我國西北地區(qū)公共服務供給水平測度與提升

王 慶

(蘭州財經(jīng)大學 甘肅經(jīng)濟發(fā)展數(shù)量分析研究中心，甘肅 蘭州 730020)

一、引言與文獻綜述

公共服務作為政府財政的主要支出方向之一，相關研究出現(xiàn)較早，如薩伊就在古典財政支出理論基礎上提出“所謂生產(chǎn)，不僅是創(chuàng)造物質(zhì)，還是創(chuàng)造效用”的觀點，并進一步將效用解釋為服務[1]。之后在19世紀，阿道夫·瓦格納提出公共服務的概念，認為政府在保證經(jīng)濟社會穩(wěn)定情況下應重視居民公共服務福利化問題[2]。20世紀30年代大危機后，西方公共財政理論得到迅速發(fā)展，有關公共服務供給的研究也得到強化。進入21世紀，登哈特夫婦在新公共管理理論基礎上發(fā)展出新公共服務理論，提供了一種關注民主價值與公共利益、更加適合現(xiàn)代公共社會和公共管理實踐需要的理論選擇，并提出公共服務消費者是“公民”、公共利益是目標而非副產(chǎn)品的觀點，這豐富了公共服務供給內(nèi)涵[3]。

改革開放特別是進入21世紀以來，我國在公共服務供給方面亦取得長足進展。2017年，黨的十九大報告指出要“轉(zhuǎn)變政府職能、建設人民滿意的服務型政府”，為此，應做到“完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)”?？梢哉f，人民群眾日益增長的公共服務需求是建設服務型政府的根本動力，在此背景下，一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)進行了基本公共服務供給以及均等化的有益探索，建立起基本公共服務供給機制，有效提升了所在區(qū)域的公共服務供給水平。

從文獻上看，因我國公共服務已涵蓋社會生活方方面面，故針對公共服務供給的研究也較為寬泛。王慶在對我國地方政府公共品供給模式的討論中指出地方政府作為公共服務的直接提供者，在整體供給環(huán)節(jié)中扮演重要角色[4]。不過，基本公共服務范圍并沒有統(tǒng)一說法，如丁元竹認為我國現(xiàn)階段基本公共服務包括義務教育、公共醫(yī)療、就業(yè)服務和社會福利[5]；而陳昌盛在研究我國公共服務體制變遷和綜合評估時，則認為基本公共服務包括基礎教育、公共衛(wèi)生、社會保障、科學技術、基礎設施、公共安全、環(huán)境保護和一般公共服務等八類[6]。

至于公共服務與財政支出間關系問題，Domenico M D的研究表明公共服務需求是財政支出的依據(jù)，財政支出要為公共服務供給提供基本保障[7]；同樣，國內(nèi)學者安體富、賈曉俊在研究與民生相關的公共服務項目時也發(fā)現(xiàn)，我國經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)可較大程度滿足公共服務需求，而經(jīng)濟落后地區(qū)的部分公共服務需求得不到滿足，導致地區(qū)收入水平差距往往反映在公共服務供給水平差異上[8]；王謙就公共服務增長方式展開了研究，認為政府提供公共服務應實現(xiàn)包容性增長，即加大對就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會保障等公共服務供給，并實現(xiàn)公共服務供給均等化[9]；趙為民、蔣長流在分析公共支出受益歸宿和收入再分配效應時，通過研究教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務供給水平，認為公共支出減貧化效應明顯[10]；劉德浩的研究亦證明，公共服務供給水平受地方自主性財政能力、財政支出意愿和財政轉(zhuǎn)移支付制度等多方面因素影響[11]；丁輝俠在利用省級樣本1993～2008年的面板數(shù)據(jù)對財政分權與地方政府公共服務供給之間的關系進行實證檢驗時發(fā)現(xiàn)，中國地方政府公共服務供給水平不僅取決于公共需求與地方經(jīng)濟發(fā)展水平，還取決于地方政府激勵機制設計與支出偏好，其中，市場化水平的影響并不顯著[12]。

為更直觀顯示我國公共服務供給水平，學者開始嘗試從多角度對公共服務供給水平進行測度。吳樂珍基于因子分析法對各省區(qū)基本公共服務進行績效評價，實證結果顯示省際間公共服務績效水平差異較大，需進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，使地方政府擁有相對均衡的公共服務供給能力[13]；王曉玲利用熵值法測度了2011年各省區(qū)公共服務供給水平，依據(jù)結果認為我國整體公共服務供給水平較低[14]；師玉朋則采用因子分析和聚類分析法對云南省129個縣的公共服務供給水平進行測度，指出在經(jīng)濟水平既定條件下，公共服務供給應以特定地區(qū)人口結構和需求偏好為依據(jù)，建立“自下而上”的供給模式[15]；張芊、尹福祿亦采用因子分析法對各省區(qū)公共服務供給水平進行橫向測度與分析，研究發(fā)現(xiàn)，公共服務供給水平地區(qū)性差異較大，經(jīng)濟發(fā)展水平是決定公共服務供給水平的外部條件[16]。

綜合而言，我國地方政府是公共服務提供主體，而各個地方政府因自有財力不同，公共服務供給能力也各不相同。其中，西北五省區(qū)因自有財力不足，公共服務供給能力長期相對薄弱。不過，在歷經(jīng)2008年以基建為主的積極財政政策，特別是2013年現(xiàn)代財政制度突出民生財政后，西北五省區(qū)公共服務供給水平究竟如何還缺乏量化研究。本文從該思路出發(fā)，采用主成分分析法對2008～2017年西北五省區(qū)的公共服務供給水平進行具體測度，并根據(jù)測度結果歸納不足，提出相關建議。

二、數(shù)據(jù)來源與研究方法

(一)數(shù)據(jù)來源

本文所用數(shù)據(jù)選自2008～2018年國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中國統(tǒng)計年鑒》，以及2008～2018年西北五省區(qū)公布的省級發(fā)展或統(tǒng)計年鑒。對獲取的2008～2017年各指標數(shù)據(jù)，先借助SPSS軟件的數(shù)據(jù)描述統(tǒng)計將原始數(shù)據(jù)進行標準化處理，再進行變量檢驗和具體實證演算。

(二)研究方法

本文采用的測度方法為主成分分析法，是一種數(shù)學上數(shù)據(jù)降維的多元統(tǒng)計方法，即從研究指標相關矩陣內(nèi)部的依賴關系出發(fā)，把一些信息重疊、具有錯綜復雜關系的變量歸結為少數(shù)幾個不相關的綜合因子的多元統(tǒng)計分析方法。具體處理步驟包括計算協(xié)方差矩陣、求出特征值及相應的正交化單位特征向量、選擇主成分、計算主成分載荷和計算主成分得分等。

三、西北地區(qū)公共服務供給水平測度

(一)公共服務供給水平測度指標體系的建立

省級公共服務供給水平的測度需要一套明確的量化指標，而該指標體系的構建應結合公共服務供給內(nèi)涵、特征與實際發(fā)展情況，遵循整體性、典型性和可量化原則。具體來說，所謂整體性原則，是把公共服務供給水平看作由各個指標綜合反映出來的整體情況，各指標間存在一定邏輯關系，能從不同側(cè)面反映公共服務供給水平。此外，指標體系還要有層次性，不同層次的不同指標之間既相互獨立，又彼此聯(lián)系；所謂典型性原則，是強調(diào)構建測度指標體系是為了科學合理評估研究對象，既要方便測度中的數(shù)據(jù)計算，又要保障測度結果的可靠性。故指標選取要有代表性，而不是選取所有相關指標；所謂可量化原則，是在構建指標體系時，應充分考慮選取指標的可操作性，以方便進行計算與分析。

我國西北地區(qū)包括陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)和新疆維吾爾自治區(qū)五省區(qū)，在具體構建公共服務供給水平測度指標體系時，筆者結合西北地區(qū)當下發(fā)展現(xiàn)狀以及上述三原則，共選取27個二級指標，涵蓋公共交通、公共醫(yī)療、公共教育、公用設施、社會保障與公共安全等6個維度，可較為全面反映西北五省區(qū)的公共服務供給水平。需要說明的是，其中公用設施維度下的指標主要反映的是城鎮(zhèn)公用設施，教育指標包括義務教育和高中教育。

表1 西北地區(qū)公共服務供給水平測度指標體系

(二)KMO和Bartlett檢驗結果

本文運用KMO樣本測度法和Bartlett球形檢驗法對指標相關性及模型適用性進行檢驗。其中，KMO樣本測度法用來檢驗是否適用因子分析；Bartlett球形檢驗是通過轉(zhuǎn)換為X2來完成對變量之間是否相互獨立的檢驗?？紤]到指標之間量綱不同且數(shù)量級相差較大，只選取10個核心變量進行了KMO和Bartlett球形檢驗，檢驗結果如表2所示。

表2 KMO和巴特利特球形檢驗結果

(三)各主成分得分

通過SPSS軟件對西北五個省區(qū)分別計算各因子特征值與方差貢獻率，結果顯示五省區(qū)都保留了三個主成分，且主成分累計貢獻率都達到90%以上。其中，第一主成分(F1)是三個主成分中最重要的，它在出租汽車(X1)、公共交通車輛運營數(shù)(X2)、運營線路總長度(X4)、人均城市道路面積(X5)、地方財政交通運輸支出(X6)、地方財政醫(yī)療衛(wèi)生支出(X7)、醫(yī)院數(shù)(X8)、衛(wèi)生人員數(shù)(X9)、每萬人醫(yī)療機構床位數(shù)(X10)、地方財政教育支出(X11)、天然氣用氣人口(X15)、建成區(qū)綠化覆蓋率(X16)、城市燃氣普及率(X18)、人均公園綠地面積(X19)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險年末參保人數(shù)(X20)、城鎮(zhèn)職工參加養(yǎng)老保險人數(shù)(X21)、參加失業(yè)保險人數(shù)(X22)、地方財政社會保障和就業(yè)支出(X23)、生活垃圾無害化處理率(X25)和地方公共安全支出(X27)等指標上載荷值較大，因此將其命名為服務基本面因子；第二主成分(F2)在每萬人擁有公共交通車輛(X3)、小學生師比(X13)、初中生師比(X14)和交通事故發(fā)生數(shù)總計(X24)等指標上載荷值較大，因此將其命名為交通與教育因子；第三主成分(F3)在城市用水普及率(X17)和地質(zhì)災害防治投資(X26)等指標上載荷值較大，因此將其命名為用水與災害防治因子，具體見表3。

表3 西北五省區(qū)累積貢獻率及方差匯總

之后由SPSS軟件得出成分矩陣的各列除以相應特征值的平方根，推算出特征向量矩陣，用各主成分特征向量乘以27個二級指標標準化數(shù)值，對所得結果加總得出三個主成分數(shù)值。以2008年陜西省為例，計算結果見表4。

表4 2008年陜西省三個主成分得分

0.18716949-0.179581946-0.165848177-1.7309-0.3239716710.3108383910.287066610.2136906030.0703855980.117069302-1.49771-0.320046553-0.105417214-0.1753358640.2010822050.2170770780.126825077-1.04464-0.210058515-0.226767399-0.1324865480.213255830.0105249490.089427939-1.86729-0.39821048-0.019653132-0.1669878960.2123862860.0966979710.082111107-1.30967-0.278155947-0.126642432-0.1075384540.212386286-0.007893712-0.130889983-1.58737-0.3371356190.0125302420.207770833-0.2165166230.010524949-0.0024389441.78613-0.3867268360.018798928-0.004356271-0.0321731530.5400614580.4170593881.31695-0.0423704340.7112339370.54924636-0.2115167410.1144588230.0951188081.83769-0.38870220.2103398340.1747988820.2139079890.0855152130.075607257-1.5122-0.323471661-0.129316104-0.1143332950.177387113-0.163794523-0.123573152-1.0361-0.1837907880.1697075050.128034143-0.11456251-0.2506253540.486975776-0.083360.0095499310.020892129-0.0405943010.200647433-0.133535293-0.195928484-1.47759-0.296474640.1973104140.2895019690.209560266-0.098671399-0.076420239-1.91663-0.4016494920.1891165640.1464693220.2139079890.017760852-0.104061602-1.71421-0.366683214-0.030445830.1783834380.2089081070.1309040560.056908688-1.41722-0.296068748-0.185519846-0.0806521310.2043429980.1572164290.147149608-1.1537-0.235750516-0.181380594-0.1697665030.2117341270.1019604460.11625632-1.33696-0.283080059-0.136317038-0.15543005-0.124779660.432838537-0.3186886552.20184-0.2747448470.953041205-0.7017014280.208255949-0.033548276-0.156905384-1.67686-0.349216070.0562557620.2631083620.087824012-0.0953823520.361776662-0.31784-0.0279139840.030316327-0.1149870940.2089081070.1512961450.078046201-1.44749-0.302392396-0.218999657-0.112971096∑-7.63231652.24481831-0.3680936

計算公式如下：

依據(jù)相同方法，可得2008～2017年西北五省區(qū)三個主成分得分，結果見表5。

表5 2008～2017年西北五省區(qū)三個主成分得分

20131.332 -0.842 -1.292 1.018 -0.284 -1.814 1.182 -2.158 0.182 1.409 -1.768 -0.505 1.306 -1.436 -0.95620143.096 -1.971 -0.287 2.263 -1.599 -1.025 2.074 -1.383 0.153 2.467 -0.881 -0.094 2.374 -1.012 -1.63920154.105 -0.939 1.477 3.416 -2.287 1.300 3.515 -1.919 -1.467 3.218 0.414 -0.348 3.633 -0.255 -1.40820164.345 1.590 0.016 4.856 0.263 1.368 4.971 -0.337 -0.806 4.954 1.667 0.051 4.691 1.194 -0.00420175.831 2.283 0.886 7.558 2.392 0.196 6.366 3.753 -0.325 6.439 1.614 0.875 6.258 2.628 1.707

(四)西北地區(qū)公共服務供給水平總得分

據(jù)此，由F1、F2、F3三個主成分變量替代原指標體系反映全部指標信息，再對三個主成分進行加權計算，得到公共服務供給水平總得分：

Z=F1ω1+F2ω2+……+Fmωwm

式中，Z代表供給水平總得分，ω代表權重，F(xiàn)1代表第個主成分得分(=1，2，3.....),m代表主成分個數(shù)，結果見表6。

表6 2008～2017年西北五省區(qū)公共服務供給水平總得分

根據(jù)表6，可得圖1。

圖1 西北五省區(qū)公共服務供給變化情況

四、實證結論與對策建議

(一)實證結果分析

綜合來看，近十年來西北五省區(qū)的公共服務供給水平穩(wěn)步提升，總體發(fā)展態(tài)勢良好，平均增幅都在1.0以上，分別為陜西1.061、甘肅1.219、青海0.991、寧夏1.146、新疆1.143。比較而言，五省區(qū)當中，陜西省由于基礎公共服務配置較好，加上地緣優(yōu)勢和開放度較大等原因，公共服務供給水平得分最為穩(wěn)定，且半數(shù)年份的公共服務供給水平得分均高于其他省區(qū)，但近兩年公共服務供給水平得分提升較慢；甘肅省平均增幅最大，但其在個別年份的公共服務供給水平得分波動較大，反映出甘肅省在公共服務供給方面缺乏穩(wěn)定性；青海省公共服務供給水平得分平均增幅最小，但2008年青海省公共服務供給水平得分最高，反映出青海省在公共服務供給方面還需加速；寧夏和新疆兩個自治區(qū)的公共服務供給水平得分在2008年是五個省區(qū)里最低的，均在-6.0以下，反映出兩個自治區(qū)的發(fā)展起點低于其他三個省份，這與其民族聚居方式復雜性、差異性以及各種基礎公共服務配置薄弱有關。不過值得肯定的是，通過各種專項扶持和對口惠民政策，2017年兩個自治區(qū)的公共服務供給水平得分均已提升至5以上，相關政策實施效果顯著。

具體到三個主成分的變化情況也可看出公共服務供給方面存在的問題與不足，其中，第一主成分服務基本面因子由于累積貢獻率占絕對比重，變化情況和綜合得分變化情況一致；第二主成分交通和教育因子在十年間出現(xiàn)先回落后增長的變化態(tài)勢，整體發(fā)展較不穩(wěn)定，反映出西北五省區(qū)在公共交通和教育這兩個領域的供給存在波動。分別而論，公共交通作為經(jīng)濟社會發(fā)展的催化劑，其供給水平對地區(qū)發(fā)展?jié)摿途用裥腋８卸加杏绊懀柰ㄟ^穩(wěn)定對公共交通的投入供給以提高西北地區(qū)人均公共交通占有量。教育作為一個地區(qū)發(fā)展的核心競爭力，應可滿足不同群體的更多教育需求，而西北地區(qū)受人口結構、自然環(huán)境等不利因素制約，其教育普及與強化難度很大，更應得到高度重視，特別是要盡快解決師資力量薄弱問題；第三主成分用水與災害防治因子在各省區(qū)的表現(xiàn)雖不盡相同，但整體分值很低且呈現(xiàn)波浪式變化。以陜西省為例，第三主成分在2009年達到1.649的峰值后又在2011年回落至-1.569的低谷?？陀^上講，西北地區(qū)既是缺水地區(qū)也是自然災害多發(fā)地區(qū)，每個年度降水量和自然災害發(fā)生存在偶然性，故相鄰年份間第三主成分的分值存在較大差異情有可原。但這也恰恰說明，西北五省區(qū)在水資源短缺、居民用水安全以及災害防治等方面都應加大重視力度，提高這方面的供給能力，以有效提升西北地區(qū)整體公共服務供給水平。

(二)提升西北地區(qū)公共服務供給水平的對策建議

依據(jù)實證結果，首先可以肯定的是，2008年以來西北五省區(qū)的公共服務供給水平都有顯著提升，這既與2008年以來的積極財政政策相一致，也與現(xiàn)代財政對民生性的追求相一致。當前，全球范圍內(nèi)經(jīng)濟增長放緩與貿(mào)易摩擦加劇，給我國財政造成一定壓力，但壓力同時也是機遇。面對國家繼續(xù)實施積極財政政策、推進“一帶一路”發(fā)展規(guī)劃和加快建立現(xiàn)代財政制度等方針政策，西北五省區(qū)應在充分認識公共服務供給現(xiàn)狀基礎上，有針對性地實施相關措施，以將西北地區(qū)整體公共服務供給提升至更高水平。

1.加強對外交流，擴大對外開放。西北地區(qū)由于各項發(fā)展起步較晚，與中東部地區(qū)的公共服務供給水平存在很大差距，但這也反映出西北地區(qū)公共服務供給的上升空間很大。面對差距，西北五省區(qū)不能以區(qū)位為借口回避問題，而是要進一步擴大對外開放，加強與中東部經(jīng)濟發(fā)達省份的交流，多方面借鑒這些省份的公共服務供給經(jīng)驗，充分利用中東部地區(qū)的成熟人才與優(yōu)勢資金，在開放中獲得發(fā)展。

2.重視并用好現(xiàn)有區(qū)域發(fā)展政策。西北五省區(qū)要重視現(xiàn)有的“西部大開發(fā)”“一帶一路”等區(qū)域發(fā)展政策，從區(qū)域發(fā)展一盤棋的高度來用好相關區(qū)域發(fā)展政策。從這點出發(fā)，需要引起注意的是，西北五省區(qū)的整體發(fā)展意識較為薄弱，不利于對現(xiàn)有相關區(qū)域發(fā)展政策的利用[17]。西北五省區(qū)應認識到區(qū)域化整體發(fā)展是未來我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要競爭模式之一，順應潮流，西北五省區(qū)要盡早統(tǒng)一認識，通過定期溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃與財稅政策等措施，契合“西部大開發(fā)”“一帶一路”等規(guī)劃要求，整體設計并提供相關公共服務。

3.加快建立現(xiàn)代財政制度，進一步優(yōu)化財政支出結構，重點做好農(nóng)林水支出、交通運輸支出和教育支出相關工作。我國西北地區(qū)財政基礎較為薄弱，加快建立現(xiàn)代財政制度是克服財政困難的主要途徑[18]。一方面，需要繼續(xù)實施減稅降費積極財政政策穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟增長。畢竟，沒有堅實的經(jīng)濟基礎作為后盾，財政現(xiàn)代化無從談起，發(fā)展民生更是無法持久；另一方面，要認真研究現(xiàn)行財政支出結構，尋找優(yōu)化方向。具體對農(nóng)林水支出、交通運輸支出和教育支出來說，交通運輸支出和教育支出首要是提高穩(wěn)定性，農(nóng)林水支出特別是針對水資源的支出要加大，確保西北地區(qū)居民的用水安全。

4.全面實施預算績效管理制度，讓財政資金發(fā)揮更大效用。2018年，黨中央、國務院做出《關于全面實施預算績效管理的意見》要求，“創(chuàng)新預算管理方式，更加注重結果導向、強調(diào)成本效益、硬化責任約束，力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”。西北五省區(qū)應加快實施預算績效管理，實現(xiàn)預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，從而建立起“花錢必問效、無效必問責”的硬約束機制，使西北地區(qū)有限的財政資金發(fā)揮更大效用。