多尺度差別化耕地資源管控政策探討

魏蓮

摘 要 多尺度、差別化耕地管理的出現(xiàn)不僅為政府提高耕地管理能力起到有效幫助，更可對耕地質(zhì)量的提升等方面作出貢獻?；诖?，以湖北省耕地資源動態(tài)變動情況及耕地資源管控現(xiàn)狀入手，從多尺度、差別化耕地管控的角度構(gòu)建湖北省耕地資源管控政策體系，以期為耕地資源利用和保護理論創(chuàng)新提供參考。

關(guān)鍵詞 耕地管控;多尺度;差別化;湖北省

中圖分類號：F301.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.06.046

耕地是我國重要的物質(zhì)資源之一，不僅關(guān)系到我國人民的基本生活，更是我國政府關(guān)注的重點領(lǐng)域之一。自2017年中央四號文件頒布以來，嚴格落實占補平衡制度、嚴守耕地紅線已經(jīng)成為各地區(qū)有關(guān)部門的重點工作之一[1-3]。對于湖北省而言，各地對于《湖北省耕地質(zhì)量保護條例》的宣傳活動、耕地質(zhì)量監(jiān)測評價以及數(shù)據(jù)庫建設(shè)等基礎(chǔ)性工作已經(jīng)初步取得了成效，但在政策貫徹落實方面仍存在重視高度不夠、宣傳廣度不夠、貫徹力度不夠以及成效深度不夠等問題。為此，以湖北省耕地保護的實際情況為研究對象，從多尺度、差別化耕地管控方式為出發(fā)點，提出可有效提高耕地資源管控效果的政策實施體系，為湖北省耕地保護政策的落地提供助力。

1 多尺度、差別化耕地管理的內(nèi)涵

大部分學者普遍認為多尺度耕地是指根據(jù)不同目的，從市、縣、鄉(xiāng)、村等行政區(qū)域尺度或流域尺度，研究地貌、氣象、土壤、水文、植被等自然地理要素的時空變異規(guī)律，并通過尺度轉(zhuǎn)換，加強對耕地資源的整體、多功能應(yīng)用。從學術(shù)領(lǐng)域角度來看，差別化耕地管理也可以被稱為差別化土地利用，是一種以土地為主要“經(jīng)營”資源的管理模式，即耕地資源使用者可利用自身現(xiàn)有的諸多資源，結(jié)合耕地的實際情況對其加以利用，進而實現(xiàn)利益最大化的根本發(fā)展目標。差別化耕地管理的實現(xiàn)不僅是有效利用耕地資源、提高耕地使用效率和擴大耕地收益的有效辦法，更是促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進步，增強地方經(jīng)濟實力的必備舉措。同時，差別化耕地管理的實現(xiàn)需要政府在宏觀層面上加以全局掌控，將差異化的耕地管理政策應(yīng)用到具有差異性的耕地范圍內(nèi)，從全局的角度推動差別化耕地目標的實現(xiàn)，切實為提升各地農(nóng)業(yè)種植綜合實力營造良好的宏觀環(huán)境。

2 湖北省耕地資源管控現(xiàn)狀

2.1 湖北省耕地面積和耕地質(zhì)量情況

湖北省當前主要用地為林地、耕地、城鎮(zhèn)村及工礦用地3類，分別占比為46.1%、28.2%和7.2%。2009—2018年，湖北省耕地總面積基本呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，其中水田、水澆地都呈現(xiàn)負增長的趨勢，旱地呈現(xiàn)正向增長的趨勢。根據(jù)全國農(nóng)用地分等成果，將湖北省耕地質(zhì)量分為優(yōu)等、高等、中等及低等4個等別。在自然等中，湖北省耕地總面積大多集中于2～5等，面積達367.947 283萬

公頃，占據(jù)湖北省總體耕地面積70.22%。通過面積加權(quán)，可得到湖北省耕地利用等別的平均等別為5.40等，占總面積的57.86%，而位于平均水平以下的耕地，占據(jù)總面積的42.14%。無論在耕地自然狀況、利用狀況以及經(jīng)濟產(chǎn)能等狀況來看，湖北省均取得了較為優(yōu)異的成績，耕地利用效果較好，耕地產(chǎn)能較高。

2.2 湖北省耕地管控情況

現(xiàn)行的耕地管理政策主要分為以下3個方面。1）大力推進耕地質(zhì)量建設(shè)，積極推進農(nóng)田水利基本建設(shè)、農(nóng)田防護林建設(shè)、土地整治以及污染耕地修復等建設(shè)項目，為提高省內(nèi)耕地質(zhì)量營造良好條件。2）督促縣級以上人民政府及相關(guān)部門提高耕地質(zhì)量保護技術(shù)的同時，積極開展地力培肥、生態(tài)耕作等生產(chǎn)方式，并致力于將土壤調(diào)理劑、農(nóng)藥和除草劑等相關(guān)農(nóng)業(yè)投入品進行規(guī)范化。3）大力實施耕地養(yǎng)護、提高耕地質(zhì)量的同時，對耕地質(zhì)量檢測與監(jiān)督進行規(guī)范化管理。湖北省在耕地質(zhì)量、耕地養(yǎng)護與防治、耕地監(jiān)測與監(jiān)督等方面均提出了較為明確的管理規(guī)定，但實際上近年來耕地的實際應(yīng)用現(xiàn)狀并不十分理想，整體實施效果有待進一步加強。

3 湖北省多尺度差別化耕地管控探討

3.1 多尺度差別化耕地管控原則

3.1.1保證管控體系全面性

1）應(yīng)當包含耕地及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各類要素內(nèi)容，要對耕地的質(zhì)量以及數(shù)量進行全面監(jiān)控，要從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)角度出發(fā)，對所涉及到的相關(guān)生產(chǎn)資料質(zhì)量進行管控。2）應(yīng)當以耕地經(jīng)濟鏈條為依據(jù)，利用資源擴大經(jīng)濟利益，進而充分借助社會力量提高多尺度、差別化耕地管控政策的實施效果。

3.1.2 質(zhì)量保護為主，數(shù)量保護為輔

通過采取土地開發(fā)、整理、復墾等土地質(zhì)量建設(shè)工程，可將未利用土地轉(zhuǎn)變成為可再生資源。應(yīng)當以提高耕地質(zhì)量為主要政策目標，以保護耕地數(shù)量為輔助目標，讓耕地質(zhì)量的提升帶動耕地數(shù)量的增長，進而達到耕地保護的根本目的。

3.1.3 從單功能保護向多功能保護轉(zhuǎn)變

當前所采取的耕地保護政策多以單功能保護為主。在耕地管控過程中，應(yīng)當充分體現(xiàn)多尺度耕地管控以及差別化耕地管控所具有的特色，即根據(jù)各地土地的實際現(xiàn)狀實行分類管控，從多角度出發(fā)切實保護現(xiàn)有耕地，并對其他已經(jīng)形成土地侵蝕及土地流失的耕地進行修復與維護[4]。同時，進一步延伸拓展耕地在調(diào)節(jié)氣候、隔離建設(shè)發(fā)展等生態(tài)功能、提供耕地風景保持傳統(tǒng)農(nóng)耕文化的景觀文化功能、提供建設(shè)空間儲備的空間承載功能等非商品性生產(chǎn)功能的作用。

3.2 多尺度維度下耕地管控政策

3.2.1 指標控制政策

在指標控制政策中主要由上級政府進行具體耕地保護政策內(nèi)容的制定，再交由下級政府以及基層政府加以實施。首先，多尺度耕地管控政策需要湖北省政府的需要根據(jù)耕地的實際狀況對耕地的管概率、機械化率、耕地平均質(zhì)量等級、補充耕地質(zhì)量等級、耕地污染治愈等指標進行明確的要求。在數(shù)量指標方面，湖北省政府應(yīng)當積極推動在現(xiàn)有耕地資源的基礎(chǔ)之上對耕地加以修復，以此達到提高湖北省內(nèi)耕地質(zhì)量的根本目的。通過數(shù)量指標以及質(zhì)量指標的明確界定，達到多尺度耕地管控政策實施的根本目的[5-6]。

3.2.2 利用管制政策

在多尺度管控政策體系構(gòu)建要求下，應(yīng)當以耕地的空間規(guī)劃為主要依據(jù)，通過恰當?shù)墓苤品绞綄Ω氐氖褂谩㈤_墾、圍墾和生態(tài)退耕等基本內(nèi)容進行全面管控。此外，管控政策的實施還應(yīng)涉及對相關(guān)生產(chǎn)要素的管控，如農(nóng)資、農(nóng)業(yè)耕作措施及方式等，進而幫助湖北省政府從農(nóng)業(yè)投入的數(shù)量、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的質(zhì)量等角度出發(fā)，對省內(nèi)耕地的使用情況及應(yīng)用效果進行全面監(jiān)測。

3.2.3 公共投資政策

耕地資源的有效利用不僅對國家經(jīng)濟的發(fā)展起到極為重要的影響作用，同樣對人們的日常生活帶來影響。從多尺度耕地管控的角度來看，湖北省政府在具體管控過程中理應(yīng)在充分考慮耕地的全局之外，對整體經(jīng)濟鏈條所涉及的各類群體加以考量，可通過直接投資、PPP融資等方式為現(xiàn)行的耕地數(shù)量及質(zhì)量保護等行為提供相應(yīng)的社會資源。通過構(gòu)建完善的資金籌措體系，從耕地開發(fā)、復墾、整理等角度出發(fā)，切實建立耕地使用示范區(qū)及耕地修復示范區(qū)，為多尺度化耕地管控政策的實施提供良好幫助。

3.3 差別化維度下耕地管控政策

3.3.1 調(diào)查監(jiān)測政策

差別化耕地管控政策要求政府對管轄地區(qū)的耕地資源進行全面掌控。在調(diào)查監(jiān)測政策下，湖北省政府應(yīng)當要求相關(guān)部門對耕地的使用情況、變更情況、環(huán)境質(zhì)量以及等級分布等數(shù)據(jù)進行全面的調(diào)研，進而幫助湖北省政府全面掌握耕地保護的相關(guān)基礎(chǔ)信息，為其耕地保護政策體系的構(gòu)建打下良好的基礎(chǔ)。

3.3.2 節(jié)約集約用地管控

在差別化耕地管控政策建立的基本要求下，政府應(yīng)當因地制宜，從建設(shè)用地的角度出發(fā)，根據(jù)農(nóng)村現(xiàn)有建設(shè)用地的整體規(guī)模，對其增長情況進行明確規(guī)定，進而可在短時間內(nèi)起到增大耕地用地面積的效果。湖北省政府還可針對節(jié)約集約用地的實際情況制定相應(yīng)的考核及評價機制，促進農(nóng)民節(jié)約集約用地理念的形成，提升耕地質(zhì)量及數(shù)量的同時，推動省內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.3.3 用途管制

耕地資源的差異性決定了耕地利用的整體效果。因此，在差別化耕地管控政策下，需要對耕地的用途進行全面管制[7]。一方面，耕地的使用及利用需要經(jīng)過相關(guān)部門的審批方可加以應(yīng)用，并通過詳細登記確保每一塊耕地均符合政府對該地區(qū)差別化耕地所設(shè)立的目標。另一方面，對于耕地用途的管制還需要較為完善的規(guī)制制度加以輔助。通過這一政策實施確保耕地保護的“紅線”，在規(guī)范個人或組織耕地使用行為的基礎(chǔ)上，起到切實保護耕地的根本作用。

4 結(jié)語

為了切實提高湖北省耕地管控政策的實施效果，從多尺度、差別化耕地管控政策構(gòu)建的角度出發(fā)，提出了指標控制政策、利用管制政策、公共投資政策、調(diào)查監(jiān)測政策、節(jié)約集約用地管控以及用途管制等政策，以此促進湖北省耕地質(zhì)量的提升和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

參考文獻：

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[5] 許鳳嬌，田志強，呂曉，等.縣域耕地占補時空變化及其規(guī)劃管控效果——以江蘇省南通市通州區(qū)為例[J].水土保持通報，2016，36（5）：294-298.

[6] 胡振華，陳一新.耕地非農(nóng)化影響因素及管控效率實證分析——基于浙江省瑞安市的調(diào)查數(shù)據(jù)[J].廣西大學學報（哲學社會科學版），2016，38（4）：84-93.

[7] 周沁心.九江縣土地利用規(guī)劃對耕地布局管控效果研究[D].南昌：江西財經(jīng)大學，2016.

（責任編輯：劉昀）