對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的若干思考

蓋全正

摘要：為深入貫徹黨的十九大精神，認(rèn)真落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能要求，課題組從財(cái)政監(jiān)管的角度，通過調(diào)研當(dāng)前行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理模式及當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)管理工作中存在問題，結(jié)合邯鄲市行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，以邯鄲市目前的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一管理模式為例，探索進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理之路，提出建立合理配置和有效利用國(guó)有資產(chǎn)，確保資產(chǎn)保值增值的國(guó)有資產(chǎn)管理模式的相關(guān)建議和措施。

關(guān)鍵詞：資產(chǎn);管理;思考

一、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理存在的問題及原因

（一）國(guó)有資產(chǎn)管理缺乏有力的監(jiān)督機(jī)制

有的單位對(duì)資產(chǎn)所有權(quán)和使用要關(guān)系認(rèn)識(shí)模糊，所有權(quán)和使用權(quán)混為一談;資產(chǎn)管理體制未能完全理順，財(cái)政、部門、單位職責(zé)不清，導(dǎo)致監(jiān)管職能弱化，管理效率較低。一是多頭管理，分工不明。目前對(duì)行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督部門很多，有國(guó)資部門、財(cái)政部門、主管部門、審計(jì)部門等，他們都有對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的責(zé)任，但由于舊體制下形成的管理理念，管理機(jī)制和管理方式的慣性影響，導(dǎo)致政出多門，都管又都不管的現(xiàn)狀。二是只重形式，忽視效果。具體表現(xiàn)為重管理權(quán)力的歸屬，輕監(jiān)督責(zé)任的落實(shí)，重預(yù)算的編審，輕資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理的結(jié)合，從而造成資產(chǎn)清查年年搞，搞來搞去老一套，前清后亂，流于形式;三是審計(jì)監(jiān)督不力。由于多種因素的影響，審計(jì)監(jiān)督體系未能發(fā)揮應(yīng)有的作用，國(guó)家審計(jì)顧不上，社會(huì)審計(jì)忙不上，內(nèi)部審計(jì)跟不上，形成了審計(jì)“真空”地帶，即使審計(jì)也是走過場(chǎng)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，財(cái)政部門不追，主管部門不理，社會(huì)審計(jì)無權(quán)處理，往往只查不改，不了了之。

（二）內(nèi)部管理制度不規(guī)范，存在國(guó)有資產(chǎn)流失隱患

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來，行政事業(yè)單位內(nèi)部管理制度不規(guī)范，資產(chǎn)使用松散、長(zhǎng)期閑置浪費(fèi)、使用效益低下;有的單位非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)或?qū)ν馔顿Y、出租、出借不履行審批程序;有的單位資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、處置收益坐收坐支，不按規(guī)定上繳國(guó)庫，違反收支兩條線規(guī)定等。一是固定資產(chǎn)出租管理方面。有的未按合同約定收取租金。如某單位2013年至2018年1月期間，按合同約定應(yīng)收租金1，058，967元，賬面反映實(shí)收租金964，767元，少收租金94，200元;有的資產(chǎn)出租合同管理不規(guī)范。如出租合同期限過長(zhǎng);有的單位房屋出租到期不收回。二是處置程序不規(guī)范。不按規(guī)定的程序履行處置報(bào)批手續(xù)，處置資產(chǎn)不評(píng)估、不公開，隨意變賣擅自處置，造成損失。三是對(duì)外投資流失。有的事業(yè)單位違反規(guī)定對(duì)外投資管理混亂，投資決策隨意、虛假出資、對(duì)外投資不入賬、對(duì)被投資企業(yè)疏于管理、對(duì)投資收益缺乏管理或不予反映，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。四是資產(chǎn)管理不善造成流失。許多單位對(duì)流動(dòng)資產(chǎn)的日常管理十分松懈，大量預(yù)期款項(xiàng)未能收回，形成呆賬、壞賬。五是有些單位對(duì)“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)缺乏有效的管理，不實(shí)行成本核算，只見使用，不見國(guó)有資產(chǎn)使用收益在賬上反映。此外，還發(fā)現(xiàn)有的資產(chǎn)出借收入、處置收入未及時(shí)上繳財(cái)政;有的資產(chǎn)長(zhǎng)期無人監(jiān)管，資產(chǎn)長(zhǎng)期被無償占用等問題。

（三）資產(chǎn)資源配置不合理，資產(chǎn)使用效益不高

有些單位的國(guó)有資產(chǎn)使用效率不高，不利于國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)是單位履行職責(zé)、促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，但部分單位固定資產(chǎn)購(gòu)置、使用不規(guī)范和管理不到位問題時(shí)有發(fā)生，形成單位資產(chǎn)“糊涂賬”。一是固定資產(chǎn)內(nèi)部管理制度不健全。部分單位的固定資產(chǎn)沒有專人進(jìn)行管理，大多數(shù)是由財(cái)務(wù)相關(guān)人員監(jiān)管，管理職責(zé)落實(shí)不到位。有些單位只設(shè)置固定資產(chǎn)明細(xì)賬，沒有固定資產(chǎn)卡片賬，領(lǐng)用手續(xù)不完備，缺少實(shí)物管理登記臺(tái)賬，管理責(zé)任不明確。二是資產(chǎn)購(gòu)進(jìn)和處置不規(guī)范。有的單位在購(gòu)進(jìn)固定資產(chǎn)時(shí)，記錄人員未及時(shí)登記入賬;有的單位報(bào)廢、損失的固定資產(chǎn)未經(jīng)報(bào)批就自行處置，或是拆分多個(gè)批次處置，以逃避法規(guī)監(jiān)督。如某學(xué)校在4年多的時(shí)間內(nèi)，未經(jīng)報(bào)批將需報(bào)廢的固定資產(chǎn)500多萬元拆分120個(gè)批次自主進(jìn)行報(bào)廢處置;有的單位處置固定資產(chǎn)后沒有及時(shí)做賬務(wù)處理、未按規(guī)定每年至少盤點(diǎn)一次固定資產(chǎn)，導(dǎo)致出現(xiàn)固定資產(chǎn)賬、實(shí)不相符的情況。如某單位由于會(huì)計(jì)人員不及時(shí)登記新增的固定資產(chǎn)，導(dǎo)致賬表相差216，933.50元，同時(shí)盤盈39個(gè)檔案柜、2臺(tái)打印機(jī)等資產(chǎn)。三是未嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)制度。部分單位在購(gòu)置固定資產(chǎn)時(shí)，對(duì)必須進(jìn)行政府采購(gòu)的固定資產(chǎn)范圍、種類認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致未嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)制度，單位違規(guī)自行采購(gòu)。如：某單位修繕工程、視頻設(shè)備等資產(chǎn)購(gòu)置400多萬元，沒有經(jīng)過政府采購(gòu)。

（四）資產(chǎn)管理機(jī)制不健全，內(nèi)部控制制度缺失

由于制度機(jī)制未建立完善，在資產(chǎn)管理方面的層次不一，重視程度參差不齊，資產(chǎn)管理信息不能共享、共用，因單位資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理脫節(jié)而造成財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息失真的現(xiàn)象嚴(yán)重造成資產(chǎn)使用效率低，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)相互轉(zhuǎn)化管理相對(duì)滯后，監(jiān)管不到位等。一是資產(chǎn)家底不清。部分單位財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理意識(shí)淡薄，未建立管理臺(tái)賬。資產(chǎn)賬務(wù)處理與資產(chǎn)實(shí)物管理系統(tǒng)脫節(jié)，購(gòu)、建資產(chǎn)入賬不及時(shí)，處置資產(chǎn)時(shí)也沒有及時(shí)按要求下賬，賬務(wù)核對(duì)不及時(shí)，往來賬務(wù)長(zhǎng)期不清理，呆賬壞賬較多，掛賬現(xiàn)象普遍，造成資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真。二是有些的單位資產(chǎn)處置后，土地產(chǎn)權(quán)未讓渡，造成資產(chǎn)虛空，留下資產(chǎn)權(quán)益糾紛隱患;有的單位辦公房屋建成時(shí)間久遠(yuǎn)，原始資料缺失，或者是土地使用權(quán)屬不清等原因，造成單位房產(chǎn)情況不明、底數(shù)不清、賬實(shí)不符等情況。三是內(nèi)部資產(chǎn)管理制度不健全。有的單位資產(chǎn)的會(huì)計(jì)賬表和房屋、交通工具、設(shè)備等實(shí)物分別由單位的財(cái)務(wù)部門和后勤服務(wù)中心管理，由于缺乏相互間的牽制制度，又不及時(shí)溝通，有時(shí)候一個(gè)部門已經(jīng)將資產(chǎn)報(bào)廢，財(cái)務(wù)部門確不知情，未辦理相關(guān)資產(chǎn)的下賬手續(xù);有的單位資產(chǎn)領(lǐng)用、保管沒有相應(yīng)的臺(tái)賬和紀(jì)錄，缺少定期盤點(diǎn)制度;有的單位沒有建立資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理相配套的制度，導(dǎo)致職責(zé)不明、家底不清、賬實(shí)不符。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作中存在的問題，既有體制機(jī)制的原因，也有管理過程中的缺陷，是體制不順、權(quán)責(zé)不清等多重因素綜合影響的結(jié)果。目前，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)普遍缺乏有效的監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的雙重缺失極易引起國(guó)有資產(chǎn)流失。從內(nèi)部監(jiān)督來看，行政事業(yè)單位大都缺乏有效的內(nèi)部控制制度和完善的資產(chǎn)管理制度，沒有專人管理，缺乏監(jiān)督、考核、激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致出現(xiàn)賬物分離或賬賬不符、賬物不符的現(xiàn)象。有的單位雖然建立了內(nèi)部控制制度，但執(zhí)行上確差強(qiáng)人意，管理松懈;從外部監(jiān)督看，財(cái)政、審計(jì)等國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督部門工作繁雜，人力有限，難以對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的購(gòu)置、使用、處置等各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施控制，監(jiān)督力度薄弱，很容易造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

二、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理存在問題的解決方案

（一）以財(cái)政部門為主導(dǎo)，從改革體制入手

各地做法的一個(gè)明顯特點(diǎn)就是都把體制改革作為突破口，從改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制入手，明確職責(zé)，加強(qiáng)管理。而各地確定的體制，大部分也是采取了財(cái)政部門為主導(dǎo)的形式。安達(dá)市在財(cái)政局內(nèi)部設(shè)立了國(guó)資辦，作為行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的辦事機(jī)構(gòu)。安康市非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理局則掛靠財(cái)政局。南海區(qū)在財(cái)政局成立了資產(chǎn)管理科，并授權(quán)公建物業(yè)管理有限公司負(fù)責(zé)具體的管理事務(wù)。南寧市的威寧公司雖然隸屬于國(guó)資部門，但也沒有離開財(cái)政部門的配合和支持。在南寧市行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理改革過程中，對(duì)于不配合的單位，財(cái)政局采取了停止或暫緩撥付單位預(yù)算經(jīng)費(fèi)的辦法配合改革，財(cái)政局還派財(cái)務(wù)總監(jiān)進(jìn)駐威寧公司對(duì)其資金流動(dòng)、財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)管，威寧公司的利潤(rùn)全部統(tǒng)一上交到財(cái)政部門。

（二）專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，產(chǎn)權(quán)集中管理

各地改革探索的共同特點(diǎn)是，都成立了專門的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。安康市成立了國(guó)產(chǎn)局，南海區(qū)成立了財(cái)政局資產(chǎn)管理科和公建物業(yè)公司，安達(dá)成立了財(cái)政局國(guó)資辦和安達(dá)公司，南寧成立了威寧公司，這些地方的做法都是機(jī)構(gòu)、編制、職能、人員四到位，資產(chǎn)管理公司都具有公司法人的資格。安達(dá)市、安康市、南海區(qū)以及南寧市，都是由資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)一管理行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)，將行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)變更，收歸指定部門或公司統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一處置。任何行政事業(yè)單位不再擁有原有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，如要使用房產(chǎn)或其他資產(chǎn)，必須向資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)，經(jīng)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)審批并辦理手續(xù)后方可使用。

（三）配置有據(jù)可依，處置公開規(guī)范

對(duì)配置和處置環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范化操作是各地改革的另一個(gè)共同特點(diǎn)。安康市在資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)建立了行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)占用編制制度和資產(chǎn)購(gòu)置預(yù)算制度。市國(guó)產(chǎn)部門每年根據(jù)各行政事業(yè)單位人員編制和工作需要，核定其資產(chǎn)占用質(zhì)量和數(shù)量的編制定額，按編制核定其當(dāng)前資產(chǎn)購(gòu)置及更新改造的預(yù)算方案，經(jīng)同級(jí)政府和人大批準(zhǔn)后實(shí)施政府集中采購(gòu)。安達(dá)市則明確規(guī)定了資產(chǎn)處置程序：由資本運(yùn)營(yíng)公司對(duì)擬出售的資產(chǎn)擬定出售方案并報(bào)國(guó)資辦;財(cái)政局國(guó)資辦對(duì)擬出售資產(chǎn)的使用方向、歷史遺留問題等因素進(jìn)行確認(rèn);然后由資本運(yùn)營(yíng)公司委托有資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)擬出售的資產(chǎn)予以評(píng)估;評(píng)估后，財(cái)政局國(guó)資辦對(duì)擬出售資產(chǎn)的工作方案報(bào)請(qǐng)市政府批準(zhǔn);市政府批準(zhǔn)后，由資本運(yùn)營(yíng)公司委托有資質(zhì)的拍賣行依法公開拍賣;公開拍賣成交后，由售購(gòu)雙方簽訂合同，無爭(zhēng)議后分別到土地、房產(chǎn)等有關(guān)部門辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)。安康市在資產(chǎn)處置中也采取了嚴(yán)格程序、規(guī)范運(yùn)作、中介評(píng)估、公開拍賣的形式。南海區(qū)在資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)實(shí)行了“陽光化”管理，也是采取了公開拍賣的形式。

（四）建立調(diào)劑制度，均等配置資源

在改革之前，普遍存在部門之間占有資產(chǎn)不均的現(xiàn)象。有的單位占用辦公用房過多以致資產(chǎn)閑置或?qū)ν獬鲎?，而有的單位辦公條件很差，辦公用房人均面積達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，辦公設(shè)備陳舊滿足不了辦公的需要。因資產(chǎn)占用量的差異，各單位自主創(chuàng)收的能力也不同，因而導(dǎo)致部門之間有“冷”和“熱”的區(qū)分，公務(wù)員的收入之間也存在明顯差異。改革后，通過產(chǎn)權(quán)集中管理和調(diào)劑，大大消除了部門差別，財(cái)政資源配置趨向均等化。

（五）資產(chǎn)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，收益集中管理

各地對(duì)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)，都采取了統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，收益集中管理的方法。安達(dá)市注冊(cè)設(shè)立了具有獨(dú)立法人資格的安達(dá)市國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)對(duì)收攏資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一置換、拍賣、轉(zhuǎn)讓、租賃等，并為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育等公益項(xiàng)目提供融資服務(wù)。安康市通過統(tǒng)一管理和整合配置，將各種形式的國(guó)有資產(chǎn)收入全部納入行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)收入專戶管理，專項(xiàng)用于建設(shè)相對(duì)集中的辦公區(qū)域，改善黨政機(jī)關(guān)辦公條件。南海區(qū)則通過財(cái)政局管理的公建物業(yè)管理有限公司統(tǒng)一對(duì)一些特殊性質(zhì)的政府資產(chǎn)，如暫時(shí)未用的土地，采取抵押等方式在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下進(jìn)行資本運(yùn)營(yíng)，為城市建設(shè)融資。

三、結(jié)語

行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理是國(guó)有資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容，單位一定要加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理，不斷提高國(guó)有資產(chǎn)的使用效益，為行政事業(yè)單位的發(fā)展保駕護(hù)航。

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