采用積極財政政策應(yīng)對新冠肺炎疫情影響

今年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟社會發(fā)展造成了一定的沖擊，在宏觀經(jīng)濟層面需要積極財政政策和貨幣政策配合實施予以應(yīng)對。從政策效果來看，前者發(fā)揮的作用更為直接和有效。因此，研究我國如何運用積極財政政策，減少疫情的沖擊和不利影響，統(tǒng)籌實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標，具有重要的現(xiàn)實意義。

積極財政政策的緣起與效果

1.政策的提出

從國內(nèi)看，1996年末，我國國內(nèi)供求關(guān)系發(fā)生了歷史性變化，告別了長期存在的短缺經(jīng)濟問題，出現(xiàn)了買方市場[1]。但從1997年10月以后，全國商品零售價格指數(shù)開始出現(xiàn)持續(xù)的負增長，進而產(chǎn)生通貨緊縮。加之1998年長江全流域和松花江、嫩江流域遭受歷史上罕見的洪澇災(zāi)害，對國民經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了較強沖擊。從國際看，1997年下半年發(fā)生的亞洲金融危機，對世界金融體系和金融市場造成了巨大影響，我國也未能避免。國內(nèi)外因素的共同作用導致我國國民經(jīng)濟有效需求不足，嚴重地阻礙了經(jīng)濟增長。

在這種情況下，1998年第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過了《國務(wù)院關(guān)于提請審議財政部關(guān)于增發(fā)國債用于加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和今年中央財政預算調(diào)整方案（草案）的議案》（主要內(nèi)容是增發(fā)1000億元國債，同時，配套增加1000億元銀行貸款全部用于基礎(chǔ)設(shè)施專項建設(shè)資金），積極財政政策正式啟動，即通過財政投融資進行國家基本建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，引導、推動、扶持產(chǎn)業(yè)升級，形成新的經(jīng)濟增長點，促進投資，增加就業(yè)，擴大內(nèi)需，實現(xiàn)我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。積極財政政策的提出與實施是我國財政工作理念上的一次歷史性突破——主動擴張赤字，用財政政策手段調(diào)控國民經(jīng)濟發(fā)展。

2.實施效果

（1）保增長、穩(wěn)增長的目標全部如期實現(xiàn)。我國第一次實施積極財政政策（1998-2004年）的目標是保增長，拉動了超過2萬億元的銀行貸款和其他配套資金，GDP年均增速達到8.8%。第二次實施積極財政政策分為兩個階段，2008-2010年的政策目標依然是保增長，GDP年均增速達到9.9%；2011-2017年的政策目標是穩(wěn)增長，GDP年均增速達到7.6%[2]。

（2）投資拉動整體效用突出。我國第一次實施的積極財政政策具有反周期的特征，以增加支出為主要方式的擴張性財政政策取得了明顯效果，在累計發(fā)行的9100億元長期建設(shè)國債中，實際安排了8643億元項目投資，積極財政政策乘數(shù)在1.6-1.7之間[3]。第二次實施積極財政政策期間，僅在前2年就快速增加了公共投資1.18萬億元，并配套實施了適度寬松的貨幣政策，帶動社會投資4萬億元，廣義貨幣M2在2009年凈增13.1萬億元，而同期GDP只增長了不到3.5萬億元，資金投入產(chǎn)出比為3.74:1。

（3）部分行業(yè)產(chǎn)能過剩。兩輪大規(guī)模的基本建設(shè)投資，直接帶動了水泥、鋼材等建材行業(yè)的快速擴張發(fā)展，但隨著全社會固定資產(chǎn)投資恢復正常，這些行業(yè)的生產(chǎn)也出現(xiàn)了明顯的過剩。

（4）多重政策目標的戰(zhàn)略協(xié)同性不夠。部分政策在制定出臺前的目標設(shè)定短期而單一，在實施過程中受多重因素疊加影響導致其直接目標發(fā)生變化。如鼓勵出口的相關(guān)政策與外匯管理政策疊加，致使財政政策和貨幣政策發(fā)力過猛問題等出現(xiàn)。

新冠肺炎疫情的影響

當前，新冠肺炎疫情在全球范圍持續(xù)蔓延。世界衛(wèi)生組織截至5月14日16時（北京時間）公布的數(shù)據(jù)顯示，全球累計確診病例達到4248389例。國際貨幣基金組織（IMF）4月14日發(fā)布《世界經(jīng)濟展望》稱，由于新冠肺炎疫情影響，2020年全球經(jīng)濟將大幅收縮3%，相比今年1月時的預計下調(diào)6.3個百分點。3%的年度降幅甚至比2008-2009年全球金融危機時還要糟糕許多。各國為應(yīng)對疫情防控紛紛實施居家隔離、保持社交距離等舉措，導致全球經(jīng)濟需求快速萎縮、生產(chǎn)能力不斷被抑制，同樣因疫情受到破壞的全球供應(yīng)鏈和生產(chǎn)鏈，也是加劇全球經(jīng)濟衰退的重要影響因素。

1.對全球的影響

（1）供應(yīng)鏈區(qū)域化趨勢將更加明顯。疫情造成了全球供應(yīng)鏈、物流鏈的中斷，充分暴露了產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)分隔的弊端。因此，疫情結(jié)束后，供應(yīng)鏈區(qū)域化趨勢將更加明顯。如區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系（RCEP，不包括印度，經(jīng)濟規(guī)模占全球的比重約8.9%）、全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP，經(jīng)濟規(guī)模占全球的比重約13.1%）、美墨加三國協(xié)議（USMCA，經(jīng)濟規(guī)模占全球的比重約27.6%）等大型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的簽訂將改變?nèi)蚬?yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈布局。

（2）此次疫情率先趨于穩(wěn)定的是東亞地區(qū)，這將加速半導體、機器人、智能制造等高端制造業(yè)，高端工業(yè)服務(wù)、消費服務(wù)等新業(yè)態(tài)以及技術(shù)、人才、數(shù)據(jù)和資本等優(yōu)質(zhì)要素東移，進而促進東亞地區(qū)生產(chǎn)方式的變革，即從要素投資增長支撐的舊動能向要素生產(chǎn)率增長支撐的新動能轉(zhuǎn)換。產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價值鏈東移，將使東亞成為全球經(jīng)濟增長的重要引擎。

2.對我國的影響

我國是世界第二大經(jīng)濟體，全球疫情暴發(fā)后，市場需求大幅萎縮。雖然我國國內(nèi)線上購物和線上娛樂產(chǎn)業(yè)有較好增長，但線下產(chǎn)業(yè)受到了很大影響[4]。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，今年一季度國內(nèi)生產(chǎn)總值為206504億元，按可比價格計算，同比下降6.8%；財政收入45984億元，同比下降14.3%；社會消費品零售總額78580億元，同比下降19.0%；全國固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）84145億元，同比下降16.1%，其中，基礎(chǔ)設(shè)施投資下降19.7%，制造業(yè)投資下降25.2%，房地產(chǎn)開發(fā)投資下降7.7%；貨物進出口總額65742億元，同比下降6.4%，其中出口33363億元，下降11.4%；全國規(guī)模以上工業(yè)增加值同比下降8.4%，其中，制造業(yè)下降10.2%[5]。

此次疫情的直接影響是造成了世界三大生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，即東亞、歐洲和北美生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)出和鏈接的大幅下跌、休止和停頓，從需求和供給兩端對世界經(jīng)濟和我國經(jīng)濟產(chǎn)生巨大的沖擊。在當前形勢之下，我國經(jīng)濟增長必須依賴國內(nèi)市場需求。應(yīng)對經(jīng)濟危機時，投資拉動是很重要的對策，但這次還需要同時保護家庭、保障消費，幫助企業(yè)渡過難關(guān)。

積極財政政策的新角色與新方向

3月27日，中共中央政治局召開會議，提出要加大宏觀政策調(diào)節(jié)和實施力度，適當提高財政赤字率，發(fā)行特別國債，增加地方政府專項債券規(guī)模，引導貸款利率下行，保持流動性合理充裕。

1.實施積極財政政策的各項舉措應(yīng)需而出

疫情發(fā)生以來，財政部組織預撥用于抗擊疫情的專項資金1000多億元，并提前下達了一部分今年的地方債額度。截至3月底，全國已發(fā)行地方政府債券16105億元，其中增發(fā)地方政府專項債券11040億元[6]。同時，我國還陸續(xù)出臺了一系列疫情防控和支持各地復工復產(chǎn)的專項政策措施。如2月1日，財政部印發(fā)《關(guān)于支持金融強化服務(wù) 做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》，提出對疫情防控重點保障企業(yè)貸款給予財政貼息支持、加大對受疫情影響個人和企業(yè)的創(chuàng)業(yè)擔保貸款貼息支持力度、優(yōu)化對受疫情影響企業(yè)的融資擔保服務(wù)等政策措施。2月6日，財政部、稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關(guān)稅收政策的公告》，提出對疫情防控重點保障物資生產(chǎn)企業(yè)為擴大產(chǎn)能新購置的相關(guān)設(shè)備，允許一次性計入當期成本費用在企業(yè)所得稅稅前扣除；疫情防控重點保障物資生產(chǎn)企業(yè)可以按月向主管稅務(wù)機關(guān)申請全額退還增值稅增量留抵稅額；對納稅人運輸疫情防控重點保障物資取得的收入，免征增值稅；受疫情影響較大的困難行業(yè)企業(yè)2020年度發(fā)生的虧損，最長結(jié)轉(zhuǎn)年限由5年延長至8年；對納稅人提供公共交通運輸服務(wù)、生活服務(wù)，以及為居民提供必需生活物資快遞收派服務(wù)取得的收入，免征增值稅。2月13日，財政部、國家衛(wèi)生健康委員會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控有關(guān)經(jīng)費保障政策的通知》，提出落實患者救治費用補助政策。對于確診患者發(fā)生的醫(yī)療費用，在基本醫(yī)保、大病保險和醫(yī)療救助等按規(guī)定支付后，個人負擔部分由財政給予補助；對參加防治工作的醫(yī)務(wù)人員和防疫工作者給予臨時性工作補助；醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)開展疫情防控工作所需的防護、診斷和治療專用設(shè)備以及快速診斷試劑采購所需經(jīng)費，由地方財政予以安排，中央財政視情況給予補助。3月27日，財政部印發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮政府性融資擔保作用為小微企業(yè)和“三農(nóng)”主體融資增信的通知》，提出更加積極支持小微企業(yè)和“三農(nóng)（農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民）”主體融資增信，幫助企業(yè)復工復產(chǎn)、渡過難關(guān)的相關(guān)事項安排。4月30日，財政部、稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于延長小規(guī)模納稅人減免增值稅政策執(zhí)行期限的公告》，提出為進一步支持廣大個體工商戶和小微企業(yè)全面復工復業(yè)，將《財政部 稅務(wù)總局關(guān)于支持個體工商戶復工復業(yè)增值稅政策的公告》規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策實施期限延長到2020年12月31日等。

2.把握積極財政政策兩個認識視角

積極財政政策長期存在時需要把握好兩個視角：一個是社會主義市場經(jīng)濟長期進程中的歷史角度，另一個是當期政策的現(xiàn)實角度。

中國特色社會主義市場經(jīng)濟的建立與運行是一個長期的歷史發(fā)展進程，積極財政政策將會根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展的需要適時地發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，它由國家相機抉擇，沒有固定的使用次數(shù)限制，也沒有硬性的持續(xù)時間要求。這就是把握積極財政政策的歷史視角。當期積極財政政策承載著支持經(jīng)濟社會改革發(fā)展的戰(zhàn)略目標，擔負著特殊的歷史使命，其實施過程正是國民經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要。

3.探索積極財政政策的合理債務(wù)規(guī)模

設(shè)置積極財政政策下的合理債務(wù)規(guī)模，在充分考慮政治因素、社會閑置資金數(shù)量、政府控制的國有資產(chǎn)以及政府的綜合償債能力等決定債務(wù)規(guī)模底線的因素之外，還要對政府的道德因素、隱性債務(wù)或有債務(wù)因素、社會閑置資金的結(jié)構(gòu)因素、舉債成本因素等進行綜合考慮。

4.擺脫功能財政理論的局限性

功能財政是凱恩斯主義的財政思想，即不能簡單機械地使用財政預算收支平衡觀念來看待預算赤字與盈余，而是應(yīng)該從反周期的經(jīng)濟需要來利用預算赤字與盈余。其局限性在于：僅僅突破了追求預算收支平衡的傳統(tǒng)財政理念，而轉(zhuǎn)為追求低通脹下充分就業(yè)的宏觀經(jīng)濟目標；主要手段也僅限于擴大或減少政府支出；輔助手段也只有減稅或增稅。功能財政理論的目標范圍只是在經(jīng)濟領(lǐng)域的反周期操作時，不介意財政因此而出現(xiàn)赤字或盈余，也不包括處理社會問題。積極財政政策理論的目標范圍，既包括功能財政理論的經(jīng)濟范疇，也包括其所沒有的社會范疇。實施積極財政政策時，一是不要被束縛在功能財政的理論范疇去考慮具體政策目標；二是不要只考慮功能財政單一目標下的有限政策手段。

5.飾演好健全社會保障體系新角色

■暖香靄靄 劉琬/攝

疫情的沖擊讓更多的人更加充分地認識到社保體系的必要性和重要性。一個健全的社保體系和機制，能夠切實發(fā)揮擴大內(nèi)需、提高人民福祉、保證經(jīng)濟社會發(fā)展行穩(wěn)致遠的作用。但是當前，我國社保體系依然存在總量偏低、標準不統(tǒng)一、地區(qū)內(nèi)封閉運行和全國橫向調(diào)劑能力弱等問題。2019年，全國全年基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險三項社會保險基金收入合計為58171.6億元，增長1.90%；基金支出合計為54054.8億元，增長9.85%[7]。

在這一背景下，積極財政政策就成為了完善我國社保體系的新角色。可通過發(fā)行專項國債手段直接補足社保資金總盤子，由社保基金按照市場規(guī)則運營，使之成為股票市場和國債市場上的戰(zhàn)略投資者，既可以保障資金收益，又可以發(fā)揮宏觀經(jīng)濟的戰(zhàn)略穩(wěn)定器作用。但需注意的是，積極財政政策是社會領(lǐng)域的過渡性主角，一次性實施到位后即可退出，由社保資金按照常規(guī)的收支體制和經(jīng)營機制去提供運行保障，平時不再參與社保資金的任何具體業(yè)務(wù)。

6.認清經(jīng)濟領(lǐng)域的戰(zhàn)略新方向

這次新冠肺炎疫情影響的特點之一，就是參與全球化工序分工體系越深、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)復雜性越高、供應(yīng)鏈越長以及對全球綜合物流網(wǎng)絡(luò)依賴越大的行業(yè)受影響越大。因此，預期疫情結(jié)束后，將會有越來越多的國家把確保供應(yīng)鏈安全上升為重大系統(tǒng)性風險應(yīng)對戰(zhàn)略加以實施，戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈回歸本土、一些行業(yè)供應(yīng)鏈布局的安全考量高于效率考量、強調(diào)關(guān)鍵核心環(huán)節(jié)自給自足將成為新趨勢，并制定相關(guān)法律法規(guī)加以實施和制度保證。因此，積極財政政策的戰(zhàn)略新方向應(yīng)有兩個要點：一是推進重要行業(yè)與產(chǎn)品的供應(yīng)鏈和生產(chǎn)鏈在國內(nèi)形成閉環(huán)。二是加大高科技研發(fā)成果特別是關(guān)鍵技術(shù)的自主創(chuàng)新。