中國農(nóng)村反貧困模式的歷史演進(jìn)及成效評(píng)價(jià)

倪凱 胡淑鈴

摘 要 改革開放以來，我國政府開展了嚴(yán)格意義上的農(nóng)村反貧困工作。在長期的農(nóng)村反貧困實(shí)踐過程中，我國政府依據(jù)中國社會(huì)發(fā)展的事實(shí)和對(duì)農(nóng)村貧困的深入認(rèn)識(shí)，不斷調(diào)整反貧困模式。基于此，在運(yùn)用歷史數(shù)據(jù)對(duì)中國農(nóng)村反貧困的歷史進(jìn)程進(jìn)行梳理總結(jié)的基礎(chǔ)上，對(duì)扶貧成效予以評(píng)價(jià)。

關(guān)鍵詞 中國農(nóng)村;反貧困;歷史演進(jìn);成效評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：F323.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.06.050

扶貧是中文特有的一個(gè)詞匯，既表示反對(duì)貧困的具體行為，也表示反對(duì)貧困的過程。農(nóng)村貧困問題是我國政府長期高度關(guān)注的社會(huì)問題，多年來，我國政府在脫貧工作上取得了舉世矚目的成就，貧困發(fā)生率從1978年末的97.5%（2010年貧困標(biāo)準(zhǔn)）下降到2019年末的0.6%，貧困人口顯著減少。但是，在2020年全面建成小康社會(huì)的節(jié)點(diǎn)來臨之際，“中國式扶貧”因貧困人口基數(shù)大、貧困區(qū)域分布廣、貧困程度深和貧困情況復(fù)雜等原因而面臨著新的嚴(yán)峻考驗(yàn)。因此，研究我國反貧困的實(shí)踐模式，不僅有利于中國脫貧工作的順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)共同富裕，也有利于豐富和發(fā)展人類反貧困的理論基礎(chǔ)。

1 中國農(nóng)村反貧困模式的歷史演進(jìn)

我國關(guān)于農(nóng)村反貧困的研究是十分豐富的，但在對(duì)中國農(nóng)村扶貧起始時(shí)間這個(gè)問題上存在一定的爭議。一種觀念是將1949年建國視為扶貧工作的起始點(diǎn);另一種觀念則認(rèn)為扶貧是改革開放以后提出并實(shí)施的，因?yàn)檫@個(gè)時(shí)期開展的制度層面改革推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，貧困人口開始大幅度減少。筆者以1978年為起點(diǎn)對(duì)我國農(nóng)村反貧困模式進(jìn)行梳理總結(jié)。1978—2020年，中國的農(nóng)村扶貧事業(yè)大致經(jīng)歷了4個(gè)階段。

1.1 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)減貧階段（1978—1985）

中共十一屆三中全會(huì)之后，我國開始推行經(jīng)濟(jì)體制變革。其中，在農(nóng)村實(shí)行的以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的農(nóng)村經(jīng)營體制改革成效卓著，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善了廣大群眾的生活條件。此外，政府建立起以市場(chǎng)化為取向的農(nóng)產(chǎn)品交易制度，使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格逐步開放。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國家通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等策略，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的就業(yè)人數(shù)逐年增加。相關(guān)資料顯示，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)從1978年的2827萬人上升到了1985年的6 979萬人[1]。從另一方面來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展成為繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、提高農(nóng)民收入、減少農(nóng)村貧困的一條有效途徑[2]。需要指出的是，這一階段國家正式開始了具有明確指向性的扶貧行動(dòng)。1980年，國家財(cái)政設(shè)立直接與扶貧相關(guān)的“支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”，專門用來支持“老、少、邊、窮”地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展[3];1982年，政府將“三西”地區(qū)作為全國第一個(gè)區(qū)域性扶貧開發(fā)實(shí)驗(yàn)地，每年拿出2億元對(duì)其進(jìn)行開發(fā)式扶貧;1984年，中央發(fā)布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，該通知針對(duì)當(dāng)時(shí)貧困人口分布的地域狀況，提出了集中力量解決連片區(qū)的貧困問題。此外，國家還專門設(shè)立以工代賑資金，幫助貧困地區(qū)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[4]。

這一階段，中國的扶貧工作走上了制度化道路，為后來的國家大規(guī)模扶貧工作積累了經(jīng)驗(yàn)。據(jù)國家有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，1978年末，我國農(nóng)村貧困人口為7.703 9億人，貧困發(fā)生率為97.5%，而到了1985年末，我國農(nóng)村貧困人口減少到6.610 1億人，貧困發(fā)生率也下降到78.3%，較1978年末下降了19.2%。

1.2 制度化大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段（1986—2000）

20世紀(jì)80年代，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度仍然緩慢，居民生活水平明顯低于全國平均水平。從這時(shí)起，我國開始實(shí)施國家層面的扶貧戰(zhàn)略。1986年，國家專門成立了由中央到地方的各級(jí)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室。這次扶貧實(shí)行以貧困縣為主的區(qū)域瞄準(zhǔn)方式，于1986年首次確定了331個(gè)國定貧困縣和368個(gè)省定貧困縣。在這些貧困縣中，國家通過安排專項(xiàng)資金、制定優(yōu)惠政策、組織勞務(wù)輸出、改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和進(jìn)行扶貧投資等方式，逐步激發(fā)貧困地區(qū)和貧困人口的自身發(fā)展能力。自此，國家扶貧戰(zhàn)略也由過去“救濟(jì)式”扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴_發(fā)式”扶貧。1987年，一則《關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)工作的通知》，正式確定了以促進(jìn)區(qū)域增長為主要目標(biāo)的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略。到了90年代中期，中國農(nóng)村貧困人口分布呈現(xiàn)出明顯的地域性差別，尤其東西部之間的差距在不斷拉大。為此，中國政府相繼在1994年和1996年分別出臺(tái)了《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》和《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》兩個(gè)綱領(lǐng)性文件。納入國家“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”的國家級(jí)貧困縣增加到592個(gè)，明確了扶貧開發(fā)工作的目標(biāo)、對(duì)象、措施和限期，建立了工作機(jī)制和東西部扶貧機(jī)制。

至此，標(biāo)志著中國農(nóng)村反貧困行動(dòng)的規(guī)范化和制度化體系基本完成。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，這一時(shí)期貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度明顯加快，農(nóng)民收入明顯提高，貧困地區(qū)的各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)得到全面發(fā)展。到2000年末，我國貧困人口減少到4.622 4億人，貧困發(fā)生率下降至49.8%，較1985年末下降了28.5%。從數(shù)據(jù)上看，在2000年我國人民生活水平基本上達(dá)到了總體小康。但當(dāng)時(shí)的小康依舊是“低水平、不全面、發(fā)展很不均衡”的小康。

1.3 綜合開發(fā)式扶貧階段（2001—2012）

進(jìn)入21世紀(jì)，扶貧和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的推進(jìn)，過去的塊狀貧困已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)辄c(diǎn)狀貧困。在宏觀方面，一系列脫貧政策相繼出臺(tái)，2001年，國務(wù)院印發(fā)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，對(duì)扶貧工作的重點(diǎn)與瞄準(zhǔn)對(duì)象作出了重大調(diào)整。政府將14.8萬個(gè)貧困村作為重點(diǎn)扶持對(duì)象，開始了貧困縣向貧困村的轉(zhuǎn)移。扶貧資源實(shí)行重心下移、進(jìn)村入戶、瞄準(zhǔn)到人等方式。2002年，黨的十六大明確了全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。這一導(dǎo)向?qū)r(nóng)村扶貧開發(fā)工作意義重大。2003年，我國開始在全國部分地區(qū)試點(diǎn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療，極大地加強(qiáng)并提高了農(nóng)村的社會(huì)保障工作。2005年，十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，從此，農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療和社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)進(jìn)入加速發(fā)展時(shí)期。國家于2006年廢除了延續(xù)千年的農(nóng)業(yè)稅，對(duì)于依賴農(nóng)業(yè)收入的貧困地區(qū)和貧困人口意義更加明顯。同年6月29日，國家通過修訂《中華人民共和國義務(wù)教育法》，全面實(shí)行免費(fèi)九年制義務(wù)教育。2007年，國家頒布《國務(wù)院關(guān)于在全國農(nóng)村建立最低生活保障制度的通知》，為生活在農(nóng)村的困難人口提供最基本的生活保障。2008年，十七屆三中全會(huì)指出，要堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，實(shí)現(xiàn)最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策的有效對(duì)接[5]，這標(biāo)志著我國扶貧工作進(jìn)入開發(fā)扶貧和社會(huì)救助“兩輪驅(qū)動(dòng)”階段。在專項(xiàng)政策方面，政府通過實(shí)施參與式村級(jí)扶貧規(guī)劃，確定了“以整村推進(jìn)為體、產(chǎn)業(yè)扶貧和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)為翼”的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略[6]，推動(dòng)我國扶貧工作向縱深發(fā)展。自此，我國進(jìn)入綜合扶貧開發(fā)階段[7]。

到2012年底，全國農(nóng)村貧困人口為9 899萬人，較2000年減少了78.6%，貧困發(fā)生率為10.2%，較2000年降低了39.6%，扶貧工作成效顯著。

1.4 新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略（2013—2020）

2013年11月，習(xí)近平總書記對(duì)扶貧工作提出新要求，即“精準(zhǔn)扶貧”。隨后，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，國務(wù)院有關(guān)機(jī)構(gòu)出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)〈建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案〉的通知》，對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行了更加詳細(xì)的指導(dǎo)和規(guī)劃。2014年，全國范圍內(nèi)開始實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧”“區(qū)域開發(fā)”“社會(huì)保障”相結(jié)合的扶貧戰(zhàn)略。2015年11月29日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》指明了中央國家機(jī)關(guān)76個(gè)有關(guān)單位的職責(zé)分工。該文件指出，要充分發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為基本方略，確保2020年貧困地區(qū)人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽。2016年，國務(wù)院印發(fā)了《全國“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，標(biāo)志著我國的扶貧工作進(jìn)入新的時(shí)期。

該階段，我國扶貧事業(yè)逐漸形成了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧有機(jī)結(jié)合的“三位一體”扶貧新格局，省市縣鄉(xiāng)村“五級(jí)書記”齊抓共管的扶貧工作機(jī)制。中國農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)也取得了顯著的成就，2019年末中國農(nóng)村貧困發(fā)生率為0.6%，貧困人口下降到551萬人。2013—2019年貧困人口減少的數(shù)量達(dá)到9 348萬人，接近于越南人口規(guī)模。

2 中國農(nóng)村反貧困模式的成效評(píng)價(jià)

經(jīng)過40多年的反貧困實(shí)踐，中國政府根據(jù)不同階段的國情采取相應(yīng)的反貧困戰(zhàn)略和政策，形成了一整套極具中國特色的扶貧模式。從扶貧戰(zhàn)略來看，國家扶貧戰(zhàn)略保持了高度靈活性，適時(shí)制定了扶貧政策和措施;從扶貧目標(biāo)來看，由最初的貧困縣為主到以貧困村為主，再到以貧困戶為主，逐漸走向精準(zhǔn);從扶貧主體來看，不僅包含了中央到村的多主體參與，還廣泛動(dòng)員了社會(huì)力量，形成了多元扶貧主體的格局;從扶貧方式來看，從開始的扶貧到后來扶貧同扶志、扶智相結(jié)合的扶貧方式，形成了教育扶貧、生態(tài)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧和異地搬遷扶貧等措施。

總體而言，在中央領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市場(chǎng)，形成了全覆蓋、全方位的扶貧體系，扶貧成績斐然。然而，目前中國農(nóng)村反貧困工作仍然面臨許多新情況、新問題。例如，現(xiàn)在農(nóng)村的扶貧工作遇到瓶頸，返貧現(xiàn)象依然存在。保障不再出現(xiàn)絕對(duì)貧困、提高相對(duì)貧困人口的生活水平、縮小城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的差距等都將是今后扶貧工作的難點(diǎn)。

3 結(jié)語

通過對(duì)我國反貧困進(jìn)程的總結(jié)梳理發(fā)現(xiàn)，連續(xù)幾十年的扶貧政策旨在改善貧困人口的物質(zhì)生活條件。自改革開放以來，我國政府以促進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長為主要抓手，以全面實(shí)現(xiàn)小康生活為主要目的，不斷加大對(duì)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投入。然而，在大力發(fā)展貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的過程中，也出現(xiàn)了大量農(nóng)村人口外流、多功能農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和多樣化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)慢慢消逝以及傳統(tǒng)的村落凝聚力和鄉(xiāng)土風(fēng)情逐步降低等問題。此外，農(nóng)村居民參與農(nóng)村公共事務(wù)的意愿逐漸降低乃至喪失，農(nóng)村自治組織和鄰里之間的互助也正在削弱。鑒于此，相關(guān)部門需要調(diào)整農(nóng)村反貧困理念和策略，更加注重發(fā)掘農(nóng)村社區(qū)所具有的資源與價(jià)值，尤其是農(nóng)村所具有的鄰里互助、傳統(tǒng)手工藝等社會(huì)、文化資源，激發(fā)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，進(jìn)一步緩解農(nóng)村貧困，提升農(nóng)村貧困人口生活質(zhì)量與幸福感。

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（責(zé)任編輯：趙中正）