地方國(guó)企改革的治理難題與發(fā)展建議

地方國(guó)企的改革絕非易事，當(dāng)前正是深化地方國(guó)企改革的重要時(shí)機(jī)。長(zhǎng)期以來(lái)，地方國(guó)企改革一直處于艱難探索和試點(diǎn)的階段，部分地方國(guó)企出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)、治理困局，轉(zhuǎn)型壓力劇增，深化改革風(fēng)險(xiǎn)較為突出。因此，在扎實(shí)推進(jìn)地方國(guó)企改革進(jìn)程中，一方面要采取頂層設(shè)計(jì)與地方本土實(shí)踐相結(jié)合的路徑，完善地方國(guó)企改革的制度、法律和治理結(jié)構(gòu)，降低地方國(guó)企改革的試錯(cuò)成本，規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面要尋求地方國(guó)企改革的模式創(chuàng)新，將混合所有制改革、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合和并購(gòu)重組等不同模式納入地方國(guó)企改革進(jìn)程，激活地方國(guó)企改革的信心和創(chuàng)造性[1]。

治理難題

地方國(guó)企的改革難題既來(lái)自于過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制沉淀的問(wèn)題，也來(lái)自于新階段深化改革的必然要求。這些問(wèn)題與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展錯(cuò)綜復(fù)雜、市場(chǎng)化改革進(jìn)程緩慢密切相關(guān)，也與管理制度不規(guī)范、缺乏約束、內(nèi)外部轉(zhuǎn)型面臨新風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)，沒(méi)有系統(tǒng)性的改革計(jì)劃很難短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)地方國(guó)企改革的困局。

1.治理存在市場(chǎng)化短板

地方國(guó)企改革的治理仍然存在政府與市場(chǎng)關(guān)系梳理不清晰的問(wèn)題，絕大部分地方國(guó)企都是地方政府的重要資產(chǎn)和發(fā)展資源，無(wú)論是股權(quán)、事權(quán)還是組織人事制度，其市場(chǎng)化和現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)營(yíng)都較為滯后[2]。一方面，地方國(guó)企的混合所有制改革和市場(chǎng)化迫切需要解決治理效率、多重管理的問(wèn)題，另一方面，地方國(guó)企的產(chǎn)業(yè)布局、資本管理單一，無(wú)法引進(jìn)更具競(jìng)爭(zhēng)力的民營(yíng)資本，地方國(guó)企改革活力不足。由于歷史和觀念的影響，地方國(guó)企的“所有制偏好”問(wèn)題較為普遍，對(duì)于非公有制企業(yè)的進(jìn)入設(shè)置部分顯性或隱性的限制。

2.轉(zhuǎn)型變革進(jìn)程緩慢

2015年，國(guó)資委、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委三部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為地方國(guó)企改革提供了比較清晰的發(fā)展路徑。但是，各地方國(guó)企的具體分類實(shí)施進(jìn)展明顯不一，政策的落地差異也表明地方國(guó)企改革困難重重。東南沿海地區(qū)地方國(guó)企改革的進(jìn)程明顯較快，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)，現(xiàn)代企業(yè)治理的模式也逐漸成熟；而中西部地區(qū)、東北地區(qū)的改革囿于觀念滯后、轉(zhuǎn)型緩慢和改革路線圖不清晰，國(guó)企往往缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，有的甚至已經(jīng)瀕臨破產(chǎn)重組的邊緣。

3.內(nèi)部驅(qū)動(dòng)有待提升

一方面，部分地方國(guó)企仍然采取傳統(tǒng)的行政管理模式，現(xiàn)代企業(yè)治理制度不完善，股東的權(quán)益配置和決策體系較為單一，依靠重資產(chǎn)的模式不但盈利空間有限，而且產(chǎn)業(yè)布局極不合理，限制了地方國(guó)企的進(jìn)一步發(fā)展[3]。另一方面，地方國(guó)企的人事布局和人才培養(yǎng)比較滯后，缺乏市場(chǎng)化的激勵(lì)，體制內(nèi)的人才隊(duì)伍居多，市場(chǎng)化的職業(yè)經(jīng)理人隊(duì)伍偏弱，內(nèi)部高管激勵(lì)以政治晉升為主，體制僵化的問(wèn)題較為普遍，內(nèi)部激勵(lì)性不足，導(dǎo)致地方國(guó)企改革陷入困局。

4.供給側(cè)改革較為復(fù)雜

地方國(guó)企改革掀起了幾波高潮，但是由于地方國(guó)企的數(shù)量、規(guī)模和發(fā)展現(xiàn)狀不一，在推進(jìn)改革進(jìn)程時(shí)難免出現(xiàn)“一刀切”的現(xiàn)象。部分地方國(guó)企面臨的環(huán)境更為復(fù)雜，承擔(dān)著一定的社會(huì)責(zé)任和公共物品供給的功能，市場(chǎng)化方向不清晰，改革的成本較高，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)較大的突破。部分地方國(guó)企的資本結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)復(fù)雜，股權(quán)結(jié)構(gòu)不明，存在多頭監(jiān)管、空殼的現(xiàn)象，如一些地方融資平臺(tái)運(yùn)作效率低，關(guān)聯(lián)交易多，穿透底層資產(chǎn)與金融資本監(jiān)管的矛盾較為突出；一些地方融資平臺(tái)長(zhǎng)期依賴地方財(cái)政，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)偏高，不利于后期的混合所有制改革。目前，一些地方開(kāi)始探索地方融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，尋求與實(shí)體企業(yè)的結(jié)合，力圖打破地方融資平臺(tái)的僵局，但未來(lái)的發(fā)展仍需給予準(zhǔn)確定位與政策指導(dǎo)。

樣本試驗(yàn)

地方國(guó)企改革具有很強(qiáng)的地方色彩，廣州、浙江和重慶等地率先開(kāi)啟地方國(guó)企的市場(chǎng)化和上市進(jìn)程，逐漸成長(zhǎng)為具有競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)企改革樣本，為其他地方國(guó)企改革提供了一些值得借鑒的模式。

1.廣州：堅(jiān)持市場(chǎng)化方向與資本運(yùn)作

廣州地區(qū)處于改革開(kāi)放的前沿陣地，在探索地方國(guó)企改革的市場(chǎng)化方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并且已逐步形成比較成熟的模式。

（1）提高國(guó)資集中度，2015年出臺(tái)的《中共廣州市委廣州市人民政府關(guān)于全面深化國(guó)資國(guó)企改革的意見(jiàn)》，為國(guó)企改革制定了較為完善的方案。2017年，廣州的市屬企業(yè)調(diào)整至30戶左右，其中，市屬經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的80%集中在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施與民生保障等關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，并集中于前20戶大企業(yè)集團(tuán)。

（2）積極推進(jìn)地方融資平臺(tái)市場(chǎng)化，通過(guò)建立資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，利用市場(chǎng)化模式對(duì)地方國(guó)企進(jìn)行資本運(yùn)作。廣州國(guó)資委大力推動(dòng)地方國(guó)企上市，計(jì)劃至今年推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的市屬企業(yè)實(shí)現(xiàn)整體上市或至少一家公司上市，措施包括改革高管薪酬、進(jìn)行資產(chǎn)整合、引進(jìn)民營(yíng)資本，并著重推進(jìn)國(guó)企資產(chǎn)證券化率?？梢钥闯觯瑥V州地方國(guó)企改革的亮點(diǎn)在于通過(guò)資本與市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)頭部國(guó)企的上市，并且打造了如廣州發(fā)展、珠江啤酒、廣州市建筑集團(tuán)以及廣州農(nóng)商行等一批具有強(qiáng)品牌、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的地方標(biāo)桿國(guó)企。

2.浙江：突出頂層設(shè)計(jì)與政策指導(dǎo)

浙江國(guó)企改革的環(huán)境和基因優(yōu)勢(shì)明顯，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，國(guó)企改革理念先進(jìn)，市場(chǎng)化程度較高。基于中央頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)，浙江國(guó)企改革在深化國(guó)企與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)齊頭并進(jìn)發(fā)展方面逐漸形成了地方特色的“1+N”政策體系。浙江國(guó)企改革與廣州有異曲同工之妙，都比較注重國(guó)企“瘦身健體”和“國(guó)民共進(jìn)”。

（1）高度重視國(guó)企改革的頂層設(shè)計(jì)，以混合所有制改革為突破口，相繼出臺(tái)一系列意見(jiàn)方案。2014年《中共浙江省委浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革的意見(jiàn)》出臺(tái)，明確提出“以國(guó)有資產(chǎn)證券化為抓手積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，2015年出臺(tái)《省屬企業(yè)經(jīng)營(yíng)投資資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》，2016年出臺(tái)《省屬國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化實(shí)施方案》和《省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)管理方案》等，明晰了國(guó)企改革的方向和路徑。

（2）成立國(guó)企改革發(fā)展基金，加快企業(yè)上市。2018年7月，浙江省國(guó)企改革發(fā)展基金成立，首期規(guī)模達(dá)100億元，重點(diǎn)投向資產(chǎn)證券化、混合所有制改革、上市公司并購(gòu)重組和浙江省“八大萬(wàn)億元產(chǎn)業(yè)”（信息、環(huán)保、健康、旅游、時(shí)尚、金融、高端裝備制造和文化產(chǎn)業(yè)）四個(gè)方向，強(qiáng)化基金參與國(guó)企混改，同時(shí)將國(guó)有控股企業(yè)上市作為2019年重點(diǎn)任務(wù)之一，計(jì)劃今年新增27家國(guó)有控股上市公司，為地方國(guó)企改革釋放新的增長(zhǎng)動(dòng)力。

3.重慶：深化區(qū)縣地方國(guó)企改革

重慶地方國(guó)企的改革路線堅(jiān)持中央與地方融合的模式，在中央國(guó)企改革的行動(dòng)計(jì)劃與指導(dǎo)意見(jiàn)下，重慶逐步探索深化區(qū)縣地方國(guó)企改革的模式。

（1）堅(jiān)持中央政策指導(dǎo)與地方主觀能動(dòng)性結(jié)合。2019年11月發(fā)布《關(guān)于深化區(qū)縣國(guó)企國(guó)資改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，因地制宜，聚焦區(qū)縣國(guó)有資本布局優(yōu)化配置、投融資平臺(tái)公司改革、混合所有制改革、現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度建設(shè)、區(qū)縣國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理等多個(gè)維度。事實(shí)上，早在2014年，重慶就率先在中西部地區(qū)開(kāi)啟了地方國(guó)企改革的試點(diǎn)工作，并力推混合所有制模式，相繼推出百個(gè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，提速國(guó)企集團(tuán)股權(quán)多元化，引導(dǎo)各類資本參與國(guó)企改制重組。

（2）將地方國(guó)企改革與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密融合。重慶作為長(zhǎng)江上游經(jīng)濟(jì)中心、新絲綢之路起點(diǎn)、中西部城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)地區(qū)，同時(shí)還是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重點(diǎn)城市。經(jīng)過(guò)五年發(fā)展，地方國(guó)企改革紅利持續(xù)釋放，助推經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，逐漸成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“急先鋒”，搭建了國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)形成了“3+3+1”平臺(tái)①，并加快處置僵尸企業(yè)和空殼企業(yè)，集中管資本，厘清國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的權(quán)責(zé)邊界。

發(fā)展建議

地方國(guó)企是引領(lǐng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，也是推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展、資本市場(chǎng)改革的基礎(chǔ)性力量，地方國(guó)企改革的成敗關(guān)乎地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和全面深化改革落地。做好地方國(guó)企改革的頂層設(shè)計(jì)，總結(jié)樣本經(jīng)驗(yàn)，有助于地方國(guó)企改革破題，打破地方國(guó)企改革的僵局。

1.堅(jiān)持中央政策指導(dǎo)與地方試點(diǎn)模式相結(jié)合

當(dāng)前，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，推進(jìn)地方國(guó)企改革試點(diǎn)與模式探索，不僅要堅(jiān)持中央政策指導(dǎo)，統(tǒng)一于國(guó)家關(guān)于國(guó)企改革的三年行動(dòng)計(jì)劃、分類指導(dǎo)意見(jiàn)，由管資產(chǎn)向管資本的方向推進(jìn)，而且需要積極發(fā)揮地方國(guó)企改革的能動(dòng)性和創(chuàng)造性[4]。從廣州、重慶和浙江等地方國(guó)企改革樣本來(lái)看，這些地方的國(guó)企改革既有共同點(diǎn)，更具本土化特色，充分結(jié)合了地方國(guó)企改革因地制宜、有的放矢的治理優(yōu)勢(shì)，釋放了地方國(guó)企改革的紅利。

（1）重視地方國(guó)企改革的頂層設(shè)計(jì)，地方黨委和政府要起到引領(lǐng)作用，制定可行性的政策指導(dǎo)意見(jiàn)，穩(wěn)步推進(jìn)地方國(guó)企資產(chǎn)證券化、上市和并購(gòu)重組。

■綠桑盈畝 王靜/攝

（2）加強(qiáng)對(duì)地方國(guó)企改革的分類、階段性改革，形成較為長(zhǎng)遠(yuǎn)的行動(dòng)方案，將混合所有制、民營(yíng)資本等引進(jìn)地方國(guó)企改革，增強(qiáng)國(guó)企的股權(quán)多樣性和市場(chǎng)活力[5]。

（3）加快落實(shí)要素市場(chǎng)機(jī)制體制改革路線圖，優(yōu)化地方國(guó)企資源配置，形成競(jìng)爭(zhēng)性格局，倒逼低效率、低效益的地方國(guó)企改革，鼓勵(lì)和支持頭部地方國(guó)企的發(fā)展壯大。

2.加快厘清地方國(guó)企改革中政府與市場(chǎng)關(guān)系問(wèn)題

地方國(guó)企改革的一大難點(diǎn)就是政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題，從成功的地方國(guó)企改革樣本來(lái)看，加快厘清地方國(guó)企改革中政府與市場(chǎng)關(guān)系至關(guān)重要。

（1）將具有戰(zhàn)略性、民生、競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)企資源集中管理，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，有條件地進(jìn)行合并重組，壯大頭部地方國(guó)企力量，夯實(shí)資本控股。

（2）積極引進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)地方國(guó)企股權(quán)多元化，在確保地方國(guó)資委控股的前提下，降低資本準(zhǔn)入門(mén)檻，為后續(xù)上市做好充分的資本準(zhǔn)備，以此發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性資源配置作用。

（3）加強(qiáng)不同監(jiān)管部門(mén)的協(xié)同，各部門(mén)對(duì)地方國(guó)企改革需要步調(diào)一致，明確劃分改革成本的承擔(dān)主體，打通部門(mén)界限，激活國(guó)企改革的信心。

3.加快推進(jìn)優(yōu)質(zhì)地方國(guó)企上市與資本發(fā)展

地方國(guó)企的做大做強(qiáng)需要一批優(yōu)質(zhì)地方國(guó)企成為龍頭，實(shí)現(xiàn)地方國(guó)企改革突圍，一方面要增強(qiáng)地方國(guó)企改革信心，積累更多經(jīng)驗(yàn)和模式；另一方面要通過(guò)上市釋放改革紅利，吸引更多民營(yíng)資本、外資參與，深化改革開(kāi)放整體戰(zhàn)略部署[6]。

（1）以國(guó)企改革分類指導(dǎo)意見(jiàn)為藍(lán)本，找準(zhǔn)一批有競(jìng)爭(zhēng)力、有潛力的地方國(guó)企進(jìn)行重點(diǎn)培育，推動(dòng)國(guó)有資本向優(yōu)質(zhì)企業(yè)和特色企業(yè)聚焦，打造地方經(jīng)濟(jì)的臺(tái)柱子，抓住長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角自貿(mào)區(qū)等建設(shè)機(jī)遇，塑造強(qiáng)有力的地方國(guó)企品牌。

（2）積極培育龍頭地方國(guó)企，對(duì)現(xiàn)有地方國(guó)企進(jìn)行梳理、分類，運(yùn)用資產(chǎn)證券化方式將優(yōu)質(zhì)資源、核心資產(chǎn)推向市場(chǎng)，通過(guò)資本市場(chǎng)并購(gòu)、上市等政策，加快優(yōu)質(zhì)地方國(guó)企上市[7]。

4.深化地方國(guó)企內(nèi)部?jī)?yōu)化治理與動(dòng)力轉(zhuǎn)型

地方國(guó)企擁有行政、壟斷等多種資源稟賦，以及政府政策、行業(yè)準(zhǔn)入的天然優(yōu)勢(shì)，但是內(nèi)部運(yùn)行效率低下、部門(mén)林立，行政化的配置和政治晉升的模式阻礙了改革的步伐。因此，深化地方國(guó)企內(nèi)部?jī)?yōu)化治理與動(dòng)力轉(zhuǎn)型需要從三個(gè)方面入手：

（1）加快地方國(guó)企市場(chǎng)化用人導(dǎo)向，引進(jìn)和培育職業(yè)經(jīng)理人隊(duì)伍，堅(jiān)持優(yōu)質(zhì)人才培養(yǎng)，避免任人唯親、近親繁殖的現(xiàn)象。

（2）完善地方國(guó)企激勵(lì)與績(jī)效考核機(jī)制，形成有梯隊(duì)、有明顯激勵(lì)作用的考核體系，激發(fā)國(guó)企干部員工的能動(dòng)性和干事創(chuàng)業(yè)的熱情。

（3）建立健全容錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)創(chuàng)新型人才大量投入到地方國(guó)企改革事業(yè)中。

注釋：

①“3+3+1”平臺(tái)：將渝富集團(tuán)、水務(wù)資產(chǎn)公司、地產(chǎn)集團(tuán)3戶企業(yè)改組為股權(quán)類國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。將機(jī)電集團(tuán)、化醫(yī)集團(tuán)、商社集團(tuán)3戶企業(yè)改組為產(chǎn)業(yè)類國(guó)有資本投資公司。新設(shè)立1戶渝康資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司，專司不良資產(chǎn)的處置和經(jīng)營(yíng)管理。