧云特：《中國救荒史》，北京：商務(wù)印書館，1998年，第336頁。由于育嬰堂這一慈善組織的興盛及完善發(fā)展，明清江南地區(qū)普遍出現(xiàn)了“育嬰事業(yè)圈”，影響到周邊省份也有所發(fā)展，湖北卻無類似完整的育嬰體系。更為重要的是，黃永昌在寫作《傳統(tǒng)慈善組織與社會發(fā)展——以明清湖北為中心》一書時，雖經(jīng)深入查找，然而遺憾的是，始終未能發(fā)現(xiàn)關(guān)于湖北的善會善堂《征信錄》。明清時期湖北慈善組織由官方控制、數(shù)量少、沒有形成善舉聯(lián)合體、沒有《征信錄》，這樣，當(dāng)?shù)刂荒苌傻退降纳鐣Y本。這種社會資本狀況也被當(dāng)代的研究所證實(shí)。2012年有一項(xiàng)對我國區(qū)域信任度進(jìn)行比較的研究，以中國大陸31個省(市、區(qū))為樣本，對信任與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場化進(jìn)程的關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)計分析。結(jié)果顯示，湖北和其他九個省市在社會資本中最重要的特征信任度這一項(xiàng)指標(biāo)中，全國位次不高。①王淑湘：《我國區(qū)域信任度比較研究》，《地域研究與開發(fā)》2012年第4期。社會資本稟賦不足在一定程度上影響了湖北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理能力的提高。

四、制度建設(shè)能夠改善社會資本提高治理能力

“明智的政策能夠鼓勵社會資本的形成，而且社會資本也會提高政府行為的效力”。②[美]羅伯特·帕特南：《繁榮的社群—社會資本與公共生活》，引自李惠斌，楊雪冬選編：《社會資本與社會發(fā)展》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第163頁。作為非正式制度的社會資本不是要替代公共政策，它只是通過國家和市場形成互動關(guān)系而發(fā)揮作用，是政策成功的前提，甚至是政策成功的結(jié)果?！懊髦堑恼摺本褪菄也粡氖履切┍驹撚缮鐣M織來承擔(dān)的事務(wù)，否則將會給社會資本帶來消極影響。因?yàn)樾湃?、?guī)范以及網(wǎng)絡(luò)是通過合作生成的，政府的包辦代替容易使人們對政府產(chǎn)生依賴性而降低相互之間的合作能力。

因此，需要改革社會組織管理制度，改革制約社會組織發(fā)展的體制機(jī)制，以改善社會資本的構(gòu)成，擴(kuò)大社會資本存量。正確處理政府、市場、社會三者關(guān)系，激發(fā)社會組織內(nèi)在活力和發(fā)展動力，促進(jìn)社會組織真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為、促進(jìn)和諧的重要力量。處理好“放”和“管”的關(guān)系，堅(jiān)持放管并重，既要簡政放權(quán)，優(yōu)化服務(wù)，積極培育扶持，又要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展。同時，進(jìn)一步發(fā)揮社會組織在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、管理社會事務(wù)、提供公共服務(wù)中的作用。支持社會組織在創(chuàng)新社會治理、化解社會矛盾、維護(hù)社會秩序、促進(jìn)社會和諧、繁榮科學(xué)文化、發(fā)展公益慈善事業(yè)、擴(kuò)大就業(yè)渠道等方面發(fā)揮作用，使之滿足人民群眾多樣化需求，成為社會建設(shè)的重要主體。

盡管當(dāng)前湖北省以社會組織數(shù)量為指征的社會資本狀況不如浙江省，但也有了一定程度的發(fā)展。事實(shí)上，在湖北以及武漢戰(zhàn)勝疫情的過程中，社會組織尤其是其中的志愿服務(wù)組織發(fā)揮了重要作用。如果沒有社會組織的積極參與，戰(zhàn)勝疫情將會面臨更大困難。在新冠肺炎疫情中，湖北英山縣是湖北省第一個實(shí)現(xiàn)新冠肺炎確診病例、疑似病例、密切接觸者和無法明確排除感染可能的發(fā)熱患者即“四類人員”全部清零的縣，截至3月7日，英山縣確診病例只有62名，這與當(dāng)?shù)卣蜕鐣M織密切合作，形成良性互動。③《“一顆雞蛋都要公示”的英山縣率先清零，民間力量功不可沒》，https://new.qq.com/omn/20200311/20200311A0HZDB00.html?！坝⑸饺诵乱淮虝笔怯⑸娇h的一個民間公益組織，在疫情中火速就地轉(zhuǎn)化成一個擁有7個小組完整體系的防疫救災(zāi)的志愿組織——“英山ncovrelife科學(xué)防疫志愿中心”，全面深度參與當(dāng)?shù)胤酪吖ぷ鳎蔀橐坏罉蛄?、一條緩沖帶。在疫情中，“志愿中心”匯集民意，與政府積極溝通。在紅十字總會和政府主要領(lǐng)導(dǎo)的支持下，該“志愿中心”參與捐贈信息公開工作，英山縣紅十字會因“一顆雞蛋都要公示”登上微博熱搜，走紅網(wǎng)絡(luò)，被譽(yù)為湖北唯一一個“滿分縣”。該社會組織在疫情中發(fā)揮的巨大作用，充分證明了黨的十八屆三中全會提出的，要“激發(fā)社會組織活力，適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān)”的前瞻性和正確性。

黨和國家對社會組織在社會治理中的作用愈益重視。黨的十九大報告提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！蓖瑫r，統(tǒng)籌推進(jìn)包括社會組織協(xié)商在內(nèi)的協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日（1）。黨的十九屆四中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮群團(tuán)組織、社會組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，夯實(shí)基層社會治理基礎(chǔ)”。②《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日（1）這是改善社會資本的構(gòu)成，擴(kuò)大社會資本存量的重要舉措，也是提高地方治理能力的有效途徑。