健康扶貧概況及對(duì)策

疾病是農(nóng)村貧困人口的主要致貧因素之一，實(shí)施健康扶貧事關(guān)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的成敗和全面建成小康社會(huì)目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記在參加2016年8月召開(kāi)的全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上提出，要深入實(shí)施健康扶貧工程；2017年2月，他在主持中共中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要落實(shí)健康扶貧政策，突出解決貧困家庭大病、慢性病等問(wèn)題。目前，我國(guó)健康扶貧工作已經(jīng)取得了顯著成就，但仍然存在一些突出問(wèn)題，本文在對(duì)此進(jìn)行詳細(xì)分析的基礎(chǔ)上，提出了有針對(duì)性的建議，旨在為我國(guó)破解因病致貧、因病返貧的惡性循環(huán)貢獻(xiàn)智慧。

現(xiàn)狀

1.因病致貧返貧人數(shù)持續(xù)減少

國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，在我國(guó)建檔立卡的因病致貧、因病返貧的981萬(wàn)戶(hù)貧困戶(hù)、2856萬(wàn)人中，已有571萬(wàn)戶(hù)、1730萬(wàn)人實(shí)現(xiàn)脫貧，脫貧率達(dá)58.2%；截至2019年上半年，脫貧規(guī)模達(dá)670萬(wàn)戶(hù)，脫貧率上升至68.30%。另?yè)?jù)國(guó)家醫(yī)療保障局?jǐn)?shù)據(jù)，農(nóng)村因病致貧人口已由2014年的2850萬(wàn)人減少到2018年末的516萬(wàn)人，健康扶貧工程取得明顯成效。

2.貧困人口醫(yī)療保障更加全面

（1）全面掌握患病貧困人口情況。2016年國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)（原國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)）組織基層衛(wèi)生工作人員，采取入戶(hù)調(diào)查等方式對(duì)25個(gè)省份775萬(wàn)戶(hù)、1996萬(wàn)因病致貧的貧困人口進(jìn)行逐戶(hù)、逐人、逐病的調(diào)查，全面掌握其患病、就醫(yī)情況，并在此基礎(chǔ)上建立了全國(guó)健康扶貧動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)。

（2）救治覆蓋率大幅提升。國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年6月底，累計(jì)核實(shí)需救治的967萬(wàn)貧困人口中，已有932萬(wàn)人得到妥善救治，覆蓋了近93.4%的大病和慢性病患者。

（3）貧困人口參保率明顯提升。國(guó)家醫(yī)療保障局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2018年底，我國(guó)貧困人口統(tǒng)計(jì)參保率達(dá)99.8%，基本實(shí)現(xiàn)了醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)保盡保的目標(biāo)。

（4）全國(guó)貧困人口醫(yī)療費(fèi)用自付比例逐年降低，由2017年的16%降至2019年上半年的10%，進(jìn)一步減輕了貧困人口的醫(yī)療負(fù)擔(dān)。

3.貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生水平顯著提高

（1）積極推動(dòng)對(duì)口幫扶，提升貧困地區(qū)醫(yī)療水平。國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年6月底，全國(guó)共組織963家三級(jí)醫(yī)院對(duì)所有貧困縣1180家縣級(jí)醫(yī)院進(jìn)行對(duì)口幫扶，近萬(wàn)名大醫(yī)院專(zhuān)家、醫(yī)生深入到貧困地區(qū)，為當(dāng)?shù)刎毨丝谒腿チ藘?yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)。

（2）創(chuàng)新體制機(jī)制，加強(qiáng)貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)。一是通過(guò)制定對(duì)口支援貧困地區(qū)定向醫(yī)學(xué)生培養(yǎng)計(jì)劃、全科醫(yī)生貧困地區(qū)特崗計(jì)劃，不斷擴(kuò)充貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍。二是對(duì)主動(dòng)支援貧困地區(qū)的醫(yī)務(wù)人員提供職稱(chēng)晉升、工資加薪和津貼加倍等優(yōu)待措施，吸引一部分醫(yī)務(wù)工作者到貧困地區(qū)醫(yī)院任職。

（3）加大財(cái)政資金投入，夯實(shí)貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生軟硬實(shí)力。2016-2019年，國(guó)家累計(jì)安排中央投資958.4億元，支持5900余個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目，超過(guò)85%以上的中央投資用于支持貧困地區(qū)所在省市區(qū)5000余個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[1]。

4.貧困地區(qū)疾病防控和健康宣傳成效明顯

（1）增強(qiáng)對(duì)傳染病、地方病的防控力度。一是針對(duì)不同地區(qū)流行疾病特點(diǎn)制定不同的防控方案，如對(duì)牧區(qū)主要進(jìn)行包蟲(chóng)病防治、對(duì)缺硒地區(qū)主要加強(qiáng)克山病防控等。二是著重對(duì)結(jié)核病、血吸蟲(chóng)病和登革熱等傳染病進(jìn)行精準(zhǔn)分類(lèi)防控，有效阻斷了傳染病和地方病的蔓延，增強(qiáng)了貧困地區(qū)人口的身體素質(zhì)。

（2）開(kāi)展健康宣傳，培養(yǎng)正確生活習(xí)慣。一是全面普及膳食營(yíng)養(yǎng)知識(shí)，針對(duì)不同人群營(yíng)養(yǎng)需要制定干預(yù)計(jì)劃，并定期進(jìn)行營(yíng)養(yǎng)監(jiān)測(cè)，適時(shí)調(diào)整膳食指南，通過(guò)科學(xué)引導(dǎo)貧困地區(qū)群眾合理膳食，徹底改善其營(yíng)養(yǎng)狀況。二是積極開(kāi)展健康教育，向貧困地區(qū)群眾普及健康生活理念，提升其健康意識(shí)，使其形成了健康的生活方式。三是通過(guò)持續(xù)改善農(nóng)村貧困地區(qū)衛(wèi)生環(huán)境，有效提升了貧困地區(qū)的人居環(huán)境質(zhì)量。

問(wèn)題

1.政策銜接與主體協(xié)同不足

（1）政策銜接不足。健康扶貧工程的實(shí)施，需要發(fā)揮政策合力作用，但現(xiàn)有的健康扶貧政策之間缺乏有效銜接。具體表現(xiàn)在兩方面：一是全國(guó)性管理與屬地化管理的沖突，雖然中央主管部門(mén)進(jìn)行了健康扶貧頂層規(guī)劃，也出臺(tái)了許多政策，但由于對(duì)地方實(shí)際情況考慮不足，導(dǎo)致后者在落實(shí)政策時(shí)出現(xiàn)偏差，無(wú)法達(dá)到政策實(shí)施的預(yù)期效果。二是地方政策之間的沖突，地方制定的健康扶貧政策往往歸屬于多個(gè)部門(mén)，導(dǎo)致政策之間相互重合，加大了銜接難度。

（2）政策主體協(xié)同不足。健康扶貧工程主要由國(guó)家多個(gè)部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展，但部門(mén)之間的橫向協(xié)同以及中央部門(mén)和地方政府之間縱向協(xié)同不足影響了健康扶貧機(jī)制效能的充分發(fā)揮。此外，各部門(mén)之間具體職責(zé)劃分不明確，政策碎片化和條塊化現(xiàn)象依然存在。

2.貧困地區(qū)群眾健康素養(yǎng)有待提升

（1）健康觀念錯(cuò)誤。當(dāng)前，大部分貧困地區(qū)群眾的健康觀念仍然停留在“無(wú)病即健康”的層面，加上經(jīng)濟(jì)條件困難，導(dǎo)致“小病扛、大病拖”成為普遍現(xiàn)象，最終陷入因病致貧的惡性循環(huán)之中。

（2）健康生活方式欠缺。我國(guó)大部分貧困地區(qū)群眾依然存在膳食不健康、飲水不衛(wèi)生、用藥不合理及運(yùn)動(dòng)不充足等生活習(xí)慣問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致其身體素質(zhì)不佳，長(zhǎng)期處于自感不適的亞健康狀態(tài)。

（3）健康技能缺失。由于較少接受健康技能培訓(xùn)，大部分貧困地區(qū)群眾尚未掌握測(cè)量血壓、眼睛保健、心肺復(fù)蘇和止血包扎等基本健康技能，因此在遇到緊急情況時(shí)，無(wú)法及時(shí)采取正確的急救辦法挽救生命。

3.貧困地區(qū)醫(yī)療水平不高

（1）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢。受財(cái)政資金不足、自然條件惡劣及交通條件不便等因素影響，部分深度貧困地區(qū)存在醫(yī)療設(shè)備短缺、醫(yī)務(wù)人員配置不足和救治資源分配不均等問(wèn)題，導(dǎo)致基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)水平低下，無(wú)法滿(mǎn)足貧困病患的醫(yī)療需求。

（2）基層醫(yī)療衛(wèi)生人才缺乏。部分貧困地區(qū)醫(yī)務(wù)人員技術(shù)水平較低，無(wú)法達(dá)到“大病不出縣，小病不出鄉(xiāng)”的目標(biāo)要求。此外，部分基層醫(yī)務(wù)人員由于不能很好地運(yùn)用遠(yuǎn)程醫(yī)療協(xié)作網(wǎng)絡(luò)以及醫(yī)療信息，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源對(duì)接困難。

4.貧困地區(qū)醫(yī)療保障可持續(xù)性不強(qiáng)

（1）醫(yī)療保障資金不足。貧困地區(qū)醫(yī)療保障資金主要來(lái)源于中央和地方政府的財(cái)政支出，而政府與社會(huì)多元主體協(xié)同籌資機(jī)制尚未建立，導(dǎo)致醫(yī)療保障資金籌資渠道單一，政府財(cái)政支出壓力不斷增大。

（2）“入院不繳費(fèi)”政策要求醫(yī)院先墊付醫(yī)療費(fèi)用后再由相關(guān)部門(mén)與其結(jié)算，這直接導(dǎo)致了基層醫(yī)院流動(dòng)資金的短缺，不利于醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)營(yíng)管理。

（3）現(xiàn)有醫(yī)療保障籌資水平不高。當(dāng)前，部分地區(qū)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保仍處于低水平籌資與待遇保障階段，甚至存在著赤字風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而為貧困地區(qū)醫(yī)療保障的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)峻考驗(yàn)。

5.社會(huì)多元主體參與度不高

（1）參與渠道不通暢。由于信息共享程度偏低，貧困地區(qū)病患求助信息對(duì)外發(fā)布具有一定滯后性，使得社會(huì)諸多主體較難與貧困地區(qū)患病人群及時(shí)建立直接聯(lián)系。另一方面，網(wǎng)絡(luò)、電視和報(bào)紙等媒介是社會(huì)力量了解貧困地區(qū)患病人口信息并進(jìn)行幫扶的主要途徑，而沒(méi)有得到宣傳的貧困地區(qū)患病群體只能依賴(lài)于政府財(cái)政支出，由此造成了社會(huì)力量參與健康扶貧“顧此失彼”現(xiàn)象。

（2）缺少制度保障。一是對(duì)社會(huì)力量參與健康扶貧的權(quán)利和義務(wù)沒(méi)有明確規(guī)定，一方面社會(huì)力量自身合法權(quán)益無(wú)法得到有效保護(hù)，另一方面社會(huì)各界捐助的扶貧資源也無(wú)法保障全部實(shí)現(xiàn)有效利用。二是政府缺少對(duì)社會(huì)力量參與健康扶貧的規(guī)范化管理，導(dǎo)致社會(huì)力量缺乏參與動(dòng)力。

建議

1.加強(qiáng)健康扶貧主體協(xié)同及政策銜接

（1）建立健康扶貧工作協(xié)調(diào)機(jī)制。參與健康扶貧的多個(gè)部門(mén)只有在政府的協(xié)調(diào)下實(shí)現(xiàn)整體聯(lián)動(dòng)，才能充分發(fā)揮現(xiàn)有資源的最大效能。一是中央主管部門(mén)要根據(jù)各地實(shí)際情況做好健康扶貧工作部署，著力解決地方政府在政策落實(shí)中遇到的各種問(wèn)題。二是地方政府要及時(shí)向中央主管部門(mén)反饋健康扶貧動(dòng)態(tài)，主動(dòng)公開(kāi)健康扶貧過(guò)程中成效明顯的新方法和新舉措，協(xié)助其他深度貧困地區(qū)共同打贏健康扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

（2）做好健康扶貧政策銜接工作。一是中央主管部門(mén)要確保各部門(mén)分工明確，合理劃分職權(quán)重合部分，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)健康扶貧政策，確保頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)性。二是地方政府要重視各部門(mén)之間由于協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致健康扶貧政策出現(xiàn)重合的問(wèn)題，并予以解決。三是要及時(shí)整合創(chuàng)新現(xiàn)有扶貧政策，對(duì)于一些已經(jīng)不符合形勢(shì)發(fā)展的舊政策要果斷摒棄，充分發(fā)揮健康扶貧政策合力。

2.加速推進(jìn)健康鄉(xiāng)村建設(shè)

（1）深入開(kāi)展健康教育。組織醫(yī)務(wù)人員深入貧困地區(qū)開(kāi)展健康知識(shí)宣傳，讓貧困地區(qū)群眾掌握基本的衛(wèi)生保健常識(shí)，轉(zhuǎn)變“治病為主”的傳統(tǒng)觀念，自覺(jué)養(yǎng)成良好的生活習(xí)慣，提高預(yù)防疾病的能力。

（2）改善貧困地區(qū)的人居環(huán)境。開(kāi)展貧困地區(qū)農(nóng)村垃圾和污水處理專(zhuān)項(xiàng)整治活動(dòng)，徹底改善農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生狀況。

（3）積極開(kāi)展健康促進(jìn)活動(dòng)。一是建設(shè)農(nóng)村文化廣場(chǎng)，為貧困地區(qū)開(kāi)展全民健身計(jì)劃提供場(chǎng)地和物資保障。二是針對(duì)貧困地區(qū)不同人群制定體質(zhì)健康干預(yù)計(jì)劃，普及科學(xué)健身方法，提升貧困地區(qū)群眾身體素質(zhì)。

3.強(qiáng)化貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力

（1）加快醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一是合理使用健康扶貧資金，優(yōu)先滿(mǎn)足鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室醫(yī)療設(shè)備更新?lián)Q代需求，不斷改善貧困地區(qū)群眾就醫(yī)環(huán)境，為患病人群提供更加優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)。二是完善貧困地區(qū)縣、鄉(xiāng)、村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成以縣級(jí)醫(yī)院為主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為中堅(jiān)、村衛(wèi)生室為基礎(chǔ)的診療體系，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的合理配置。

（2）建立三級(jí)醫(yī)院對(duì)口幫扶長(zhǎng)效機(jī)制。一是以建設(shè)貧困地區(qū)所急需的地方病、傳染病等專(zhuān)科為重點(diǎn)，不斷提升基層醫(yī)務(wù)人員遠(yuǎn)程醫(yī)療操作技術(shù)，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)縣、鄉(xiāng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)遠(yuǎn)程醫(yī)療系統(tǒng)的熟練掌握。二是貧困地區(qū)縣級(jí)醫(yī)院要定期派出骨干力量去對(duì)口三級(jí)醫(yī)院進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，不斷提高整體醫(yī)療技術(shù)水平。

（3）完善基層醫(yī)療人才培養(yǎng)機(jī)制。一是擴(kuò)大農(nóng)村定向免費(fèi)醫(yī)學(xué)生培養(yǎng)規(guī)模，為農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)輸入大量?jī)?yōu)質(zhì)人才資源。二是實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生人才統(tǒng)籌使用，建立縣級(jí)醫(yī)院骨干力量到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院輪崗制度，引導(dǎo)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員有序流動(dòng)。

4.實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障可持續(xù)發(fā)展

■霓裳之曲 董年龍/攝

（1）拓寬醫(yī)療保障資金籌措渠道。構(gòu)建社會(huì)多元主體協(xié)同推進(jìn)的籌資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)籌資渠道多元化，引導(dǎo)更多社會(huì)資本投向貧困地區(qū)，進(jìn)一步減輕政府財(cái)政支出壓力。

（2）根除少數(shù)貧困患病人員依賴(lài)思想。一是明確規(guī)定貧困人員在健康扶貧過(guò)程中應(yīng)該履行的義務(wù)，激發(fā)這一群體進(jìn)行自我健康管理的意識(shí)，消除福利依賴(lài)思想。二是建立貧困退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困患病群體的精準(zhǔn)定位，確保將有限的資金用到最需要的地方。

（3）優(yōu)化醫(yī)療機(jī)構(gòu)“先診療后付費(fèi)”的結(jié)算機(jī)制，對(duì)醫(yī)院已經(jīng)墊付的醫(yī)療費(fèi)用要保證及時(shí)補(bǔ)充，確?；鶎俞t(yī)院正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，對(duì)于貧困人口服務(wù)量大的基層定點(diǎn)醫(yī)院加大資金扶持力度。

（4）提升醫(yī)療保障資金統(tǒng)籌層級(jí)，有效發(fā)揮醫(yī)療保障資金的互助共濟(jì)功能，解決資金結(jié)余與赤字風(fēng)險(xiǎn)并存現(xiàn)象，不斷提高人民基本醫(yī)保的待遇保障標(biāo)準(zhǔn)，并健全多繳多得的激勵(lì)機(jī)制，讓保障標(biāo)準(zhǔn)與繳費(fèi)金額形成聯(lián)動(dòng)，提高個(gè)人繳費(fèi)積極性。

5.提升社會(huì)多元主體參與積極性

（1）打通社會(huì)力量參與健康扶貧通道。建立由政府主導(dǎo)、社會(huì)多元主體參與的健康扶貧網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，及時(shí)公布健康扶貧工程實(shí)施情況以及貧困地區(qū)健康扶貧需求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量與貧困地區(qū)實(shí)際需求的精準(zhǔn)對(duì)接。

（2）完善健康扶貧治理體系。一是整合社會(huì)力量分散開(kāi)展的健康援助行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)由“多對(duì)一”幫扶向“一對(duì)一”精準(zhǔn)幫扶的轉(zhuǎn)變。二是對(duì)積極參與健康扶貧的企業(yè)實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等優(yōu)惠措施，積極引導(dǎo)企事業(yè)單位和慈善組織聯(lián)合設(shè)立健康扶貧專(zhuān)項(xiàng)基金。

（3）改善社會(huì)力量參與健康扶貧的制度環(huán)境。一是完善社會(huì)力量參與健康扶貧各項(xiàng)法規(guī)，保障社會(huì)力量自身合法權(quán)益，降低社會(huì)力量參與健康扶貧的準(zhǔn)入門(mén)檻。二是構(gòu)建多方參與的監(jiān)督機(jī)制，堅(jiān)持適度監(jiān)管原則，積極引導(dǎo)社會(huì)力量規(guī)范化參與。