回顧2008年國際糧食危機研判當前供求形勢

3月24日午夜起，全球大米第一出口大國印度①為防止新冠肺炎疫情傳播，造成大米出口貿(mào)易暫停；25日，第三大米出口國越南②宣布暫停大米出口，引發(fā)全球恐慌。雖然后來印度政府免除了所有與貿(mào)易、農(nóng)業(yè)和食品有關(guān)活動的封鎖措施，越南大米出口禁令也已經(jīng)解除，但人們對于糧食危機的擔(dān)憂并沒有消失。緊隨其后，據(jù)美國農(nóng)業(yè)部駐各國專員報告及媒體公開報道，截至4月21日，越南、羅馬尼亞、俄羅斯、烏克蘭、哈薩克斯坦、薩爾瓦多、卡塔爾、摩洛哥、埃塞俄比亞、阿根廷、柬埔寨、塞爾維亞、泰國、伊拉克、埃及、厄瓜多爾、阿拉伯聯(lián)合酋長國、吉爾吉斯斯坦和歐亞經(jīng)濟委員會共19個國家和地區(qū)的政府紛紛出臺政策對糧食進出口予以干預(yù)，釋放出愈來愈強烈的“危機來臨”信號。

我國以高達95%的谷物自給率和米面可以滿足一年以上消費需求的庫存量，以及遍布大中城市和價格易波動地區(qū)的成品糧供應(yīng)體系，在應(yīng)對新冠肺炎疫情中發(fā)揮了積極作用。但是有研究者認為，如果疫情得不到有效控制，出現(xiàn)全球糧食危機的風(fēng)險是大概率事件，而全球糧食危機對我國的糧食安全會產(chǎn)生傳導(dǎo)性影響。本文通過回顧2008年國際糧食供求關(guān)系格局、國際糧價變化及各國政策演變，總結(jié)其經(jīng)驗教訓(xùn)，并以此為基礎(chǔ)，分析當前國際糧食形勢、新冠肺炎疫情走勢與糧食價格走勢的關(guān)系，提出有利于應(yīng)對疫情發(fā)展和經(jīng)濟下行背景的糧食安全政策建議。

2008年國際糧價變化回顧及分析

2007年初，國際谷物出口價格大幅上漲，加之同期石油價格和運費也大幅提高，使得世界各國基本食品價格急劇上漲。為控制谷物價格上漲對國內(nèi)糧食消費的影響，谷物進口國以及出口國的政府均采取了一系列政策措施。但在2008年，糧食危機依然席卷全球。

1.2008年國際糧價變化過程

回顧2008年國際糧食危機可以發(fā)現(xiàn)，危機內(nèi)在演進邏輯是國際糧食供求關(guān)系導(dǎo)致糧食價格波動，引發(fā)糧食進出口政策出臺，并進一步助推國際糧食價格波動。但引起人們注意的往往首先是各國糧食進出口政策發(fā)生的變化。

（1）各國進出口政策演變。2007年9月6日，國際市場大米價格看好，但是越南卻以保障國內(nèi)供求平衡和糧食安全為由暫停了大米出口。10月9日，印度以保證國內(nèi)市場供應(yīng)為由禁止出口非巴斯馬蒂米③，25日禁令取消，但將最低出口價格定為425美元/噸（高于泰國100%B級大米93美元），后又將價格提高至500美元/噸。出口大國相繼封關(guān)，客觀上對其他出口國起到了示范作用。2008年1－4月，埃及、柬埔寨、巴基斯坦、印度尼西亞和緬甸等國先后實施出口限制。與出口國相反的是，大米進口國采用招標進口。2007年12月至2008年4月，當時的全球第一大米進口國菲律賓④四次招標進口大米，1月招標價格比12月提高70美元/噸。3月招標價格達716美元/噸（同期泰國碎米價格為522美元/噸），4月招標價格沖高至1000美元。大米出口限制連鎖影響到小麥、玉米出口國的政策變化：2007年11月，俄羅斯開始征收小麥出口稅；2008年3月11日阿根廷提高大豆出口稅率；2008年4月15日，哈薩克斯坦宣布禁止小麥出口……據(jù)英國《經(jīng)濟學(xué)人》雜志的統(tǒng)計，超過40個國家和地區(qū)采取了貿(mào)易干預(yù)政策。

（2）國際糧價持續(xù)上漲。聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)顯示，作為全球大米價格“風(fēng)向標”的泰國100%B級大米在2008年5月上漲至963美元/噸，比2007年同期（325美元/噸）提高196.31%。2008年國際糧食危機期間，美國硬冬紅麥2號的海灣FOB（離岸價）在當年3月達到482美元/噸，同比上漲130.62%，比2006年3月的179美元/噸上漲169.27%。美國2號黃玉米2008年6月價格281美元/噸為最高價格，比2007年6月165美元/噸上漲70.3%，比2006年6月109美元/噸上漲157.8%。阿根廷玉米2008年5月價格258美元/噸，比2007年5月147美元/噸上漲75.51%，比2006年5月112美元/噸上漲130.36%。從價格上漲軌跡看，小麥、玉米和大米分別自2007年6月、2007年8月、2007年10月進入各自的上漲軌道。分析發(fā)現(xiàn)，美國硬冬紅麥2號除了在2007年11月環(huán)比下降5.68%之外，連續(xù)上漲了九個月，其中五個月漲幅超過10%，2007年9月漲幅高達23.47%；美國2號黃玉米同樣上漲了九個月，漲幅最高的月份為2008年1月，達15.73%；泰國100%B級大米連續(xù)上漲八個月，其中有四個月超過10%漲幅，2008年2月、3月均超過20%，4月高達50.44%。

（3）全球糧食年度供求格局變化。從年度供求關(guān)系看，當時的全球第二、第三大出口國澳大利亞、加拿大（美國排名第一）因旱災(zāi)導(dǎo)致產(chǎn)量下降是導(dǎo)致小麥漲價的主因。聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)顯示，2007年澳大利亞小麥產(chǎn)量為1310萬噸，比2005年的2540萬噸減少了1230萬噸。2007年加拿大小麥產(chǎn)量為2010萬噸，比2006年減少520萬噸。國內(nèi)產(chǎn)量減少影響到了小麥出口。2007/08年，澳大利亞小麥出口量減少了600萬噸，降幅達44.44%，加拿大小麥出口量減少550萬噸，降幅達26.83%。

生物燃料擴張是玉米漲價的主要原因。《2009年全球可再生能源現(xiàn)狀報告》顯示，2008年全球玉米乙醇產(chǎn)量為670億公升，增長34%。其中美國產(chǎn)量占50.75%。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)，2007/08年度美國用于乙醇生產(chǎn)的玉米達37億蒲式耳⑤，同比增加12.5億蒲式耳。另據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)顯示，2007/08年度，美國玉米國內(nèi)利用量（2.668億噸）比上一年度增加3610萬噸。同期全球玉米年度供求差額僅為440萬噸。

相比之下，大米供求關(guān)系比較寬松。2006－2008年全球大米連續(xù)三年產(chǎn)大于需，產(chǎn)量依次為4.287億噸、4.352億噸和4.453億噸，利用量依次為4.259億噸、4.267億噸和4.371億噸。全球大米產(chǎn)量2007年增產(chǎn)650萬噸，遠高于國內(nèi)利用量的增長量（80萬噸），2008年增產(chǎn)量（1010萬噸），雖然低于國內(nèi)利用量增長量（1040萬噸）30萬噸，但僅有30萬噸的差距。

2.分析與總結(jié)

（1）國際糧價飆升的基本面分析。從2008年小麥、玉米的供需與價格變化的擬合關(guān)系⑥來看，年度供求關(guān)系仍是影響價格的基本因素。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織2008年6月估計，2007年谷物產(chǎn)量為21.119億噸，2007/08年度谷物利用量為21.272億噸，供小于求1530萬噸。2007年小麥產(chǎn)量為6.051億噸；2007/08年度小麥利用量為6.181億噸，供小于求1300萬噸；2007年玉米產(chǎn)量7.778億噸，2007/08年度玉米利用量為7.734億噸，供大于求440萬噸。雖然2006/07年度全球小麥庫存消費比（25.64%）高于17%-18%的安全警戒線，但澳大利亞、加拿大的小麥和阿根廷的玉米歉收導(dǎo)致全球谷類供應(yīng)能力急劇減弱。

（2）政策的理性選擇與連鎖性恐慌。與小麥、玉米因年度供求關(guān)系緊張不同，2006/07年度全球大米庫存消費比為25.08%，比17%的安全警戒線高出8個百分點。印度、巴基斯坦、泰國、美國和越南五大大米出口國期末庫存量與消耗總量比，由上一年度的15.8%提升為16.6%。在這樣一個較為安全的狀態(tài)下發(fā)生價格飆升，與各國進出口政策變化不無關(guān)系。聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)顯示，2007年越南大米產(chǎn)量為2390萬噸，2007/08年度國內(nèi)利用量為1960萬噸，供大于求430萬噸，庫存消費比高達23.86%。印度情況與越南相仿。2007年大米產(chǎn)量9570萬噸，2007/08年度國內(nèi)利用量8680萬噸，供大于求890萬噸，盡管14.91%的庫存消費比低于17%，但1150萬噸的庫存仍然具有“壓艙石”的作用。作為當時全球最大的大米進口國，菲律賓2007年的大米產(chǎn)量達1090萬噸，2007/08年度的國內(nèi)利用量為1240萬噸。供求差額-150萬噸。2007/08年度的庫存消費比（16.94%）雖然略低于17%，但是民間庫存十分充裕。在忽視民間庫存的前提下，菲律賓高價招標進口大米的做法，助長了市場投機和價格上漲，在兩天之內(nèi)價格翻了一番。可以說，主要出口國和主要進口國的“理性選擇”⑦是價格上漲的導(dǎo)火索。

（3）糧食危機預(yù)警指標不足。聯(lián)合國糧農(nóng)組織使用庫存消費比、主要谷物出口國供應(yīng)量和市場需求量之比、主要出口國每一種谷物的期末庫存量與其總消耗量之比、谷物產(chǎn)量變化率、低收入缺糧國谷物產(chǎn)量變化率、不包括中國和印度的其它低收入缺糧國總產(chǎn)量變化率、谷物價格指數(shù)七個指標對世界谷物形勢進行監(jiān)測，但是，從2008年的現(xiàn)實情況來看，七個指標仍嫌不足。一是供求關(guān)系是影響價格的基本要素，但是對于“怎樣的供求比率是安全的”目前沒有明確的監(jiān)測指標。二是主要出口國和主要進口國使用同樣的庫存消費比指標是否科學(xué)？主要出口國可以通過限制出口使之維持在17%-18%的安全狀態(tài)，但是對于主要進口國來說，該比例是否過低？三是缺乏主要進口國監(jiān)測指標。雖然在七大指標中包括低收入缺糧國谷物產(chǎn)量變化率、不包括中國和印度的其它低收入缺糧國總產(chǎn)量變化率，但是低收入缺糧國與主要進口國并不完全相同，由于“低收入”的限制，一些主要的進口國（如巴西、日本等小麥進口國，埃及、墨西哥、南非等玉米進口國，菲律賓、尼日利亞、印度尼西亞等大米進口國）沒有列入其中。

當前國際糧食形勢分析

從總的供求關(guān)系來看，2019/20年度的國際糧食形勢與2007/08年度相似，相關(guān)國家的貿(mào)易政策反應(yīng)與2008年雷同。但糧價走勢明顯有別于2008年，2020年新冠肺炎疫情與2008年金融危機對糧食影響的方式也有所不同。

1.當前國際糧食形勢與2008年的異同

聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)顯示，2018/19年度全球谷物形勢與2007/08年度相似，均為供小于求格局，2018/19年度供求失衡更為明顯。2018/19年度的供求差額（-3150萬噸）是2007/08年度（-1530萬噸）的兩倍以上。2008/09年度的供求差額已經(jīng)轉(zhuǎn)為正值（1590萬噸），而2019/20年度仍為負值（-520萬噸）。小麥、玉米的情形與谷物類似。

2007/08年度全球小麥供求差額為-1300萬噸，2008/09年度為2320萬噸；2018/19年度為-1610萬噸，2019/20年度為550萬噸。2007/08年度全球玉米供求差額為440萬噸，2008/09年度為-1340萬噸；2018/19年度為-2350萬噸，2019/20年度為-1890萬噸。比2008年供求形勢惡化的是大米，2018/19年度全球大米供求差額為740萬噸，低于2007/08年的850萬噸，201920年度為-250萬噸，比2008/09年度低1070萬噸。與2008年不同的還有價格。從價格折線圖可以看出，大米從2019年12月份開始急速攀升，直至2020年3月未見停止跡象。但是小麥、玉米不僅沒有明顯的上漲，反而有下降的趨勢。聯(lián)合國糧農(nóng)組織今年4月2日發(fā)布報告稱，今年3月，糧農(nóng)組織谷物價格指數(shù)較2月下降1.9%，接近2019年3月的水平。小麥和玉米價格下降主要原因為受2019冠狀病毒?。–OVID-19）大流行的影響，需求出現(xiàn)收縮。

2.新冠肺炎疫情走勢與糧食安全的關(guān)系

2008年糧食安全主要受到經(jīng)濟增長放緩的影響，糧食的工業(yè)需求減少，勞動力數(shù)量減少。聯(lián)合國糧農(nóng)組織預(yù)測，今年4-5月，全球食品供應(yīng)鏈受疫情影響，勞動力行動受限，可能會從生產(chǎn)端阻礙農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和食品加工商的加工，在需求端影響新鮮農(nóng)產(chǎn)品的需求。世界衛(wèi)生組織數(shù)據(jù)顯示，截至5月20日，全球累計確診病例4789205例，確認死亡318789人，疫情蔓延國家或地區(qū)216個。聯(lián)合國糧農(nóng)組織認為，2019冠狀病毒病例在需要外部糧食援助的44個國家中擴散，或者在有1.13億人口嚴重糧食不安全的53個國家中擴散，后果將十分嚴峻。

3.國際糧價走勢判斷

從主要出口國已處于臨界狀態(tài)的情形來看，一旦疫情惡化，類似的“菲律賓高價購糧事件”重演將是大概率事件。2019/20年度，全球小麥供大于求550萬噸，屬于“緊平衡”狀態(tài)。玉米供求差額-1890萬噸，已進入“失衡”狀態(tài)。歐盟官網(wǎng)顯示，今年1月小麥和玉米的出口值分別增長73%和43%。但是據(jù)澳大利亞外交與貿(mào)易部數(shù)據(jù)，今年2月小麥出口值環(huán)比下降33.24%。加拿大農(nóng)業(yè)暨農(nóng)業(yè)食品部預(yù)測，2019/20年度小麥出口量同比下降5.3%，玉米下降38.16%。美國農(nóng)業(yè)部今年4月將小麥出口量調(diào)低了1500萬蒲式耳。在24個小麥主要進口國中，2019/20年度處于不安全狀態(tài)⑧的為巴西和埃及，進入緊急狀態(tài)⑨的為菲律賓、伊朗、伊拉克、印度尼西亞和尼日利亞。除巴西、印度尼西亞之外，其余國家的國內(nèi)利用量同比均有所上漲。

大米的情況也不樂觀。越南綜合統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，今年3月大米估計出口48萬噸，同比下降30%。印度工商業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，今年3月，大米出口下降28.28%。泰國商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，今年1-2月份，大米出口金額同比下降35%。2019/20年度大米主要進口國進入緊急狀態(tài)的有墨西哥、日本、菲律賓、印度尼西亞、馬來西亞和埃及。

對策與建議

1.增加缺糧國糧食產(chǎn)量是危機治理之本

實踐證明，擁有了寬松的供求關(guān)系，未必遠離糧食危機，但是供求關(guān)系失衡，糧食危機發(fā)生的可能性必然增大。因此，全球糧食增產(chǎn)仍是保障糧食安全的根本。糧食援助是一種短期見效的、維持供求平衡的工具，長期來看，這種形式仍然存在不足。幫助和加大全球51個低收入缺糧國家和地區(qū)的糧食生產(chǎn)投資是危機治理的重中之重。

■三月韶光 王建/攝

在聯(lián)合國糧農(nóng)組織2018年列出的51個低收入缺糧國名單中，大洋洲1個，美洲2個，亞洲11個，非洲37個。亞洲的11個缺糧國中，除朝鮮外，均屬于“一帶一路”沿線國家和地區(qū)，是我國農(nóng)業(yè)“走出去”的戰(zhàn)略重點地區(qū)。非洲是全球重點的缺糧地區(qū)，但提升空間巨大。聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)顯示，37個非洲低收入缺糧國玉米平均畝產(chǎn)量110.07公斤，大米平均畝產(chǎn)量144.11公斤，小麥平均畝產(chǎn)量156.21公斤。分別低于全球平均畝產(chǎn)量284.84公斤、167.82公斤和72.15公斤。而我國的平均畝產(chǎn)量又比全球平均水平分別高出12.04公斤、156.60公斤和132.73公斤。2015年，習(xí)近平主席在中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會上提出，未來三年同非方重點實施“十大合作計劃”⑩，其中“中非農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化合作計劃”受到非洲各國歡迎。

2.建立完善的糧食危機預(yù)警指標

針對聯(lián)合國糧農(nóng)組織七大監(jiān)測指標，本文建議研究增加相關(guān)指標，以完善糧食安全預(yù)警體系：一是增設(shè)低收入缺糧國庫存消費比指標。主要進口國對庫存的依賴程度遠遠高于主要出口國，建議在主要進口國的庫存消費比指標的增設(shè)上，充分考慮某些進口國自身生產(chǎn)能力較低或為零的現(xiàn)實情況，科學(xué)設(shè)定安全的庫存消費比。二是增設(shè)低收入缺糧國的糧食安全供求比例指標。即使在低收入缺糧國，供求關(guān)系也是影響價格走向最敏感的因素。目前聯(lián)合國糧農(nóng)組織僅有主要出口國的供應(yīng)量/市場需求量，缺乏低收入缺糧國的供給量/市場需求量指標。增設(shè)低收入缺糧國供給量與消費量之比指標，也可以幫助主要出口國全面掌握全球糧食形勢。三是增設(shè)主要進口國監(jiān)測指標。一方面擴大低收入缺糧國范圍，在低收入缺糧國的基礎(chǔ)上增加高于“低收入”的糧食進口國，以便全面監(jiān)測全球糧食進口動態(tài)。另一方面，選取五個以上主要進口國，監(jiān)測其供應(yīng)量和市場需求量之比和主要進口國每一種谷物的期末庫存量與其總消耗量之比，對應(yīng)于主要出口國相關(guān)指標。

3.各國糧食供需情況需公開透明

出口限制政策出發(fā)點是平衡國內(nèi)供求關(guān)系，保障其糧食安全。這種“理性選擇”不僅符合本國人民的利益，而且也是聯(lián)合國糧農(nóng)組織寄望各國政府的舉措。但是多數(shù)國家在公布政策時信息簡單、稀少，不利于公眾全面了解情況，從民眾參與價格追漲的情形來看，客觀上會引發(fā)“理性恐慌”。因此，建立有效的危機應(yīng)對機制十分必要。在自媒體時代，人人皆可發(fā)布信息，一些非專業(yè)人士的理解和解讀不僅不能引導(dǎo)公眾對政策進行正確的了解，還可能助推恐慌情緒。因此，提出三點建議：一是利用政府體系的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，及時收集整理正確的信息。二是聘請專業(yè)人士以普通民眾的視角詳解政策內(nèi)涵。三是借助權(quán)威媒體對公眾進行糧食安全知識的傳播。

注釋：

①聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)顯示，2018/19年度印度大米出口量1120萬噸，占世界出口總量的24.24%。

②2018/19年度越南出口大米700萬噸，占世界總量的15.15%，居世界第三位。第二位為泰國，出口量880萬噸，占19.05%。

③巴斯馬蒂大米在印度和巴基斯坦等地生長，它是一種帶有豐富香料味的長粒大米，是比泰國香米更昂貴的著名香稻品種。

④聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)顯示，2007/08年度菲律賓進口大米180萬噸，占世界進口總量的5.81%，居全球第一。

⑤蒲式耳是一個計量單位，在英國，1蒲式耳等于8加侖，等于4配克，等于2坎寧（英國容積計量單位），相當于36.3688升。在美國，1蒲式耳相當于35.238升。

⑥一種數(shù)據(jù)處理方式，為了得到最能表示一組數(shù)據(jù)特征的函數(shù)，可以通過擬合方式求得參數(shù)。

⑦理性選擇理論的基本假設(shè)是個人是自身最大利益的追求者，理性選擇可簡單概括為以最小代價取得最大收益。

⑧17%＞庫存消費比＞14%。

⑨庫存消費比＜14%。

⑩中非工業(yè)化合作計劃、中非農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化合作計劃、中非基礎(chǔ)設(shè)施合作計劃、中非金融合作計劃、中非綠色發(fā)展合作計劃、中非貿(mào)易和投資便利化合作計劃、中非減貧惠民合作計劃、中非公共衛(wèi)生合作計劃、中非人文合作計劃、中非和平與安全合作計劃。