高校內(nèi)部控制路徑研究

冉鴻

【摘要】加強(qiáng)大學(xué)內(nèi)部控制，是提高大學(xué)治理水平和能力的重要環(huán)節(jié)，更是高校內(nèi)涵式發(fā)展、防控風(fēng)險(xiǎn)、提升效率的保障。高校內(nèi)部控制不同于企業(yè)和其他行政事業(yè)單位，具有其特殊性。本文旨在根據(jù)高校內(nèi)部控制的特殊方面，提出新的更廣泛意義的、防止風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)控路徑。

【關(guān)鍵詞】高校;內(nèi)部控制;路徑;大學(xué)治理

內(nèi)部控制一詞，最初來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，在審計(jì)和會計(jì)的理論與實(shí)務(wù)中逐步完善發(fā)展而成。到20世紀(jì)50年代，內(nèi)部控制的范疇逐步擴(kuò)大到整個(gè)企業(yè)的管理領(lǐng)域。在我國，內(nèi)部控制的概念出現(xiàn)較晚，也主要停留在對企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)信息的真實(shí)完整，以及提高企業(yè)經(jīng)營效率層面。2012年11月，國家財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并于2014年1月1日正式施行?！兑?guī)范》旨在結(jié)合行政事業(yè)單位分類改革這一大方向，對行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動作出明確評價(jià)與規(guī)范，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范與管控。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出要“強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”?；诖?，2015年12月，財(cái)務(wù)部再次出臺了《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，對全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出了指導(dǎo)意見，在《意見》中，進(jìn)一步提出要“逐步將控制對象從經(jīng)濟(jì)活動層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動和內(nèi)部權(quán)力”，要“更好發(fā)揮內(nèi)部控制在提升內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用?！?/p>

一、高校內(nèi)部控制的特殊性

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，因其核心業(yè)務(wù)的不同使控制的方向和范圍有所差異。除正常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)活動，是共有的必需的業(yè)務(wù)外，非經(jīng)濟(jì)活動在不同的行政事業(yè)部門中千差萬別。高等院校作為國家行政事業(yè)單位重要組成部分，承擔(dān)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、文化傳承等公共文化服務(wù)功能，是具有公共屬性的非營利組織，其內(nèi)部控制的建設(shè)和實(shí)施與基于市場利潤為導(dǎo)向的企業(yè)，有著不一樣的要求和價(jià)值追求。高校業(yè)務(wù)活動主要聚焦人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等環(huán)節(jié)，教育活動的公益性，容易使高校在執(zhí)行中，尤其是在一些非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，內(nèi)部控制流于形式和表面，缺少加強(qiáng)控制的意識和動力，對內(nèi)部業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)評估不足、管理不當(dāng)。這也是近年來，高校各種風(fēng)險(xiǎn)問題頻發(fā)的重要原因之一。高校內(nèi)部控制的實(shí)質(zhì)是要規(guī)范其內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)活動和業(yè)務(wù)活動，加強(qiáng)其內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的制約、防止內(nèi)部權(quán)力濫用，提升內(nèi)部治理水平、促進(jìn)公共服務(wù)效能。高校的內(nèi)部控制是針對內(nèi)部活動流程中風(fēng)險(xiǎn)合理控制的過程。傳統(tǒng)的內(nèi)部控制以財(cái)務(wù)工作的控制為主，同時(shí)還存在著重視不夠、制度不健全、發(fā)展水平不平衡、忽視預(yù)算外資金風(fēng)險(xiǎn)管理等問題，而對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以外的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)建設(shè)、校園安全、校園文化等環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制薄弱。黨的十九大對全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力建設(shè)提出了新的、更高的要求。在此背景下，有針對性地完善高校內(nèi)部控制、加強(qiáng)管理，防患于未然，是加強(qiáng)基層治理能力建設(shè)、提升學(xué)校辦學(xué)水平，促進(jìn)高校內(nèi)涵發(fā)展、發(fā)揮教育化人社會效益的關(guān)鍵舉措。尤其是面對作為國家戰(zhàn)略的“雙一流”建設(shè)，高校更需要統(tǒng)籌各種資源，加強(qiáng)內(nèi)部控制，從基礎(chǔ)層面保障學(xué)校黨建工作和行政事業(yè)深入高效發(fā)展。

二、高校內(nèi)部控制路徑探討

全面梳理高校在內(nèi)部控制各環(huán)節(jié)中，尤其是核心業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中的風(fēng)險(xiǎn)隱患，抓住重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位，強(qiáng)化權(quán)責(zé)，明確關(guān)鍵的控制節(jié)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)要求，將提高內(nèi)部控制的針對性和有效性。

（一）健全內(nèi)部控制體系。綜觀近年來各高校出現(xiàn)的各種經(jīng)濟(jì)違法腐敗案件，很大部分原因不僅是學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動本身的流程、審批環(huán)節(jié)缺失，更深層次源于學(xué)校內(nèi)部核心業(yè)務(wù)活動的控制政策和監(jiān)督程序缺位，被人為逾越產(chǎn)生權(quán)力濫用，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動層面的失控。因此，只從經(jīng)濟(jì)層面加強(qiáng)內(nèi)部控制是片面的、不完整的，無法切實(shí)起到內(nèi)部控制對內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范作用。內(nèi)部控制也不應(yīng)只局限于對資金流轉(zhuǎn)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)信息方面的風(fēng)險(xiǎn)梳理，還應(yīng)該加強(qiáng)對高校本身核心業(yè)務(wù)活動環(huán)節(jié)權(quán)力的監(jiān)督，將核心業(yè)務(wù)活動的內(nèi)部控制納入整體內(nèi)部控制的框架體系中，成為內(nèi)部控制體系中不可或缺的關(guān)鍵部分。

（二）完善相互制衡的組織架構(gòu)。組織架構(gòu)是高校開展風(fēng)險(xiǎn)評估、實(shí)施控制活動、促進(jìn)信息溝通、強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的平臺載體。高校內(nèi)部控制最基本原則是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部權(quán)力的制衡，減少和避免風(fēng)險(xiǎn)行為的出現(xiàn)，因此，一個(gè)科學(xué)高效、分工制衡的組織架構(gòu)一般應(yīng)包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督三部分，并確保三者相互分離，在業(yè)務(wù)流程中形成相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制。具體而言，決策機(jī)構(gòu)通過風(fēng)險(xiǎn)評估、專家論證、集體討論等方式作出決策，并對決策實(shí)行的效率和效果進(jìn)行跟蹤，承擔(dān)決策責(zé)任;執(zhí)行機(jī)構(gòu)按照明確的權(quán)責(zé)和職能分工，具體執(zhí)行決策，并將執(zhí)行情況及時(shí)反饋，以便實(shí)現(xiàn)決策的優(yōu)化調(diào)整，執(zhí)行者無權(quán)擅自決策;監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立于決策和執(zhí)行，對決策是否科學(xué)合理、執(zhí)行是否嚴(yán)格進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題。

（三）重視實(shí)施主體的素質(zhì)能力。任何一項(xiàng)工作的順利開展完成，離不開“人”這一主體的表達(dá)溝通和行為付出。在高校的內(nèi)部控制中，要完成具體的決策、執(zhí)行和監(jiān)督，承擔(dān)相應(yīng)的工作任務(wù)和責(zé)任，必須明確內(nèi)部控制項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境、流程、措施，明確對措施執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督、測評。這一系列的安排，一般是由管理部門來完成。有時(shí)候，管理部門員工對內(nèi)部控制的理解、溝通和執(zhí)行并不完全一致，“每個(gè)人形成特定的工作崗位環(huán)境，具備不同的工作能力，有著不同的需求，處于不同的地位，這些因素影響著內(nèi)部控制，并受內(nèi)部控制影響”。這就要求在推進(jìn)內(nèi)部控制中不僅要得到部門間主管人員的積極支持，同時(shí)也需要人與人、上級與下級及時(shí)的溝通反饋，不折不扣地執(zhí)行，嚴(yán)格地監(jiān)督。提高管理部門工作人員的綜合能力素質(zhì)，對實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)部控制至關(guān)重要。

（四）關(guān)注幾個(gè)特殊風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。1.賬務(wù)及資產(chǎn)工作。毋庸置疑，保障財(cái)務(wù)及資產(chǎn)工作安全，是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的初衷。當(dāng)前，隨著高等教育大眾化水平日漸提高，國家對高校人才培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)和科研經(jīng)費(fèi)投入持續(xù)增多，高校本身在資金渠道、組織管理形式等方面也呈現(xiàn)出多元趨勢，已非過去“象牙塔”般的存在。高校內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動的范疇不斷擴(kuò)大，但高校本身對市場風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識不足，風(fēng)險(xiǎn)防范意識缺少，有時(shí)候一些決策帶有盲目性，缺乏必要的可行性論證，加劇了風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。同時(shí)，由于高校的主業(yè)是培養(yǎng)人才，更多的精力關(guān)注在學(xué)科專業(yè)的發(fā)展、人才引進(jìn)、科研水平的高低上，而財(cái)政資金的分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等，成了內(nèi)部管理的薄弱環(huán)節(jié)。面對高校目前狀況，一是要深化財(cái)務(wù)資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防控意識，對預(yù)算是否合理、決算是否真實(shí)準(zhǔn)確、采購招標(biāo)過程和定價(jià)是否規(guī)范合理、資產(chǎn)管理歸口責(zé)任是否清晰、處置是否恰當(dāng)?shù)戎贫ㄍ晟频闹贫取⒃O(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防控流程和防錯(cuò)查漏體系。二是配好專業(yè)管理人員，對涉及財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、采購、基建、審計(jì)等部門的工作人員要注重從專業(yè)角度進(jìn)行配備，并加強(qiáng)日常業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使之能掌握最新的政策與知識，與時(shí)俱進(jìn)，滿足崗位職責(zé)需要。2.校園安全工作。從廣義而言，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制，其客體應(yīng)包括各項(xiàng)行政管理事務(wù)。具體到高校層面，除了對經(jīng)濟(jì)活動通過各種授權(quán)集中加以控制外，針對學(xué)校管理過程中的其他風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，重點(diǎn)加以關(guān)注并施行內(nèi)部控制，是一項(xiàng)有別于其他內(nèi)控活動的有意義的擴(kuò)展。當(dāng)前，社會矛盾和社會安全事故頻發(fā)給高校安全管理帶來日益加劇的壓力，而高校在安全管理中尚缺乏系統(tǒng)法律保障，校內(nèi)安全管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)力較小，機(jī)構(gòu)職能不清，隸屬不明確，難以承擔(dān)很多必要的安全處置工作，這極大地影響到高校正常的辦學(xué)秩序和各種業(yè)務(wù)活動，是亟待厘清的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。面對高發(fā)的校園安全問題，一是要梳理校園內(nèi)部存在的可能的安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，明確處置的職能職責(zé)及流程，完善處置的聯(lián)動機(jī)制，并加以日常演練。二是要樹立“有權(quán)利必有救濟(jì)”的理念，對受侵害的師生權(quán)利主張應(yīng)有的司法救濟(jì)，保障其合法權(quán)益，從而避免新的安全隱患出現(xiàn)。3.校園意識形態(tài)工作。意識形態(tài)是一定階級的文化在階級利益上的反應(yīng)與表現(xiàn)，它為一定的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)。意識形態(tài)是上層建筑，建立在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，又反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會生產(chǎn)力。增強(qiáng)中國特色的社會主義意識形態(tài)傳播，樹牢馬克思主義在我國意識形態(tài)領(lǐng)域的指導(dǎo)地位，把意識形態(tài)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)掌握在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，是新時(shí)期黨的一項(xiàng)極端重要的工作，“能否做好意識形態(tài)工作，事關(guān)黨的前途命運(yùn)，事關(guān)國家長治久安，事關(guān)民族凝聚力和向心力”。高校承擔(dān)著文化傳承的重要功能，歷來是各種文化思潮的活躍之地，也是社會思潮的“風(fēng)向標(biāo)”。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人們價(jià)值取向和思想觀念逐漸出現(xiàn)多元、差異，校園也成了國內(nèi)外敵對勢力競相滲透的主陣地，一些非主流和非正向的意識形態(tài)沖擊著“三觀”尚未成熟的青年學(xué)子，一些錯(cuò)誤思潮不斷侵入高校講壇，部分老師缺乏對意識形態(tài)領(lǐng)域滲透嚴(yán)峻復(fù)雜性的認(rèn)識，將學(xué)術(shù)活動中的自由思辨與反黨反社會主義思想混為一談?？梢哉f，防范高校意識形態(tài)工作領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，是學(xué)校對業(yè)務(wù)活動進(jìn)行內(nèi)部控制要重點(diǎn)關(guān)注的方面。做好意識形態(tài)工作的內(nèi)控，一是要營造風(fēng)清氣正的意識形態(tài)整體環(huán)境。用習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想凝聚人、指引人。始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到教育領(lǐng)域的各個(gè)環(huán)節(jié)中。培育和踐行社會主義核心價(jià)值觀，以優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化浸潤人、影響人。二是要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，不斷提升高校思想政治工作育人能力，緊跟社會熱點(diǎn)和師生關(guān)注度高的問題、方面，及時(shí)加以疏導(dǎo)、引領(lǐng)，掌握意識形態(tài)的主動權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)。三是要加強(qiáng)高校意識形態(tài)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的梳理和監(jiān)測，定期開展好針對意識形態(tài)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)評估和研判，對重點(diǎn)人群、重點(diǎn)節(jié)點(diǎn)做好日常和突發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)防控工作。

三、結(jié)語

隨著高校辦學(xué)自主權(quán)的日益加大，加強(qiáng)和完善校園內(nèi)部控制，對規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、防控風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，提升高校決策能力和治理水平，為社會提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)等，具有重要保障作用。高校實(shí)施內(nèi)部控制，不能簡單地等同于制度層面的管理和監(jiān)督的加強(qiáng)，而是重在根據(jù)各自不同的風(fēng)險(xiǎn)承受能力所作出的判斷和反饋，重在過程，重在執(zhí)行。

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