昆山市農(nóng)村集體土地資源管理與利用的調(diào)查思考

■ 莊社明

農(nóng)村集體土地資源是國家賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和廣大農(nóng)民群眾的最基本的生產(chǎn)和生活資料，是保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入的物質(zhì)基礎(chǔ)。必須把它保護(hù)好，管理好，利用好。

一、昆山農(nóng)村集體土地資源的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

根據(jù)我國《憲法》總則第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于集體所有；宅基地、自留山也屬于集體所有?！蓖瑫r(shí)明確：“農(nóng)民集體所有的土地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理?！睆恼{(diào)查的情況看，目前昆山市農(nóng)村集體土地資源狀況突顯三個(gè)特點(diǎn)。

（一）農(nóng)村集體土地資源逐年銳減

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，1951年5月昆山全域土地改革結(jié)束后，6.99萬戶農(nóng)戶分到耕地97.63萬畝。1982年土地資源調(diào)查數(shù)據(jù)表明，昆山實(shí)有耕地87.52萬畝，比土改時(shí)減少10.11萬畝，其原因主要是大搞農(nóng)田水利基本建設(shè)和農(nóng)民翻建新房及道路用地。爾后，隨著改革開放大踏步推進(jìn)，工業(yè)用地急劇攀升。1994年第一次土地資源普查時(shí)，昆山全域農(nóng)用地已剩74.95萬畝，其中耕地73.24萬畝，分別比1982年又減少12.57萬畝、14.28萬畝。2010年，全國第二次土地資源普查結(jié)果表明，昆山農(nóng)用地（此時(shí)的農(nóng)用地概念有所調(diào)整擴(kuò)大，把部分坑塘水面也納入其中）僅有58.89萬畝，其中耕地22.92萬畝，分別比1994年銳減16.06萬畝、50.33萬畝。這部分減少的農(nóng)用地主要用于同期各類的建設(shè)用地，包括工業(yè)用地44.28萬畝，交通道路用地10.54萬畝，還有城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施用地等。

（二）農(nóng)民宅基地在動(dòng)遷中大面積銳減

昆山市現(xiàn)有農(nóng)民宅基地總面積為36687畝（含村莊周邊道路，公共場地等），其中凈面積只有16881畝，比1994年第一次土地資源普查時(shí)90538.5畝凈減少53851畝，減幅為59.48%。從2002年至2014年間，昆山市鎮(zhèn)兩級政府下發(fā)文件，停止農(nóng)房翻建和增宅申請，動(dòng)遷和增宅農(nóng)戶一律進(jìn)政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的動(dòng)遷公寓房。從2014年下半年起，才逐步恢復(fù)保留村莊農(nóng)戶的房屋翻建工作。尤其是二、三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)的昆山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)和花橋開發(fā)區(qū)以及陸家鎮(zhèn)，農(nóng)民宅基地動(dòng)遷基本結(jié)束。其中陸家鎮(zhèn)已沒有農(nóng)民宅基地，其他3個(gè)開發(fā)區(qū)的農(nóng)民宅基地也所留無幾。

（三）農(nóng)村的土地后備資源匱乏

昆山市地處長三角，一馬平川，少有山和灘涂，又是全國土地復(fù)墾整理試點(diǎn)縣（市），曾多次被國土資源部評為土地整理復(fù)墾先進(jìn)單位。從上世紀(jì)90年代初，就大力推進(jìn)土地復(fù)墾復(fù)種，先后明確了一系列激勵(lì)政策，進(jìn)行了詳細(xì)的摸底調(diào)查。制定具體的規(guī)劃方案，先易后難，先后對全市近3萬畝的廢棄閑散地和18萬多畝未利用地進(jìn)行復(fù)墾復(fù)種，墾殖指數(shù)高達(dá)98.6%。如今，還可復(fù)墾土地的后備資源極少。

二、昆山農(nóng)村集體土地資源的保護(hù)、管理和利用的改革舉措與啟示

（一）大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)用地適度規(guī)模經(jīng)營是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)條件

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，昆山現(xiàn)有集體耕地271992畝。其中：確權(quán)給農(nóng)民188663畝，占69.36%，還有近30%的耕地大多是停種停養(yǎng)和已征未用地；經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的有186676畝，流轉(zhuǎn)出的耕地大多是由村集體經(jīng)營的合作農(nóng)場和種田大戶經(jīng)營，規(guī)模經(jīng)營率達(dá)到98%以上；散戶經(jīng)營種養(yǎng)的面積僅有2984畝，占耕地總數(shù)的1.1%。由此，全市農(nóng)村耕地已實(shí)現(xiàn)從農(nóng)戶分散承包經(jīng)營轉(zhuǎn)化為適度規(guī)模經(jīng)營，為發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化、現(xiàn)代化打下了良好的基礎(chǔ)。

（二）不斷推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革保存了較多的集體建設(shè)用地資源

1998年，昆山市人民政府就出臺了《昆山市農(nóng)村存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的實(shí)施意見》，邁出了探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的第一步。2001年，又出臺了《昆山市集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押登記的實(shí)施意見》，突破了《擔(dān)保法》關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于銀行貸款抵押擔(dān)保的條條框框，為昆山集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)注入了新的活力。2002年10月，江蘇省政府將昆山正式列為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)城市。同年，昆山市委也出臺了《關(guān)于加強(qiáng)土地規(guī)劃和利用管理，推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的若干意見》，再次明確了集體建設(shè)用地的融資抵押功能，進(jìn)一步提出了集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同地、同權(quán)、同價(jià)的初步制度設(shè)計(jì)安排，為全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了大量的集體建設(shè)用地資源。最高時(shí)達(dá)10萬多畝，也為集體經(jīng)濟(jì)組織積累了豐厚的土地資本。2007年，國家要求工業(yè)用地全面公開掛牌出讓后，尚存集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)用于工業(yè)的有55729畝，為昆山工業(yè)用地二級市場增添了活力。另外，近幾年來為壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，根據(jù)蘇州市“一村兩樓宇”的政策，也辦理了一些零星的集體經(jīng)營性建設(shè)用地審批。

（三）利用好農(nóng)村閑置建設(shè)用地和房屋是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效途徑之一

在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，基層普遍反映的難點(diǎn)是缺乏有效有用的土地資源。但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一方面隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，土地資源日趨緊缺；另一方面，還有不少土地閑置或棄耕拋荒，而且農(nóng)村集體建設(shè)用地及房屋的利用率普遍較低。據(jù)2016年調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全市閑置的集體建設(shè)用地有3517畝，其中閑置的宅基地有2674畝，占76.1%；全市農(nóng)村閑置房屋總量達(dá)545634平方米，約2200幢，其中整幢房屋長期閑置無人住的有169792平方米，約800余幢。近兩年來，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，涌現(xiàn)了一些鎮(zhèn)村想方設(shè)法盤活農(nóng)村閑置土地資源和房屋的典型。例如張浦金華、周莊三株浜、千燈歇馬橋等村，根據(jù)村鎮(zhèn)規(guī)劃，按照《土地管理法》關(guān)于鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅的規(guī)定，千方百計(jì)利用現(xiàn)有空閑的農(nóng)村集體建設(shè)用地及空閑房屋，創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)家樂等鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，既滿足城里人日益增長的休閑消費(fèi)需求，又有效推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，拓展農(nóng)民就地就業(yè)空間，拓寬農(nóng)民收入來源，收到了一舉數(shù)得的效果。他們的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可供借鑒推廣。

（四）全面推行耕地輪作休耕是有效提高耕地質(zhì)量的長遠(yuǎn)之計(jì)

昆山市從2015年秋種起推行耕地輪作休耕，使保護(hù)耕地的方法從傳統(tǒng)的以量為主轉(zhuǎn)變?yōu)榱抠|(zhì)并舉，耕作制度從滿耕不休轉(zhuǎn)變?yōu)橛杏?jì)劃的輪作休耕。通過3年多來的實(shí)踐，已完成全市近10萬畝耕地輪作休耕。據(jù)農(nóng)技部門調(diào)查分析已有效實(shí)現(xiàn)了化肥減施和耕地質(zhì)量提升。2016年減少當(dāng)季化肥使用量461.8噸（根據(jù)監(jiān)測點(diǎn)調(diào)查小麥每畝化肥使用25公斤，復(fù)合肥和尿素25公斤計(jì)算，折成平均為22.7公斤，其中氮肥15.25公斤，磷肥7.5公斤）；紅花草等綠肥還田后，增加了土壤有機(jī)質(zhì)含量，改善了土壤的理化性狀，提高了土壤保水、保肥能力，從而達(dá)到改土培肥的效果，同時(shí)可減少下茬水稻氮肥用量每畝2-8公斤；冬季土壤休耕深翻曬垡后，擴(kuò)大了地塊的裸露面積，使土壤耕作層加深，容重下降，改善了土壤板結(jié)、作物根系下扎困難等狀況，從而有效提高了耕地質(zhì)量。

三、昆山農(nóng)村集體土地資源保護(hù)、管理與利用的對策建議

昆山市集體土地資源管理雖取得了顯著業(yè)績，但從集體土地管理與利用深層次角度而言，當(dāng)前突出的還存在“三個(gè)不到位”：一是認(rèn)識不到位。有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為昆山是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，城市化率已達(dá)73.1%，不應(yīng)該再保留農(nóng)村的集體土地資源，也不鼓勵(lì)村集體利用土地資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)。這明顯與國家鼓勵(lì)大力發(fā)展農(nóng)村集體合作經(jīng)濟(jì)的要求格格不入。同時(shí)，由于長期以來受蘇南模式的思維路徑的影響，企業(yè)經(jīng)營性建設(shè)用地都是習(xí)慣先由地方政府征收為國有，然后再供給企業(yè)使用。有的村干部和村民，錯(cuò)誤認(rèn)為土地本來就是國家和政府的，他們想怎么用就怎么用，與己無關(guān)，所有者主人翁意識淡薄。二是管理不到位。主管部門指導(dǎo)管理不到位，導(dǎo)致有的干部認(rèn)為《憲法》已明確規(guī)定，集體土地資源是農(nóng)民集體所有，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會管理，而村委會是村民自治組織，都不需要過多的行政管理，何況農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是獨(dú)立市場的主體，更不好多管。再說農(nóng)村集體土地資源面廣量大，又很分散不好管理。沒有認(rèn)識到土地是一種特殊的資源要素，更是一種有條件的市場商品。它的市場流動(dòng)與利用受到國家和政府嚴(yán)格的規(guī)劃和用途管制，村民對集體土地資源的所有權(quán)和農(nóng)民對土地的使用權(quán)都是一種有限的物權(quán)，應(yīng)該接受政府有效調(diào)控和指導(dǎo)。三是利用不到位。由于集體建設(shè)用地地理位置、交通條件相對劣勢，使用者大多又是中小與微型民營企業(yè)，畝均產(chǎn)出率與貢獻(xiàn)率都普遍不及外企和國企，尤其是與深圳、上海等城市相比差距更大，畝均產(chǎn)出率不及它們的1/3。昆山市內(nèi)各區(qū)鎮(zhèn)發(fā)展也很不平衡，畝均產(chǎn)出率最高的開發(fā)區(qū)為最低鎮(zhèn)的3.6倍。由此可見昆山集體建設(shè)用地的開發(fā)利用集約節(jié)約水平提升潛力還很大。據(jù)此，對農(nóng)村集體土地資源保護(hù)、管理與利用提出如下對策建議：

（一）從建設(shè)生態(tài)文明高度全力保護(hù)好農(nóng)業(yè)用地

《土地管理法》明確國家對耕地實(shí)行特殊保護(hù)，這對耕地稀缺的昆山尤為重要。實(shí)踐證明，有實(shí)力可以引進(jìn)企業(yè)、項(xiàng)目、資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素，但金錢卻買不到優(yōu)質(zhì)的空間、空氣、土壤、水等生態(tài)資源。習(xí)近平總書記提出“美好生活的向往，就是我們奮斗的目標(biāo)”。我們更應(yīng)注重生態(tài)宜居和生活質(zhì)量。鑒于此，昆山從上到下必須花大力氣保護(hù)好現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)用地，尤其是耕地。這不僅僅為了生產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品，更重要的是生態(tài)文明建設(shè)的需要，是生活宜居的需要，也是保持昆山魚米之鄉(xiāng)“靈魂”的需要。應(yīng)從規(guī)劃的源頭嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)業(yè)用地（包括水面），從用地年度計(jì)劃著手作出建設(shè)用地減量具體計(jì)劃，從逐個(gè)項(xiàng)目操作把關(guān)抓好退二還一、退漁還湖等細(xì)致工作。特別是全市還有幾萬畝已征未用及已補(bǔ)未征（停種停養(yǎng)）的耕地，應(yīng)該逐塊實(shí)地踏勘，定位上圖，作出綜合整治、復(fù)墾復(fù)種的具體安排，逐步讓村、組農(nóng)民恢復(fù)承包經(jīng)營權(quán)，堅(jiān)決杜絕耕地拋荒現(xiàn)象。

（二）從保權(quán)讓利出發(fā)全面深化農(nóng)村“三塊地”改革

2019年8月26日通過的《中華人民共和國土地管理法》修正案，在2020年1月1日正式實(shí)施，其主要亮點(diǎn)就是圍繞實(shí)現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)民土地上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，全面深化對農(nóng)村集體所有的“三塊地”的改革。首先是放開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)。這塊地昆山大約有85000多畝，其中55729畝是流轉(zhuǎn)給工業(yè)企業(yè)的。原來集體建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)、抵押等在法律上均有障礙?，F(xiàn)修改的新《土地管理法》明確規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或個(gè)人使用。對此，昆山應(yīng)該認(rèn)真研究落實(shí)，保護(hù)利用好85000多畝集體經(jīng)營性用地的集體所有權(quán)，不得隨意轉(zhuǎn)為國有，為農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的土地權(quán)益留下最后一塊蛋糕。第二是農(nóng)民宅基地的管理利用的改革。要圍繞農(nóng)民宅基地使用權(quán)的有償退出和流轉(zhuǎn)做文章，尤其要破除農(nóng)民閑置的宅基地和住房使用權(quán)的出租或出讓的渠道和市場的障礙，讓農(nóng)民在市場流動(dòng)中實(shí)現(xiàn)其宅基地及房屋最大的財(cái)產(chǎn)權(quán)。第三是集體土地征收的改革。除了新《土地管理法》第四十五條規(guī)定的為了公共利益需要，五種法定情形外，均不得征收農(nóng)村集體土地，要全力保護(hù)好全市僅剩的集體所有的380642畝農(nóng)地。確有優(yōu)質(zhì)的二、三產(chǎn)項(xiàng)目需要使用土地，也盡量使用存量或增量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，確保農(nóng)民在土地上的所有權(quán)不被剝奪。

（三）充分尊重和發(fā)揮農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的主體作用

法律明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代表農(nóng)民集體行使農(nóng)村集體土地的所有權(quán)。農(nóng)民是農(nóng)村的主體，農(nóng)村集體組織是農(nóng)民的代表。他們在農(nóng)村的一切工作中都占主體地位。他們的最大資源、資產(chǎn)就是國家賦予的土地資源。因此在農(nóng)村集體土地資源的管理、開發(fā)、利用過程中，無論任何組織和人員，任何時(shí)候，任何地點(diǎn)都必須絕對尊重他們的所有者權(quán)力主體地位，充分發(fā)揮他們的行使主體權(quán)利的作用。譬如：在依法征收征用集體土地時(shí)，必須征得他們同意，并依法進(jìn)行公告、聽證，獲得村民會議三分之二以上成員的表決通過；必須給予公平、合理的補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障；在集體土地出讓、出租、入股等經(jīng)營性活動(dòng)中，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，必須通過市場平臺公開、透明、公正進(jìn)行，必須讓農(nóng)民獲得最大的收益。尤其是昆山這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，前40年的改革開放，農(nóng)民在土地資源上已作出了巨大的犧牲和極大的貢獻(xiàn)，政府在出讓土地中曾經(jīng)獲得豐厚的原始資金積累，帶來了地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的繁榮，現(xiàn)在政府應(yīng)該讓利于農(nóng)民，城市反哺于農(nóng)村。

（四）抓住新《土地管理法》實(shí)施的契機(jī)努力提升昆山依法管地、用地的水平

新《土地管理法》的實(shí)施，使農(nóng)村集體土地資源保護(hù)、管理、利用進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。以往那種千方百計(jì)打擦邊球、隨意批地用地的狀況，應(yīng)該一去不復(fù)返了。我們必須轉(zhuǎn)變思想觀念，保障經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展，開創(chuàng)土地管理工作新局面。首要的問題是必須認(rèn)真學(xué)習(xí)宣傳好新的《土地管理法》。尤其是各級干部要帶頭學(xué)好，并結(jié)合實(shí)際，深刻領(lǐng)會，認(rèn)真貫徹落實(shí)好。同時(shí)要緊緊抓住昆山深化兩岸產(chǎn)業(yè)合作試驗(yàn)區(qū)條例，省人大立法和全國土地第三次普查的機(jī)遇，把昆山以往在實(shí)踐中探索總結(jié)出的一些有效經(jīng)驗(yàn)做法，爭取將建設(shè)用地易地置換、凈增耕地折抵使用、國有未利用地復(fù)墾確權(quán)等創(chuàng)新做法融入到試驗(yàn)區(qū)條例中。要進(jìn)一步創(chuàng)新試驗(yàn)，為昆山下一步發(fā)展創(chuàng)造良好的土地法制環(huán)境和空間資源環(huán)境。