牢牢守住國(guó)家糧食安全的生命線(xiàn)
——農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)人最新政策解讀

文/本刊記者 孫永立

近期，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。近日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《意見(jiàn)》出臺(tái)的背景、有關(guān)要求、如何貫徹落實(shí)等問(wèn)題，接受記者專(zhuān)訪(fǎng)。

記者：請(qǐng)您介紹一下《意見(jiàn)》出臺(tái)的背景和重要意義？

負(fù)責(zé)人：習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，解決好吃飯問(wèn)題，始終是治國(guó)理政的頭等大事。近年我國(guó)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，區(qū)域布局趨于合理，糧食生產(chǎn)連年豐收，連續(xù)6年保持在1.3萬(wàn)億斤以上，為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局提供堅(jiān)實(shí)支撐。與此同時(shí)，部分地區(qū)也出現(xiàn)耕地“非糧化”傾向，一些地方把農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整簡(jiǎn)單理解為壓減糧食生產(chǎn)，一些經(jīng)營(yíng)主體違規(guī)在永久基本農(nóng)田上種樹(shù)挖塘，一些工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改種非糧作物等，這些問(wèn)題如果任其發(fā)展，將影響國(guó)家糧食安全。

隨著我國(guó)人口數(shù)量增長(zhǎng)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)和資源環(huán)境承載力趨緊，糧食產(chǎn)需仍將維持緊平衡態(tài)勢(shì)。今年突如其來(lái)的新冠肺炎疫情，使糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易鏈、供應(yīng)鏈?zhǔn)艿經(jīng)_擊，國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供給不確定性增加。必須堅(jiān)持把確保國(guó)家糧食安全作為“三農(nóng)”工作的首要任務(wù)，以穩(wěn)定國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)來(lái)應(yīng)對(duì)國(guó)際形勢(shì)變化帶來(lái)的不確定性，將有限的耕地資源優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，采取有力措施防止耕地“非糧化”，著力穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產(chǎn)量，牢牢守住國(guó)家糧食安全的生命線(xiàn)。

黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)此高度重視，習(xí)近平總書(shū)記多次作出重要指示，李克強(qiáng)總理提出明確要求。貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、自然資源部、司法部、國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局、國(guó)家林草局研究起草了意見(jiàn)稿，以國(guó)務(wù)院辦公廳文件印發(fā)。

《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，各地各部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的重要性緊迫性，把確保國(guó)家糧食安全作為“三農(nóng)”工作的首要任務(wù)，科學(xué)合理利用耕地資源，共同扛起保障國(guó)家糧食安全的責(zé)任；要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，明確耕地利用優(yōu)先序，加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)監(jiān)管，穩(wěn)定非主產(chǎn)區(qū)糧食種植面積，有序引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)，嚴(yán)禁違規(guī)占用永久基本農(nóng)田種樹(shù)挖塘；要堅(jiān)持激勵(lì)約束相結(jié)合，嚴(yán)格落實(shí)糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制，完善糧食生產(chǎn)支持政策，加強(qiáng)耕地種糧情況監(jiān)測(cè)，確保各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)到位。

記者：《意見(jiàn)》對(duì)如何科學(xué)合理利用耕地資源提出了什么要求？

負(fù)責(zé)人：耕地是糧食生產(chǎn)的根基。我國(guó)耕地總量少，質(zhì)量總體不高，后備資源不足。面對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)需求多樣化，必須處理好發(fā)展糧食生產(chǎn)和發(fā)揮比較效益的關(guān)系，不能單純以經(jīng)濟(jì)效益決定耕地用途，必須集中力量把最基本最重要的保住，將有限的耕地資源優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。對(duì)此，《意見(jiàn)》提出要科學(xué)合理利用耕地資源，明確耕地利用優(yōu)先序。

首先，永久基本農(nóng)田要重點(diǎn)用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。其次，一般耕地應(yīng)主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)。第三，在優(yōu)先滿(mǎn)足糧食和食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基礎(chǔ)上，適度用于非食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。對(duì)市場(chǎng)明顯過(guò)剩的非食用農(nóng)產(chǎn)品，要加以引導(dǎo)，防止無(wú)序發(fā)展。

記者：《意見(jiàn)》對(duì)加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)監(jiān)管和建設(shè)有什么考慮？

負(fù)責(zé)人：糧食生產(chǎn)功能區(qū)是在永久基本農(nóng)田中，劃定的水土資源條件較好、基礎(chǔ)設(shè)施較為完善、相對(duì)集中連片的地塊，是確保糧食產(chǎn)能的核心區(qū)域，是穩(wěn)定口糧種植面積的重要基礎(chǔ)。按照國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見(jiàn)要求，目前各地已劃定9億畝糧食生產(chǎn)功能區(qū)，并基本完成上圖入庫(kù)，精準(zhǔn)落實(shí)到地塊。據(jù)測(cè)算，糧食生產(chǎn)功能區(qū)建成后，可以保障我國(guó)95%的口糧和90%以上的谷物需求。按照《意見(jiàn)》要求，將從兩方面入手，發(fā)揮糧食生產(chǎn)功能區(qū)在確保國(guó)家糧食安全中的作用。

一方面，加強(qiáng)監(jiān)管，防止糧食生產(chǎn)功能區(qū)弱化糧食生產(chǎn)。把糧食生產(chǎn)功能區(qū)落實(shí)到地塊，引導(dǎo)種植目標(biāo)作物，保障糧食種植面積。組織開(kāi)展糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定情況“回頭看”，對(duì)糧食種植面積大但劃定面積少的進(jìn)行補(bǔ)劃，對(duì)耕地性質(zhì)已發(fā)生改變、不符合劃定標(biāo)準(zhǔn)的予以剔除并及時(shí)補(bǔ)劃。引導(dǎo)作物一年兩熟以上的糧食生產(chǎn)功能區(qū)至少生產(chǎn)一季糧食，種植非糧作物的要在種植一季后能夠恢復(fù)糧食生產(chǎn)。不得擅自調(diào)整糧食生產(chǎn)功能區(qū)，不得違規(guī)在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)建設(shè)種植和養(yǎng)殖設(shè)施，不得違規(guī)將糧食生產(chǎn)功能區(qū)納入退耕還林還草范圍，不得在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)田林網(wǎng)。

另一方面，加大政策支持力度，穩(wěn)定糧食種植面積。研究制定加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)，建立精準(zhǔn)支持政策體系，推動(dòng)相關(guān)農(nóng)業(yè)資金向糧食生產(chǎn)功能區(qū)傾斜，優(yōu)先支持糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)目標(biāo)作物種植。把糧食生產(chǎn)功能區(qū)作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)重點(diǎn)，加快建成“一季千斤、兩季一噸”的高標(biāo)準(zhǔn)糧田，提升糧食綜合生產(chǎn)能力。

記者：《意見(jiàn)》在調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性上有什么考慮？

負(fù)責(zé)人：近年我國(guó)糧食生產(chǎn)成本剛性上漲，種糧效益持續(xù)下滑，農(nóng)民種糧積極性受到影響。按照《意見(jiàn)》部署，將堅(jiān)持多措并舉、多管齊下，提升種糧比較效益，保障農(nóng)民種糧基本收入，讓種糧農(nóng)民有甜頭有盼頭。

強(qiáng)政策，加強(qiáng)對(duì)種糧主體的政策激勵(lì)，支持家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。完善小麥稻谷最低收購(gòu)價(jià)政策，繼續(xù)實(shí)施稻谷補(bǔ)貼和玉米大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼。提效益，培育糧食產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，支持建設(shè)糧食產(chǎn)后烘干、加工設(shè)施，打通糧食生產(chǎn)流通上下游產(chǎn)業(yè)鏈，提高糧食經(jīng)營(yíng)效益。降成本，大力推進(jìn)代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治、土地托管等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)，積極開(kāi)展糧食生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)機(jī)械化技術(shù)試驗(yàn)示范，著力解決水稻機(jī)插、玉米籽粒機(jī)收等瓶頸問(wèn)題，加快丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造，減輕勞動(dòng)強(qiáng)度，降低糧食生產(chǎn)成本。防風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)，為糧食生產(chǎn)保駕護(hù)航。

記者：《意見(jiàn)》將采取哪些措施來(lái)穩(wěn)定各地區(qū)糧食生產(chǎn)?

負(fù)責(zé)人：我國(guó)人多地少的基本國(guó)情，決定了必須舉全國(guó)之力解決14億人的吃飯大事，各地區(qū)都有保障國(guó)家糧食安全的責(zé)任和義務(wù)。但近年來(lái)一些糧食產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)自給率明顯下降，主銷(xiāo)區(qū)自給率持續(xù)低位下行，主銷(xiāo)區(qū)和產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)糧食凈調(diào)入量明顯增加?！兑庖?jiàn)》要求，糧食主產(chǎn)區(qū)要努力發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，鞏固提升糧食綜合生產(chǎn)能力，繼續(xù)為全國(guó)做貢獻(xiàn)；產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)和主銷(xiāo)區(qū)要保持應(yīng)有的自給率，確保糧食種植面積不減少、產(chǎn)能有提升、產(chǎn)量不下降，共同維護(hù)好國(guó)家糧食安全。

按照《意見(jiàn)》部署，下一步將采取激勵(lì)和約束相結(jié)合措施，調(diào)動(dòng)各地區(qū)重農(nóng)抓糧積極性。

細(xì)化要求，糧食產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)和主銷(xiāo)區(qū)要按照重要農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局及分品種生產(chǎn)供給方案要求，制定具體實(shí)施方案并抓好落實(shí)，扭轉(zhuǎn)糧食種植面積下滑勢(shì)頭。產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)要著力建成一批旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的口糧田，保證糧食基本自給。主銷(xiāo)區(qū)要明確糧食種植面積底線(xiàn)，穩(wěn)定和提高糧食自給率。

壓實(shí)責(zé)任，各地要切實(shí)承擔(dān)起保障本地區(qū)糧食安全的主體責(zé)任，穩(wěn)定糧食種植面積，將糧食生產(chǎn)目標(biāo)任務(wù)分解到市縣。強(qiáng)化糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核，提高糧食種植面積、產(chǎn)量和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等考核指標(biāo)權(quán)重，細(xì)化對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)和主銷(xiāo)區(qū)的考核要求。嚴(yán)格考核并強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，對(duì)成績(jī)突出的省份進(jìn)行表?yè)P(yáng)，對(duì)落實(shí)不力的省份進(jìn)行通報(bào)約談，并與相關(guān)支持政策和資金銜接，切實(shí)發(fā)揮考核的“指揮棒”作用。

利益補(bǔ)償，健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，落實(shí)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策，將省域內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)產(chǎn)生的新增耕地指標(biāo)調(diào)劑收益優(yōu)先用于農(nóng)田建設(shè)再投入和債券償還、貼息等，讓糧食生產(chǎn)大省大縣種糧不吃虧、有動(dòng)力。

記者：《意見(jiàn)》對(duì)有序引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)、防止大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地不種糧提出了哪些要求？

負(fù)責(zé)人：近年來(lái)，各地積極引導(dǎo)和規(guī)范工商資本下鄉(xiāng)，在帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)民增收等方面發(fā)揮了積極作用。但也出現(xiàn)了工商資本違反相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地不種糧的現(xiàn)象。為此，《意見(jiàn)》將采取四方面措施解決。

一是強(qiáng)化引導(dǎo)。強(qiáng)化政策激勵(lì)和宣傳引導(dǎo)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，到農(nóng)村從事良種繁育、糧食加工流通和糧食生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)化社會(huì)化服務(wù)等適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)、效益高、不與農(nóng)民爭(zhēng)利的領(lǐng)域，支持其與農(nóng)戶(hù)建立緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，形成利益共同體，參與糧食全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。

二是修訂相關(guān)法規(guī)。修訂農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，規(guī)范工商企業(yè)等社會(huì)資本租賃農(nóng)地行為，加強(qiáng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理，防止浪費(fèi)農(nóng)地資源、損害農(nóng)民土地權(quán)益，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極參與者和真正受益者。

三是健全監(jiān)管制度。督促各地抓緊依法建立健全工商資本流轉(zhuǎn)土地資格審查和項(xiàng)目審核制度，為引導(dǎo)農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)提供必要的制度支撐。

四是堅(jiān)決制止違規(guī)行為。強(qiáng)化租賃農(nóng)地監(jiān)測(cè)監(jiān)管，對(duì)工商資本違反相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地不種糧的“非糧化”行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要堅(jiān)決予以糾正，并立即停止其享受相關(guān)扶持政策。

記者：為確?！兑庖?jiàn)》落實(shí)到位，將采取哪些舉措？

負(fù)責(zé)人：為確?！兑庖?jiàn)》落實(shí)到位，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將會(huì)同有關(guān)部門(mén)做好四方面工作。一是摸清底數(shù)。底數(shù)搞不清楚，政策執(zhí)行就會(huì)出現(xiàn)偏差。我們將指導(dǎo)各地對(duì)本區(qū)域耕地種糧情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，摸清“非糧化”底數(shù)，從實(shí)際出發(fā)，分類(lèi)穩(wěn)妥處置，不搞“一刀切”。同時(shí)采取堅(jiān)決措施，遏制增量問(wèn)題，確保糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展。

二是加強(qiáng)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。運(yùn)用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)，每半年開(kāi)展一次全國(guó)耕地種糧情況監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，建立耕地“非糧化”情況通報(bào)機(jī)制。定期對(duì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)目標(biāo)作物種植情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，實(shí)行信息化、精細(xì)化管理，確保糧食生產(chǎn)功能區(qū)糧食種植面積。

三是強(qiáng)化監(jiān)督檢查。督促各地按要求抓緊制定工作方案，完善相關(guān)政策措施，穩(wěn)妥有序抓好貫徹落實(shí)。對(duì)《意見(jiàn)》執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、協(xié)調(diào)推動(dòng)解決，確保各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)落地。

四是完善法律法規(guī)。進(jìn)一步明確占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚(yú)等的處罰措施，讓防止耕地“非糧化”有法可依。