中國公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的生態(tài)學(xué)建構(gòu)

楊 鈺

新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。推進(jìn)公共服務(wù)改革、提升公共服務(wù)質(zhì)量、回應(yīng)公眾不斷增長的公共服務(wù)需求成為新時期我國政府管理與社會改革的迫切任務(wù)。公共行政的精髓最重要的并且最有價值的就是要為公民服務(wù),以增進(jìn)共同的利益。公共行政官員要負(fù)責(zé)改進(jìn)公共衛(wèi)生狀況，負(fù)責(zé)維護(hù)公共安全，負(fù)責(zé)提高環(huán)境質(zhì)量，以及負(fù)責(zé)許許多多的其他工作任務(wù)。從根本上來看，真正重要的不是他們所做的工作多么有效率，而是他們怎樣促進(jìn)了大家生活水平的提升(1)珍妮特?V.登哈特，羅伯特?B.登哈特：《新公共服務(wù)》，丁煌譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年，第3頁。。公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)業(yè)已成為社會發(fā)展、政府治理變革、實現(xiàn)人民美好生活等諸多方面現(xiàn)實與理論的根本需求，不斷提升公共服務(wù)質(zhì)量成為各國政府共識與共同目標(biāo)。作為后發(fā)的現(xiàn)代化國家，我國公共服務(wù)改革起步晚、時間短，要完成新時代公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的“彎道超車”，必須借鑒與吸收國際先進(jìn)經(jīng)驗，立足公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)中國現(xiàn)實生態(tài)，積極探索中國公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的未來方向。

一、 國外公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)：實踐與理論

(一) 英美公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)實踐

從英美公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的歷程看，公共部門的質(zhì)量管理興起于公共部門向私營部門的學(xué)習(xí)與經(jīng)驗借鑒。公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)經(jīng)歷質(zhì)量圈、全面質(zhì)量管理、客戶滿意度三個歷程。具體來說，質(zhì)量圈階段，著重于內(nèi)部建設(shè)，試圖通過政府內(nèi)部改革提升服務(wù)質(zhì)量；全面質(zhì)量管理時期，將質(zhì)量提升拓展到公共服務(wù)的全過程，甄別公眾的真實需求，改進(jìn)公共服務(wù)生產(chǎn)、提供過程；客戶滿意度時期,則轉(zhuǎn)向關(guān)注公眾滿意度，即服務(wù)的供給是否真實滿足了公眾的公共服務(wù)需求并令他們滿意。英美公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)背景及內(nèi)容的簡要歸納見表1。

表1 英美公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)背景及內(nèi)容

綜合來看近四十年英美公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)實踐，從改革動力來說，屬于內(nèi)生型變革,其改革歷程呈現(xiàn)出一些共性化的特點:第一，重視民主公民權(quán),公共服務(wù)是公民權(quán)利的重要組成部分，每一個公民都有權(quán)公平享受公共服務(wù)，既能充分表達(dá)公共服務(wù)需求，又能參與公共服務(wù)決策，也能評價公共服務(wù)質(zhì)量;第二，關(guān)注公共服務(wù)需求,公共服務(wù)供給以公眾多樣化的公共服務(wù)需求為邏輯起點，不斷提升公共服務(wù)質(zhì)量，追求更高的公共服務(wù)滿意度;第三，每個國家的公共服務(wù)變革都直面本國特定背景，依循本國行政生態(tài)來推動公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)。

(二) 亞洲國家公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)實踐

21世紀(jì)以來，亞洲國家政府也紛紛開展提升公共服務(wù)質(zhì)量的政府改革。日本的公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)主要從兩方面著手:一是政府主導(dǎo)式制度改革，推進(jìn)公共服務(wù)市場化；二是關(guān)注公共服務(wù)市場化中的民意取向，從市場化與關(guān)注民意兩方面提升公共服務(wù)質(zhì)量。韓國的公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)借鑒了企業(yè)管理的客戶導(dǎo)向，通過公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以及公民滿意度提升公共服務(wù)質(zhì)量;同時，韓國政府結(jié)合自身文化背景建設(shè)服務(wù)親民型政府，推進(jìn)親切服務(wù)。新加坡公共服務(wù)改革遵循“強(qiáng)政府”傳統(tǒng)，提倡政府在公共服務(wù)質(zhì)量提升中發(fā)揮積極力量，預(yù)見公共服務(wù)需求。新加坡政府試圖實現(xiàn)兩大目標(biāo)：“一是培養(yǎng)一種優(yōu)秀服務(wù)的態(tài)度，通過很高的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、禮貌的態(tài)度和回應(yīng)性滿足公眾的公共服務(wù)需求；二是培養(yǎng)一種誘發(fā)和歡迎持續(xù)改變的環(huán)境以追求更高的效率和效益，主要通過使用現(xiàn)代化的管理工具和技術(shù)，以及對公務(wù)人員道德和福利的持續(xù)關(guān)注來培育這樣一種環(huán)境?！?2)孫楊杰、鄧劍偉：《新加坡21世紀(jì)公共服務(wù)計劃研究:背景、內(nèi)容和啟示》，《東南亞縱橫》2014年第5期。為了實現(xiàn)這些目標(biāo)，新加坡政府力倡以民為本的公共服務(wù)理念，公共服務(wù)供給中多元主體參與、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)治理，如智慧國(2015—2017)技術(shù)平臺的運(yùn)用與一站式服務(wù)的推行，從多方面推進(jìn)了公共服務(wù)質(zhì)量提升與改善。亞洲國家公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)背景及內(nèi)容簡要歸納見表2。

表2 亞洲國家公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)背景及內(nèi)容

從改進(jìn)歷程看，亞洲國家公共服務(wù)質(zhì)量改革時間稍晚于歐美國家，屬于外生型與內(nèi)生型共存的共生型變革，改革的廣度與深度上與歐美相比并不遜色。同時，各國尊重自身國別傳統(tǒng)與文化，充分考察本國行政環(huán)境特點，直面公共服務(wù)現(xiàn)實背景，在公共服務(wù)改革中做了許多質(zhì)量改進(jìn)的深度延伸，取得顯著的成就。亞洲國家公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)方面取得的成就也為我國公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的未來發(fā)展提供了重要的經(jīng)驗借鑒。

(三) 國外公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)理論

公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)源于問題，對實踐問題的研究形成理論。國外公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)形成了幾種代表性理論。第一，效率型公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)理論。如何提升公共服務(wù)供給效率是該類型理論致力去探討與解決的問題。按照效率追求在組織內(nèi)部實現(xiàn)還是在組織間實現(xiàn)，可以將效率型公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)分為內(nèi)部效率型公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)與外部效率型公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)。內(nèi)部效率型認(rèn)為政府作為公共服務(wù)的供給主體，其自身的重塑是公共服務(wù)質(zhì)量得以改善的前提與重要條件。外部效率型則批判政府在公共服務(wù)供給中固有的弊病，主張其他社會主體參與，企業(yè)、社會組織以及公民都可以在公共服務(wù)供給中發(fā)揮重要的作用,代表性理論主要是戴維·奧斯本與特德·蓋布勒提出的企業(yè)型政府理論以及民營化大師薩瓦斯的公共服務(wù)民營化理論。第二，民主型公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)理論。民主型公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)以公民權(quán)利為出發(fā)點，認(rèn)為公共服務(wù)的重點在于通過具體的手段與方式促進(jìn)社會公平的實現(xiàn)，其中最具代表的是新公共服務(wù)理論。“隨著我們傾聽能力的改進(jìn)，傾聽不僅沒有奪走獨特個體身上有利于普遍性理想的那些品質(zhì)，它反倒將正義的范圍擴(kuò)大到包括這種情形的細(xì)節(jié)和人們之間的重大差異?！?3)珍妮特?V.登哈特，羅伯特?B.登哈特：《新公共服務(wù)》，丁煌譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年，第93頁。新公共服務(wù)范式主張積極的公民參與對公共服務(wù)的改進(jìn)，其倡導(dǎo)公民權(quán)的實現(xiàn)不只是參加公開聽證會、進(jìn)行政策辯論那么簡單，該理論強(qiáng)調(diào)對話式的民主參與。第三，滿意度型公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)理論。公共服務(wù)有其特殊性，也具有服務(wù)的一般性。滿意度型公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)理論旨在突出作為一種服務(wù)消費(fèi)與享用之后的用戶評價。滿意度型公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)理論經(jīng)歷從顧客滿意度到公民滿意度的兩個不同發(fā)展階段。顧客滿意度更著眼于商業(yè)化質(zhì)量中服務(wù)固有特性的界定，而公民滿意度則較好地回答了公共服務(wù)為誰而提升質(zhì)量的問題，“公眾能準(zhǔn)確感知實際的公共服務(wù)質(zhì)量”(4)Stipak B.Citizen Satisfaction with Urban Services: Potential Misuse as A Performance Indicator, Public Administration Review, vol.39,1979,pp.46-52.。公民滿意度是公共服務(wù)質(zhì)量最重要的衡量與評價指標(biāo)，其理論內(nèi)容多借鑒商業(yè)部門的顧客滿意度理論而來。

二、 行政生態(tài)學(xué)理論及其中國視角

從英美與亞洲國家公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)實踐看，每個國家的公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)都充分考察了各國的現(xiàn)實行政生態(tài)，并基于本國行政生態(tài)而進(jìn)行改革理念的定位、改革方式的整合以及改革模式的創(chuàng)新，而公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)實踐反過來又重構(gòu)了該國公共行政與公共管理的生態(tài)背景。比如，一些政府的信任危機(jī)是在公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)中通過關(guān)注公共服務(wù)需求、重視公共服務(wù)質(zhì)量評價、增強(qiáng)公眾滿意度等而得到改善的。因此，行政生態(tài)學(xué)無論是在問題凸顯的邏輯起點上還是在實踐發(fā)展的終極目標(biāo)上，都是公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的理論基礎(chǔ)與實踐根基。

(一) 行政生態(tài)學(xué)的興起

美國公共行政學(xué)者約翰·高斯最早提出行政生態(tài)學(xué)。他認(rèn)為以科層制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政過于關(guān)注行政系統(tǒng)本身，而行政本身不應(yīng)該是封閉、孤立的，他提出政府組織建構(gòu)以及行政行為必須考慮其所處的生態(tài)環(huán)境。之后，行政生態(tài)學(xué)經(jīng)弗雷德·利格斯得到系統(tǒng)化發(fā)展，成為一門以生態(tài)學(xué)方法研究行政行為、行政過程、行政現(xiàn)象與行政環(huán)境之間關(guān)系的行政學(xué)分支學(xué)科。利格斯認(rèn)為，要正確認(rèn)識行政，必須跳出行政系統(tǒng)本身，從社會大系統(tǒng)來考察一國行政與行政環(huán)境之間的關(guān)系?！霸诂F(xiàn)代的、過渡的社會里，一直有一種建立正式的政治和行政制度的趨勢，但是這些制度卻仍然只是一種形式主義的制度……只有以生態(tài)學(xué)的觀點——亦即從非行政的因素去觀察，才能了解這些國家的政治和行政?！?5)丁煌：《西方行政學(xué)說史》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2017年，第238頁。行政生態(tài)學(xué)改變了傳統(tǒng)行政模式較為技術(shù)化靜態(tài)化的研究，拓寬了行政學(xué)的研究視野，能在較為宏觀的社會背景之下研究公共行政，并探討社會因素與公共行政之間的關(guān)系。從利格斯的角度看，行政生態(tài)學(xué)主要關(guān)注兩個方面的內(nèi)容：一是各國所處的特定行政生態(tài)環(huán)境如何影響與塑造著該國行政系統(tǒng)；二是一國行政系統(tǒng)又如何反作用于該國的社會變遷。

(二) 行政生態(tài)要素及其中國視角

利格斯提出，影響一國公共行政最主要有五個要素: 經(jīng)濟(jì)要素、社會要素、溝通網(wǎng)絡(luò)、符號系統(tǒng)和政治框架(6)唐興霖：《公共行政學(xué)：歷史與思想》，廣州：中山大學(xué)出版社，2000年，第320-324頁。。利格斯認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)機(jī)制和生產(chǎn)力水平是影響一國公共行政最主要的生態(tài)因素，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定與塑造著公共行政模式。社會要素是指家庭家族、社會團(tuán)體在社會中的功能與公共行政之間的相互影響、相互作用。溝通網(wǎng)絡(luò)是指實現(xiàn)一個社會互相溝通的各種手段與工具，包括文化發(fā)展水平、語言適用度、社會輿論、通信及交通等，一國溝通網(wǎng)絡(luò)的通暢度對其公共行政也將產(chǎn)生重要影響。符號系統(tǒng)是指社會中認(rèn)可的包括政治神話、政治準(zhǔn)則等在內(nèi)的政治符號，而這些符號系統(tǒng)將影響一國行政權(quán)威是統(tǒng)治或是服務(wù)于人民。政治架構(gòu)要素是指政治對行政的影響，二者之間存在一種功能依存關(guān)系，成為影響公共行政的又一重要因素。這對于當(dāng)今公共行政的研究有著重要的指導(dǎo)意義。從這五個要素看，經(jīng)濟(jì)要素、社會要素、溝通網(wǎng)絡(luò)與政治架構(gòu)均能體現(xiàn)出社會不同時期的發(fā)展性，而唯有政治符號更多地體現(xiàn)歷史性。對于對公共行政模式的影響而言，其他要素都與行政模式之間呈現(xiàn)出發(fā)展動態(tài)的關(guān)系，而政治符號則更多地呈現(xiàn)出較為靜態(tài)的影響。而且政治符號的影響與社會要素、溝通網(wǎng)絡(luò)、政治架構(gòu)之間形成一種因循關(guān)系。因而，立足于利格斯行政生態(tài)學(xué)理論，結(jié)合當(dāng)下現(xiàn)實，對于一國公共行政模式影響的重要因素可以概括為四個重要的方面，即經(jīng)濟(jì)要素、政治架構(gòu)、社會要素與溝通網(wǎng)絡(luò)。

從中國公共服務(wù)現(xiàn)狀看，其所處行政生態(tài)亦包含著政治架構(gòu)、經(jīng)濟(jì)要素、社會要素及溝通網(wǎng)絡(luò)等四種要素。但是，行政生態(tài)分析具有形式相似性與內(nèi)容特殊性差異。從公共服務(wù)所處的行政生態(tài)看，中國屬于后發(fā)現(xiàn)代化國家，政府架構(gòu)體現(xiàn)出中國特色，區(qū)域發(fā)展差異明顯。西方國家公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)經(jīng)驗中有關(guān)效率型公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)理論、民主型公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)理論及滿意度型公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)理論是否適應(yīng)我國現(xiàn)實，這需要我們在學(xué)習(xí)和借鑒時對我國公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的現(xiàn)實生態(tài)進(jìn)行深度分析。

三、 當(dāng)代中國公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的現(xiàn)實生態(tài)

西方公共服務(wù)改革深深影響著我國各級政府公共服務(wù)改革與創(chuàng)新。不可否認(rèn)，公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)實踐在中國的興起是在一種“刺激—反應(yīng)”模式下成長起來的。然而，我國公共行政以及公共服務(wù)改革在學(xué)習(xí)他國經(jīng)驗時總面臨著本土適應(yīng)性的問題，行政生態(tài)學(xué)理論提醒我們在公共行政發(fā)展與改革中對所處社會現(xiàn)實要重視和關(guān)注。因而，在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗的同時，公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)更需要找到適合當(dāng)代中國現(xiàn)實的模式，首要條件就是要認(rèn)識中國公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)所面臨的特定行政生態(tài)。

(一) 經(jīng)濟(jì)要素：發(fā)展差異與公共服務(wù)的不充分不均衡

從國際公共服務(wù)改革與發(fā)展的經(jīng)驗看，公共服務(wù)供給水平及質(zhì)量與一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平保持著高度相關(guān)性，歐洲高福利國家的發(fā)展及其公共服務(wù)就是較好的例證。自改革開放以來，我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重的發(fā)展時期。區(qū)域階梯式發(fā)展推動了我國現(xiàn)代化的進(jìn)程，但也由此帶來城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異、貧富差異等多差異并存的現(xiàn)實問題。各地公共服務(wù)發(fā)展中的不充分不平衡也帶來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不穩(wěn)定因素?！拔覀儾荒芎唵我笳谔峁┙逃⑨t(yī)療和社會保障方面承擔(dān)起更多的責(zé)任，而應(yīng)當(dāng)立足中國特殊國情，探尋導(dǎo)致政府失責(zé)行為的體制原因，從而改變政府的行為環(huán)境和模式，從根本上解決我國的發(fā)展失衡問題?！?7)呂煒、王偉同：《發(fā)展失衡、公共服務(wù)與政府責(zé)任》，《中國社會科學(xué)》2008年第4期。另一方面，根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇的觀點，2018年，中國人均GDP已經(jīng)達(dá)到66006元/人，中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展即將從效率驅(qū)動發(fā)展階段向創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展階段躍升。隨著這一階段的到來，中國公共管理與公共服務(wù)也必將隨之變化。但是，這一判斷是就經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體狀況而言，具體到內(nèi)部區(qū)域差異，情況就變得十分復(fù)雜。比如，2018年,江蘇人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到115168元/人，而寧夏回族自治區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值為54094元/人(8)數(shù)據(jù)源于中華人民共和國國家統(tǒng)計局網(wǎng)站http://www.stats.gov.cn/。。按照世界經(jīng)濟(jì)論壇中人均GDP與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段關(guān)系看(見表3)，江蘇地區(qū)應(yīng)該趨向于創(chuàng)新驅(qū)動，而寧夏地區(qū)還處于效率驅(qū)動階段。這樣，江蘇與寧夏的公共管理與公共服務(wù)定然很不一樣，公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的進(jìn)程也必然不同。不可否認(rèn)，不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同層次的創(chuàng)新內(nèi)涵都不一樣，這就需要我們的管理理念、管理目標(biāo)、管理機(jī)制、管理方式等在建設(shè)創(chuàng)新型國家的公共服務(wù)中多元化、動態(tài)與協(xié)同發(fā)展。

表3 人均GDP與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段

資料來源:根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇(World Economic Forum)《全球競爭力報告 2017-2018》內(nèi)容整理。

(二) 政治要素：公共服務(wù)理念及能力差異明顯

我國政府的宗旨是建設(shè)人民滿意的國家，而公共服務(wù)質(zhì)量成為衡量人民滿意的重要依據(jù)。首先，政府理念與觀念決定公共服務(wù)的供給質(zhì)量與服務(wù)品質(zhì)。當(dāng)前，隨著新時代中國特色社會主義的發(fā)展，我國政府職能已由經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重轉(zhuǎn)向民生建設(shè)為重。但是理念的變化，并不意味著公共行政結(jié)構(gòu)與公共管理質(zhì)量的立即改變，各個地區(qū)以及各級政府對于公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的理解有一個過程，這就影響到現(xiàn)實公共服務(wù)的供給能力以及公共服務(wù)的質(zhì)量。其次，政府職能范圍及能力發(fā)展影響公共服務(wù)質(zhì)量?！盁o論是建立完善的市場體系，還是培育成熟的社會體系抑或是推動政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革完善，都取決于政府角色的轉(zhuǎn)換。”(9)何顯明：《政府轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代國家治理體系的建構(gòu)——60年來政府體制演變的內(nèi)在邏輯》，《浙江社會科學(xué)》2013年第6期。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府調(diào)整職能范圍，以民生為重,推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與公共服務(wù)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，提升公共服務(wù)供給能力。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府職能轉(zhuǎn)變還較為滯后，“重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會建設(shè)”，在公共服務(wù)領(lǐng)域的政府能力仍有待提升。再次，公共服務(wù)制度構(gòu)建與完善影響著公共服務(wù)質(zhì)量。受國外公共服務(wù)改革的影響，近年來，我國一些地方政府開展了許多提升公共服務(wù)質(zhì)量的改革，在制度建設(shè)方面進(jìn)行了有益的探索。比如，福建漳州市行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)以及浙江杭州政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等。但仍有一些地方政府處于被動履行公共服務(wù)職能的層面，而未能結(jié)合當(dāng)?shù)貙嵺`形成有益于公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的制度構(gòu)建。最后，公職人員的公共服務(wù)能力影響公共服務(wù)質(zhì)量。學(xué)者呂維霞等將政府公共服務(wù)質(zhì)量分為客觀與主觀兩種，客觀質(zhì)量指來自公共服務(wù)本身的產(chǎn)出質(zhì)量與結(jié)果質(zhì)量，主觀質(zhì)量側(cè)重于公眾感知到的服務(wù)傳遞過程質(zhì)量(10)呂維霞、王永貴：《公眾感知行政服務(wù)質(zhì)量對政府聲譽(yù)的影響機(jī)制研究》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2010年第4期。。這一定義肯定了公共服務(wù)質(zhì)量中所包括的服務(wù)供給過程中的質(zhì)量，同時也包含了不同公共服務(wù)提供者可能產(chǎn)生的服務(wù)質(zhì)量差異。

(三) 社會要素：公共服務(wù)多元主體參與的有限性

從我國公共服務(wù)所處現(xiàn)狀看，因為公共服務(wù)需求的多樣性與區(qū)域性要求，政府單一主體供給已無力實現(xiàn)。治理理論倡導(dǎo)“多中心治理”，以政府、市場、社會多元主體的參與實現(xiàn)多樣化公共服務(wù)供給。黨的十九大報告也提出打造共建共治共享的社會治理新格局。從公共服務(wù)供給的現(xiàn)實主體看，政府、市場與社會體現(xiàn)出各自的優(yōu)勢，然而當(dāng)前我國公共服務(wù)還遠(yuǎn)未達(dá)到三者合作供給創(chuàng)新公共服務(wù)效率的局面。從政府的視角來看，較長時期受“大政府”公共管理格局的影響，公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)一直都是政府主導(dǎo)，社會組織發(fā)展的成熟度還有所欠缺。比如，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，公共服務(wù)供給主要體現(xiàn)為政府與公民自治組織之間的供給，社會與市場的參與度還很小，供給優(yōu)勢并未得到發(fā)揮，合作供給的局面更未實現(xiàn)。從社會要素來看，另一重要方面是公共服務(wù)中的公民參與。由于公民參與意識、政府公共服務(wù)理念不同，我國公共服務(wù)中公民參與呈現(xiàn)出不同模式，汪錦軍根據(jù)公共服務(wù)決策、提供過程的環(huán)節(jié)將公民參與分為決策型參與、有限吸納型參與、告知型參與、校正型參與、改善型參與、合作型參與(11)汪錦軍：《公共服務(wù)中的公民參與模式分析》，《政治學(xué)研究》2011年第4期。。公民參與在推動公共服務(wù)科學(xué)決策、公共政策有效執(zhí)行、培育社會資本、增強(qiáng)政府合法性等方面都有著較強(qiáng)的現(xiàn)實意義。但是，公民參與較多體現(xiàn)在公共服務(wù)質(zhì)量的評價之中，滿意度成為公民參與公共服務(wù)的重要體現(xiàn)。然而，從中國地方政府開展公民滿意度二十年的實踐看，“公民滿意度測評同樣為博弈行為所困擾，數(shù)據(jù)失真和弄虛作假現(xiàn)象普遍存在，有的還比較嚴(yán)重”(12)徐艷晴、周志忍：《公民滿意度數(shù)據(jù)失真現(xiàn)象考察：信任赤字、博弈策略、理論意涵》，《公共行政評論》2014年第6期。，由此帶來一系列危害，如挫傷公民參與的積極性,傷害政府公信力，破壞政府與社會之間信任關(guān)系。

(四) 溝通要素：傳統(tǒng)溝通與互聯(lián)網(wǎng)背景同在

溝通要素影響公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的成效。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展以及互聯(lián)、互通、共享的互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，當(dāng)前社會傳統(tǒng)溝通方式與新興溝通技術(shù)交織并存。傳統(tǒng)溝通渠道因交易成本高，公民與政府溝通容易出現(xiàn)信息不對稱，進(jìn)而影響公民對政府的信任度。伴隨信息技術(shù)的發(fā)展，溝通速度與效率不斷提高，信息公開增加了公共服務(wù)的透明度，在一定程度上促進(jìn)了公共服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)。但是，在互聯(lián)網(wǎng)時代，世界是平的?；ヂ?lián)網(wǎng)時代的公共服務(wù)面臨著公共服務(wù)公平問題經(jīng)?；⒓磿r性以及信任等新問題。首先，互聯(lián)網(wǎng)背景下公共服務(wù)公平問題經(jīng)?；９卜?wù)從根本上來說是為了追求與實現(xiàn)社會正義，走向公平。最理想的狀態(tài)是實質(zhì)正義，但是事實上正義更多處于發(fā)展過程之中，實質(zhì)正義只具有相對性。在傳統(tǒng)社會中的不公正問題因為其傳播方式發(fā)生社會效應(yīng)的范圍與限度都很有限，而在互聯(lián)網(wǎng)背景下，這種不公平問題傳播的廣度大范圍擴(kuò)散,力度呈現(xiàn)指數(shù)級上升，公共服務(wù)質(zhì)量的輿論因素增加。其次，互聯(lián)網(wǎng)背景對公共服務(wù)提出即時性要求?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，服務(wù)的一個重要特征就是即時性滿足。傳統(tǒng)時代延時性滿足已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代即時滿足的要求。傳統(tǒng)公共服務(wù)效率表達(dá)的理性化、數(shù)字化以及程序化，正因為互聯(lián)網(wǎng)時代的直接性、即時性以及碎片化而使得公共服務(wù)效率指數(shù)與考核指標(biāo)面臨一系列問題。感知文化正成為互聯(lián)網(wǎng)時代的重要特質(zhì)，它也必將影響著公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的發(fā)展。再次，互聯(lián)網(wǎng)背景下公共服務(wù)面臨著信任問題?；ヂ?lián)網(wǎng)時代對公共服務(wù)提出更高的要求，民眾對于公共服務(wù)的期待被互聯(lián)網(wǎng)放大，從而導(dǎo)致公共服務(wù)處于“有待完成”之中，政府信任成為突出性的新問題。這些年政府所面臨的信任難題，某種程度上正是互聯(lián)網(wǎng)邏輯的發(fā)酵。因此，公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)必須回應(yīng)這些時代提出的新問題。

(五) 復(fù)雜性：中國公共服務(wù)改革的綜合背景

復(fù)雜性理論“將事物看成是一個由眾多非線性聯(lián)系的要素所構(gòu)成的開放系統(tǒng)。因此，整體論、系統(tǒng)開放性、非線性以及自組織等觀點便成為復(fù)雜性理論的基本觀點”(13)李宜釗：《公共政策研究中的復(fù)雜性理論視角——文獻(xiàn)回顧與價值評價》，《東南學(xué)術(shù)》2013年第1期。。從中國公共服務(wù)發(fā)展看，復(fù)雜性是其背景的綜合性體現(xiàn)。認(rèn)知公共服務(wù)的歷程與公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的復(fù)雜性有利于更好地構(gòu)建符合中國現(xiàn)狀的公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)分析框架。自新中國成立以來，我國政府職能經(jīng)歷了不同時期的重心轉(zhuǎn)變。建國初期，初建政權(quán),為維護(hù)主權(quán)獨立與政權(quán)穩(wěn)定，當(dāng)時政府職能的重心在政治職能。為解決一窮二白的社會現(xiàn)狀，改革開放之后我們步入發(fā)展主義時期，這一階段政府職能的重心在經(jīng)濟(jì)職能。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制得以建立，經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，但是，累積的社會問題也開始頻發(fā)。2002年以后，我國政府職能重心逐漸轉(zhuǎn)向民生建設(shè)；2005年，首次鮮明提出建設(shè)服務(wù)型政府。我們用不到七十年的時間走過了許多國家一兩百年的道路，復(fù)雜的社會現(xiàn)實不言而喻。一方面，在社會轉(zhuǎn)型上，我國經(jīng)歷了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會又向信息社會的轉(zhuǎn)變，但是，這樣的“三級兩跳”在不同的地區(qū)的發(fā)展進(jìn)程與轉(zhuǎn)型程度又十分不同；另一方面，在經(jīng)濟(jì)模式上，我們經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。此外，還有城市化進(jìn)程帶來的諸多問題。這些歷史發(fā)展積累起來，在我國公共服務(wù)領(lǐng)域集中體現(xiàn)出不均衡的綜合特點：東部與中西部地區(qū)公共服務(wù)的不均衡、城市與鄉(xiāng)村公共服務(wù)的不均衡、社會群體之間公共服務(wù)的不均衡等，這些不均衡構(gòu)成了現(xiàn)實公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的復(fù)雜性生態(tài)。

四、 基于中國現(xiàn)實的公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)

我國一些地方公共服務(wù)改革借鑒了國外改革的實踐探索，取得了一些改革成果。但中國特色社會主義的政治現(xiàn)實、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實差異、傳統(tǒng)溝通要素與互聯(lián)網(wǎng)背景的并存，這些特定的行政生態(tài)都對我國公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)提出現(xiàn)實要求與挑戰(zhàn)。從我國公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的宏觀視野與遠(yuǎn)景發(fā)展看，基于現(xiàn)實行政生態(tài)背景，當(dāng)代中國公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)應(yīng)從單一維度向多元整體維度轉(zhuǎn)變,從線性邏輯向循環(huán)綜合邏輯轉(zhuǎn)變,從簡單結(jié)構(gòu)走向多元協(xié)同結(jié)構(gòu)。

(一) 從單一維度向多元整體維度轉(zhuǎn)變

國外公共服務(wù)發(fā)展分別經(jīng)歷官僚制公共服務(wù)供給時代、福利國家公共服務(wù)時代、新公共管理時代以及新公共服務(wù)時代的發(fā)展。細(xì)觀公共服務(wù)改革的歷史發(fā)展，某一特定歷史階段，公共服務(wù)改革大多偏向于單一維度的努力，經(jīng)歷效率維度、公平維度、效率維度、公平維度的不同變遷與線性發(fā)展。中國公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)建基于“三級兩跳”(從農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會轉(zhuǎn)型,從工業(yè)社會到信息社會轉(zhuǎn)型)復(fù)雜性社會結(jié)構(gòu)，公共服務(wù)處于地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異、群體差異、個體差異等多差異并行、多矛盾疊加的現(xiàn)實行政生態(tài)，公平、效率、滿意度等方面均需提升與改善。因此，公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)是公共服務(wù)質(zhì)量基本問題的多維涉及，是公共服務(wù)公平層次、效率層次、滿意度層次的共同關(guān)注。因為，基于公平、效率、滿意度的單一向度，有可能會關(guān)涉到某一方面，但總是會掛一漏萬。我們必須將公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的經(jīng)驗歸納提升為公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的理想結(jié)構(gòu)，這個理想結(jié)構(gòu)就是對公平、效率、滿意度的全面揭示，就是關(guān)注公共服務(wù)的公平層次，注重效率與結(jié)果主義的結(jié)合，將公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的滿意度置于公平層次與效率層次的雙重結(jié)構(gòu)之下，形成中國公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的多維面向，如圖1所示。公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的基本維度決定了公共服務(wù)質(zhì)量提升與改進(jìn)的方向。由此，我們將質(zhì)量的概念界定為包括公平、效率與滿意度三個方面的內(nèi)容，而公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)是指為滿足公共服務(wù)需求而在公平、效率與滿意度方面所做的提升。

圖1 中國公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的多維面向

由是觀之，公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)主要有效率型、公平型、滿意度型三種單一發(fā)展模型，公平效率兼顧型、公平滿意度型、效率滿意度型三種交叉發(fā)展模型，以及公平-效率-滿意度理想型模型。公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的興起首先表現(xiàn)為西方單一型改革模型，進(jìn)而表現(xiàn)為交叉型改革模型，而中國公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)時代要求、復(fù)雜性社會結(jié)構(gòu)以及后發(fā)國家的后發(fā)優(yōu)勢必然要求我們的公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)需要以公平-效率-滿意度理想型為基本理念與實踐目標(biāo)，即從單一維度轉(zhuǎn)向多元整體維度。

(二) 從線性邏輯向循環(huán)綜合邏輯轉(zhuǎn)變

縱觀西方國家的歷程，公共服務(wù)經(jīng)歷著線性發(fā)展邏輯的不斷修正。從中國面臨的現(xiàn)實行政生態(tài)看，線性發(fā)展邏輯無法應(yīng)對我國公共服務(wù)發(fā)展的復(fù)雜性。過往“社會學(xué)家研究社會和組織時經(jīng)常試圖找出因果關(guān)系，他們希望引起社會和組織問題的原因能夠清晰地歸咎于一些因素”，但是，“因果關(guān)系的數(shù)學(xué)線性模型……是基于假定能夠找出影響整體線性曲線的變量……這種社會因果關(guān)系的假定經(jīng)常是投機(jī)的”。因此，我們應(yīng)該考慮社會研究中的復(fù)雜性，“復(fù)雜性從對因果關(guān)系的線性模型的思考轉(zhuǎn)移到尋求理解要素之間的聯(lián)合和互動上來”(14)菲利普?海恩斯：《公共服務(wù)管理的復(fù)雜性》，孫健譯. 北京：清華大學(xué)出版社，2008年，第36頁。。

公共服務(wù)內(nèi)容是公共服務(wù)公平理念的結(jié)構(gòu)性呈現(xiàn)，這個結(jié)構(gòu)是基于生存正義的維護(hù)性公共服務(wù)、基于發(fā)展正義與程序正義的經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)、基于實質(zhì)正義的社會性公共服務(wù)，三種結(jié)構(gòu)四種正義共同體現(xiàn)著公共服務(wù)的公平發(fā)展理念。隨著社會文明程度的提高，一些原來是經(jīng)濟(jì)性的公共服務(wù)降低為維護(hù)性公共服務(wù)，社會性公共服務(wù)降低為維護(hù)性公共服務(wù)或經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，甚至一些社會性公共服務(wù)也降低為維護(hù)性公共服務(wù)，比如義務(wù)教育的層次要求越來越高等。而正義發(fā)展的循環(huán)性，公共服務(wù)結(jié)構(gòu)發(fā)展的循環(huán)性，這些都促成基于公平的公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)本身的循環(huán)性。從效率維度看，我國公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)中的效率體現(xiàn)為市場效率、社會效率與政府效率。市場效率是個體以個人主義為價值追求的，社會效率是考察社會組織效率的，政府效率是政府以整體主義(兼具協(xié)調(diào)市場與社會)為指向，以整體效率的實現(xiàn)為衡量標(biāo)準(zhǔn)。三者之間相互影響，相互包含，同時又表現(xiàn)為一定的循環(huán)遞進(jìn)性關(guān)系。從滿意度維度看，我國公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)中的滿意度體現(xiàn)為顧客滿意度、公民滿意度的不同層次。顧客滿意度體現(xiàn)為滿意度的客觀性，類同于市場中顧客消費(fèi)服務(wù)時的滿意度體現(xiàn)，公民滿意度是民主公民權(quán)的充分體現(xiàn)，是公民參與公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的重要指標(biāo)。在公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)中，不同層次的滿意度并非單一孤立的，而是互動聯(lián)合的，結(jié)構(gòu)上也體現(xiàn)為循環(huán)綜合的關(guān)系。

(三) 從簡單結(jié)構(gòu)走向多元協(xié)同結(jié)構(gòu)

公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)處于不斷變化的復(fù)雜公共管理環(huán)境之中，依賴于多元主體的共同參與、協(xié)作、配合，通過持續(xù)不斷的循環(huán)機(jī)制提升公共服務(wù)水平，滿足公民的公共服務(wù)需求。無論是環(huán)境、主體、過程都體現(xiàn)出系統(tǒng)復(fù)雜性的特點，并且這些具有復(fù)雜性的子系統(tǒng)之間構(gòu)成非線性的相互作用，因而，在公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)中促進(jìn)多方面協(xié)同十分必要。

首先，公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)與環(huán)境的協(xié)同。公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)處于復(fù)雜多變的外部公共管理環(huán)境之中，并接受來自環(huán)境大系統(tǒng)的公共管理物質(zhì)、公共管理信息等能量輸入。根據(jù)管理協(xié)同的理論，系統(tǒng)處于開放的環(huán)境之中，系統(tǒng)內(nèi)部不斷地接受來自外部的能量交流，并且通過內(nèi)部各要素的非線性互動作用進(jìn)行加工整理，并將整理的結(jié)果向所需對象進(jìn)行輸出。因此，實現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)系統(tǒng)與環(huán)境的協(xié)同成為首要問題。

其次，公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的橫向協(xié)同。公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)涉及多主體、多資源的參與。從協(xié)同結(jié)果來說，最佳結(jié)果是正協(xié)同，即2+2>4的協(xié)同效應(yīng)，以實現(xiàn)協(xié)同整體效應(yīng)倍增。從公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的參與主體看，它們并非同質(zhì)主體，包含政府、市場中的企業(yè)、非營利組織，即便同質(zhì)主體，比如中央政府、地方政府與基層政府之間也會存在較大的差異。公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的參與主體在系統(tǒng)之中并非自然走向協(xié)同，它們的表現(xiàn)方式包括沖突、競爭與合作等，因此推進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)主體之間走向協(xié)同是橫向協(xié)同中的重要任務(wù)。同時，公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)包含物質(zhì)資源、財政資源、人力資源、信息資源等多種資源的輸入與輸出，如何實現(xiàn)多種資源的整合與協(xié)同亦成為公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)中的基本任務(wù)。

最后，公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的縱向協(xié)同。公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的縱向協(xié)同是指公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的實現(xiàn)過程與機(jī)制中的協(xié)同。公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的過程包括多個環(huán)節(jié)，而且每個環(huán)節(jié)本身都包含著若干個要素，系統(tǒng)、要素之間并非線性互動作用。公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)系統(tǒng)與環(huán)境的協(xié)同、公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的橫向協(xié)同都是公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)協(xié)同的前提條件，公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)走向真實協(xié)同必須依賴于協(xié)同實現(xiàn)機(jī)制的建立。因此，公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的縱向協(xié)同成為公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)協(xié)同之路中的另一重要組成部分。