創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐的思考

產(chǎn)業(yè)扶貧涵蓋地方政府、龍頭企業(yè)、農(nóng)村合作組織以及貧困戶等多個(gè)社會(huì)主體，更能體現(xiàn)多個(gè)主體的參與性，為脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)帶來(lái)了新的活力。特別是隨著產(chǎn)業(yè)扶貧的不斷推進(jìn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，需要重新關(guān)注和思考產(chǎn)業(yè)扶貧在新時(shí)代的實(shí)踐邏輯。筆者結(jié)合產(chǎn)業(yè)扶貧調(diào)研，分析和歸納了產(chǎn)業(yè)扶貧政策在實(shí)施中存在的問(wèn)題，為進(jìn)一步提升產(chǎn)業(yè)扶貧效果，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)提出了針對(duì)性建議。

實(shí)踐中的不足

1.多元主體參與不足和互動(dòng)不夠

（1）在實(shí)踐中，我國(guó)逐漸形成了以政府為主導(dǎo)，多部門參與的自上而下的扶貧模式。因此，大部分地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧是由地方政府根據(jù)上級(jí)部門的指導(dǎo)思想制定產(chǎn)業(yè)扶貧的框架，并根據(jù)框架制定本地的產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃。規(guī)劃內(nèi)容包括根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口、地理區(qū)位、特色及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)確定其產(chǎn)業(yè)扶貧的方向，如在人口較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展手工業(yè)，而在留守人口較多的地區(qū)實(shí)施“半勞力”項(xiàng)目等方式，并選擇適合的扶貧項(xiàng)目及合作企業(yè)。而在具體的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，政府寄望于龍頭企業(yè)帶動(dòng)貧困戶脫貧，因而大多將扶貧資金用于補(bǔ)貼龍頭企業(yè)。如對(duì)扶貧產(chǎn)業(yè)采取加快土地供應(yīng)、廠房建設(shè)補(bǔ)貼以及信貸支持等手段，吸引企業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)扎根?！罢?龍頭企業(yè)”成為當(dāng)前產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐中的兩大重要主體，對(duì)貧困人員內(nèi)生動(dòng)力挖掘較為缺乏[1]。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，貧困人員的缺位必然影響產(chǎn)業(yè)扶貧的成效。

（2）從現(xiàn)實(shí)看，貧困戶由于生產(chǎn)資料匱乏，家庭勞動(dòng)力不足，身體健康狀況不佳、知識(shí)積累與社會(huì)資本有限，因而在產(chǎn)業(yè)扶貧政策實(shí)施過(guò)程中，一些貧困戶不能有效參與產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)。加之部分村干部受自身扶貧意識(shí)、能力素質(zhì)和資源整合條件限制，簡(jiǎn)單地認(rèn)為，給予一些股金和薪金就能夠幫助貧困戶脫貧，沒有真正引領(lǐng)貧困戶提升知識(shí)和技能。

2.多元主體的角色沖突、利益差異與地位失衡

（1）對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，面臨如何處理好“監(jiān)管”與“放權(quán)”的關(guān)系問(wèn)題。一方面，作為政策決策者，扶貧資源提供者以及項(xiàng)目監(jiān)管者，基層政府先天具有較高的話語(yǔ)權(quán)。另一方面，在長(zhǎng)期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和思維定式影響下，地方政府很難做到“放權(quán)”與“監(jiān)管”的平衡。這就使得部分產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目中，出現(xiàn)了政府干預(yù)過(guò)多或者無(wú)法有效監(jiān)管的情況，導(dǎo)致多主體之間難以進(jìn)行平等對(duì)話和溝通。

（2）對(duì)于龍頭企業(yè)來(lái)說(shuō)，“企業(yè)承包制”和“企業(yè)示范經(jīng)營(yíng)制”是當(dāng)前鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)扶貧的主要模式[2]，而企業(yè)卻以盈利為目的，需要在市場(chǎng)條件下追求自身利益的最大化。作為鄉(xiāng)村扶貧的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，除了盈利的自然屬性外，還要兼顧社會(huì)責(zé)任，即幫助貧困人口增加收入，完成脫貧任務(wù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，龍頭企業(yè)重點(diǎn)維持與政府的合作關(guān)系，并在扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中居于主導(dǎo)地位。加之大部分的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目并沒有建立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，使得企業(yè)在后續(xù)發(fā)展過(guò)程中容易陷入被動(dòng)，反過(guò)來(lái)影響對(duì)社會(huì)責(zé)任的兼顧，出現(xiàn)扶貧長(zhǎng)效機(jī)制缺失等現(xiàn)實(shí)困境[3]。

（3）農(nóng)民特別是貧困戶之間也存在不同的角色。在大多數(shù)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目中，貧困戶是產(chǎn)業(yè)扶貧的主體，而其他村民也可以參與。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，出現(xiàn)普通村民成為產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目主要參與者的情況，而貧困戶因?yàn)樽陨淼哪芰Σ蛔?，較少參與到扶貧項(xiàng)目中。一些普通農(nóng)戶認(rèn)為，有的貧困戶沒有參與產(chǎn)品加工，卻分享了他們的效益。反過(guò)來(lái)，一些貧困戶認(rèn)為，普通農(nóng)戶占用了原本屬于他們的扶貧資源。因此，如何平衡兩者之間的關(guān)系顯得尤為重要。

3.產(chǎn)業(yè)扶貧先天不足，影響主體參與的長(zhǎng)期性

（1）資金籌集渠道少且后勁不足。一是從扶貧資金來(lái)源看，僅僅依靠上級(jí)財(cái)政的扶貧資金劃撥使得貧困縣在資金使用上顯得捉襟見肘，政府在扶植產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目上有心無(wú)力。二是缺乏有效的金融融資平臺(tái)。雖然地方政府試圖借助融資增加扶貧資金的來(lái)源，然而在實(shí)踐中卻面臨著較多的困難。如金融機(jī)構(gòu)考量的第一因素是風(fēng)險(xiǎn)，加之還款周期較短，加劇了農(nóng)戶和扶貧產(chǎn)業(yè)的困難。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)放貸需要抵押擔(dān)保，但很多農(nóng)戶和小微企業(yè)很難找到擔(dān)保機(jī)構(gòu)，即使可以從村集體的角度幫助農(nóng)戶貸款，但卻使村集體面臨較大風(fēng)險(xiǎn)，且不利于產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的后期發(fā)展。

（2）項(xiàng)目分散化和發(fā)展不均衡并存?？傮w而言，大多數(shù)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目較為分散，產(chǎn)業(yè)化扶貧總體處于起步階段，產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、層次偏低，龍頭企業(yè)和合作組織的帶動(dòng)力偏弱，貧困農(nóng)戶的受益率低已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)扶貧中存在的普遍性問(wèn)題[4]。雖然個(gè)別地區(qū)已經(jīng)開始扶植電商扶貧、鄉(xiāng)村旅游扶貧和光伏扶貧等新業(yè)態(tài)，但大多還處于探索階段且規(guī)模較小。

4.監(jiān)管不到位誘發(fā)產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用出現(xiàn)偏離

（1）扶貧資金監(jiān)管存在漏洞。對(duì)于一些規(guī)模較大的項(xiàng)目，由于受貧困村集體經(jīng)濟(jì)薄弱和貧困戶自有財(cái)力缺乏的制約，缺乏先期墊付能力，從而客觀上抬高了扶貧項(xiàng)目的實(shí)施門檻，導(dǎo)致預(yù)撥資金落實(shí)困難。如河北省有關(guān)規(guī)定，扶貧項(xiàng)目實(shí)際資金達(dá)10萬(wàn)元以上，需要采用政府采購(gòu)方式進(jìn)行招投標(biāo)，而招投標(biāo)時(shí)間一般較長(zhǎng)，一方面加重了貧困村的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，另一方面導(dǎo)致一些產(chǎn)業(yè)扶貧資金沒有真正運(yùn)用到產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中，資金的流向發(fā)生了偏離。

（2）對(duì)扶貧項(xiàng)目的整體運(yùn)作缺乏監(jiān)管。產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的實(shí)施并不是一蹴而就的，而政府又很難保證在項(xiàng)目運(yùn)作的各個(gè)階段都花費(fèi)較大的精力進(jìn)行監(jiān)管，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏有效的監(jiān)管體系，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧政策在實(shí)施中出現(xiàn)偏離。

創(chuàng)新模式和路徑

1.培育新型產(chǎn)業(yè)農(nóng)民，增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力

培育和發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)主體是產(chǎn)業(yè)扶貧的關(guān)鍵。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐中，要優(yōu)先培育和發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)主體，增強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生動(dòng)力。

（1）培養(yǎng)帶動(dòng)能力強(qiáng)的龍頭企業(yè)和合作社，發(fā)揮其帶動(dòng)和引領(lǐng)作用，幫助貧困戶擺脫市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)收入穩(wěn)定和長(zhǎng)期脫貧。

（2）重視貧困戶培訓(xùn)。不僅幫助貧困戶學(xué)習(xí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，還要學(xué)會(huì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)。讓貧困戶真正參與到扶貧產(chǎn)業(yè)中，提高生產(chǎn)和生活能力。

2.明確多元主體定位，構(gòu)建合理的利益分享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制

■勢(shì)分高下 趙來(lái)清/攝

（1）明確多元主體的功能定位，處理好三者之間的界限問(wèn)題。從政府角度看，要處理好“放權(quán)”與“監(jiān)管”的關(guān)系，既要學(xué)會(huì)“放權(quán)”，又不能“放任”，要保證政府對(duì)扶貧項(xiàng)目的監(jiān)管，保證產(chǎn)業(yè)扶貧運(yùn)作的基本方向，切實(shí)幫助貧困戶實(shí)現(xiàn)脫貧的目的，確保扶貧有效性。對(duì)于龍頭企業(yè)來(lái)說(shuō)，要發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目運(yùn)作，有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，取得良好收益。對(duì)于普通農(nóng)戶和貧困戶來(lái)說(shuō)，不僅要處理好二者之間的差異，同時(shí)還要增強(qiáng)“主人翁”意識(shí)。

（2）構(gòu)建合理的利益分享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。在實(shí)踐中，可以將農(nóng)戶和貧困戶以自愿性原則吸納到扶貧項(xiàng)目中，即以股東的身份參與具體的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，從而建構(gòu)龍頭企業(yè)和農(nóng)戶的共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制和利益分享機(jī)制。同時(shí)，地方政府也應(yīng)該發(fā)揮一定的指導(dǎo)作用，降低龍頭企業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

3.構(gòu)建產(chǎn)業(yè)“名片”，消解產(chǎn)業(yè)扶貧的分散化和同質(zhì)化問(wèn)題

（1）結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣蛢?yōu)勢(shì)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)“名片”。如河南省平輿縣以射橋鎮(zhèn)為中心，構(gòu)建“芝麻之鄉(xiāng)”，鼓勵(lì)和培訓(xùn)農(nóng)民種植芝麻，并結(jié)合電商平臺(tái)，拓寬網(wǎng)絡(luò)銷售渠道。

（2）深度挖掘特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)片區(qū)的功能分化。如構(gòu)建農(nóng)作物種植為特色，綠色農(nóng)家采摘為主的家庭農(nóng)場(chǎng)、民俗活動(dòng)、特色手工業(yè)和旅游業(yè)共同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈條，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)結(jié)和片區(qū)的構(gòu)建。

4.借助數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目電子平臺(tái)

（1）建構(gòu)產(chǎn)業(yè)扶貧資金監(jiān)管系統(tǒng)。將項(xiàng)目資金按照使用、分配和管理進(jìn)行分類，最大程度降低人為干擾，做到資金的使用到位，減少“跑冒滴漏”。

（2）構(gòu)建產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)作系統(tǒng)。將產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)度、財(cái)務(wù)審查以及項(xiàng)目審計(jì)情況予以公示，保障產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的順利運(yùn)作。

（3）納入產(chǎn)業(yè)扶貧與貧困戶的對(duì)接動(dòng)態(tài)。如將貧困戶的收入狀況納入到信息系統(tǒng)中來(lái)，切實(shí)保障扶貧產(chǎn)業(yè)對(duì)于貧困戶的扶植，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目在精準(zhǔn)脫貧中的作用。