聯(lián)防聯(lián)控和群防群控：我國(guó)應(yīng)急管理中的控制和動(dòng)員機(jī)制——基于新冠肺炎公共衛(wèi)生危機(jī)事件的分析

孔凡義，施美毅

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢430073）

一、問(wèn)題提出

自2019 年12 月以來(lái)，一種新型冠狀病毒肆虐中國(guó)，形成覆蓋全國(guó)的公共衛(wèi)生危機(jī)事件，習(xí)近平總書記先后多次作出指示并指導(dǎo)抗疫工作。2020 年1 月20日，國(guó)家成立中央應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，啟動(dòng)國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，國(guó)家衛(wèi)生健康委牽頭建立應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制。聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制下設(shè)疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關(guān)、宣傳、外事、后勤保障、前方工作等工作組，分別由相關(guān)部委負(fù)責(zé)同志任組長(zhǎng)，職責(zé)明確，分工協(xié)作，形成防控疫情的有效合力。2020 年1 月26日，李克強(qiáng)總理再次主持召開中央應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，強(qiáng)調(diào)“要高度重視農(nóng)村疫情防控，充分發(fā)揮基層組織和村醫(yī)作用，強(qiáng)化群防群控。”在隨后的約十天內(nèi)，我國(guó)逐步形成了從中央到基層、從政府到民眾的政府聯(lián)防聯(lián)控、基層社會(huì)群防群控相輔相成的應(yīng)急管理機(jī)制。

聯(lián)防聯(lián)控和群防群控是我國(guó)應(yīng)急管理的常用方法，它在非典防治、汶川地震和大氣污染等危機(jī)事件中都有所表現(xiàn)[1]。面對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)事件，一方面國(guó)家需要叫停常規(guī)官僚制，對(duì)科層體系進(jìn)行重組和再造，形成聯(lián)防聯(lián)控提高管理效率，另一方面需要對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行動(dòng)員，通過(guò)群防群控喚醒和汲取社會(huì)資源。通過(guò)聯(lián)防聯(lián)控和群防群控，黨員與群眾、國(guó)家和社會(huì)形成互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)黨政機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、城鄉(xiāng)社區(qū)的管理全覆蓋，這是中國(guó)特色的應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制。

聯(lián)防聯(lián)控和群防群控可以歸屬于科層制理論的范疇。在組織社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，科層制理論要追溯到馬克斯·韋伯的研究。韋伯認(rèn)為，在等級(jí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)化分工和普遍性規(guī)則下，組織中居于特定崗位、有著固定分工的職員按照既定的規(guī)章制度完成自己份內(nèi)的工作[2]（P278-281）。組織常規(guī)塑造了科層制內(nèi)部的權(quán)威關(guān)系，角色認(rèn)知、服從命令和聽從指揮的習(xí)性，它保證了科層制的穩(wěn)定性，其運(yùn)作可以按部就班、可預(yù)期的運(yùn)轉(zhuǎn)[3]（P21）。但同時(shí)，它也會(huì)帶來(lái)各自為政、官僚主義、效率低下等弊端。對(duì)科層制的改造有兩種方式：一種是市場(chǎng)的方式。它倡導(dǎo)政府要向企業(yè)學(xué)習(xí)，用企業(yè)家精神來(lái)改造科層制[4]（P6），更多的是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的機(jī)制如合同、激勵(lì)、稅收支出等政府干預(yù)工具，建立市場(chǎng)式政府[5]（P28）。另一種是非常規(guī)運(yùn)作的方式。當(dāng)科層制難以勝任、國(guó)家治理力不從心時(shí)會(huì)產(chǎn)生替代機(jī)制或糾正機(jī)制即運(yùn)動(dòng)型治理[6]。運(yùn)動(dòng)型治理是治理資源貧弱條件下的理性選擇，是國(guó)家權(quán)力重要的再生產(chǎn)與再擴(kuò)充機(jī)制[7]。在基層社會(huì)，運(yùn)動(dòng)型治理是一種常規(guī)性的行政機(jī)制，而非臨時(shí)的、任意發(fā)動(dòng)的、非常規(guī)化的政治機(jī)制?；鶎舆\(yùn)動(dòng)型治理圍繞著“中心工作”與官僚體制相互依存，它往往考慮的是政府本身的有效性而不是社會(huì)有效性[8]。它在強(qiáng)烈的歷史使命感和強(qiáng)大績(jī)效合法性壓力下，能夠不時(shí)打破制度、常規(guī)和專業(yè)分際，強(qiáng)力動(dòng)員國(guó)家所需要的社會(huì)資源[9]。

常規(guī)科層制和市場(chǎng)化的政府在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)上都面臨著挑戰(zhàn)。科層制正式組織的結(jié)構(gòu)存在追求效率和適應(yīng)環(huán)境兩者之間的深刻矛盾[10]。當(dāng)它面臨環(huán)境的劇烈變化時(shí)，其科層的分工形成的部門分割、自上而下的命令和死板的制度規(guī)定反而制約了應(yīng)急管理所需要的反應(yīng)能力、學(xué)習(xí)能力。市場(chǎng)化的政府改造在面對(duì)危機(jī)時(shí)也顯得能力不足。市場(chǎng)化的政府為了節(jié)約財(cái)政資金而出現(xiàn)組織性的匹配錯(cuò)誤，社區(qū)警察不愿意提供維護(hù)社區(qū)安全之外的社會(huì)救助服務(wù)，政府削減老齡補(bǔ)助金讓脆弱群體面臨日常能源危機(jī)，這些反而惡化了公共衛(wèi)生危機(jī)的應(yīng)對(duì)[11]（P151-170）。

聯(lián)防聯(lián)控和群防群控是科層制的非常規(guī)運(yùn)作，具有社會(huì)動(dòng)員、社會(huì)控制、社會(huì)整合的功能。其中，聯(lián)防聯(lián)控是科層制的非常規(guī)運(yùn)作形態(tài)，主要解決的是危機(jī)管理的效率問(wèn)題，它可以打破科層制的層級(jí)壁壘和部門分割，形成統(tǒng)一政策，提高政策執(zhí)行的效率。群防群控是基層社會(huì)的非常規(guī)運(yùn)作形態(tài)，主要解決的是危機(jī)管理的資源匱乏問(wèn)題，它可以動(dòng)員和喚醒基層社會(huì)，與政策執(zhí)行同向而行并參與到政策執(zhí)行過(guò)程之中。

聯(lián)防聯(lián)控和群防群控的運(yùn)行邏輯是什么？二者之間是什么關(guān)系？它們?cè)趹?yīng)急管理過(guò)程中是如何發(fā)展變化的？本文將以“控制—?jiǎng)訂T”關(guān)系為主線，以國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系為場(chǎng)域，建立應(yīng)急管理分析的新框架。通過(guò)分析聯(lián)防聯(lián)控和群防群控，探討控制和動(dòng)員在危機(jī)管理中的運(yùn)作過(guò)程以及國(guó)家和社會(huì)在其中的互動(dòng)方式，闡釋科層制和基層社會(huì)在“控制—?jiǎng)訂T”中的各自優(yōu)勢(shì)，嘗試對(duì)我國(guó)的應(yīng)急管理機(jī)制作出新的剖析。

二、控制和動(dòng)員：應(yīng)急管理的一個(gè)分析框架

無(wú)論是人口數(shù)量還是地域面積，我國(guó)都是一個(gè)超大規(guī)模的社會(huì)，任何公共衛(wèi)生危機(jī)事件的發(fā)生都會(huì)對(duì)超大規(guī)模的社會(huì)造成巨大傷害。超大規(guī)模社會(huì)的公共衛(wèi)生危機(jī)管理存在兩個(gè)相互依存但又相互矛盾的難題：控制和動(dòng)員。

在公共衛(wèi)生危機(jī)管理里中，管理者需要對(duì)社會(huì)危機(jī)和衛(wèi)生危機(jī)進(jìn)行控制，即社會(huì)控制和事本控制。公共衛(wèi)生危機(jī)發(fā)生后，民眾容易陷入恐慌，危及社會(huì)秩序和社會(huì)安全。心理恐慌會(huì)加速社會(huì)流動(dòng)，原有常態(tài)社會(huì)的醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施和物資無(wú)法應(yīng)對(duì)爆炸性增長(zhǎng)的社會(huì)需求，從而陷入“恐慌—社會(huì)流動(dòng)加速—無(wú)法應(yīng)對(duì)—進(jìn)一步恐慌”的惡性循環(huán)，甚至?xí)a(chǎn)生衍生型群體性事件。為了跳出這種惡性循環(huán)，政府干預(yù)是必須的，政府通過(guò)控制，可以維護(hù)社會(huì)運(yùn)行秩序[12]。而除了控制社會(huì)秩序之外，政府還需要控制公共衛(wèi)生危機(jī)本身。在新冠疫情防治中，應(yīng)急管理者既要控制社會(huì)秩序又要控制病毒傳播，為了控制病毒傳播，政府強(qiáng)制性地把流動(dòng)社會(huì)改造成了隔離社會(huì)。新冠疫情爆發(fā)后，原有的醫(yī)療需求、供給平衡被打破了，病毒傳染的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越資源供給的速度，醫(yī)療需求超越供給閾值就會(huì)導(dǎo)致醫(yī)療體系癱瘓。而一旦醫(yī)療需求供給平衡被打破就需要進(jìn)行動(dòng)員：一是資源動(dòng)員，常態(tài)社會(huì)的均衡資源分配結(jié)構(gòu)無(wú)法適應(yīng)等級(jí)化或者兩極化的資源需求結(jié)構(gòu)，需要資源的重新分配；二是知識(shí)動(dòng)員，需要宣傳防范病毒傳染的知識(shí)和技術(shù)；三是人員動(dòng)員，疫區(qū)醫(yī)護(hù)人員等都需要重新分配和外部支援。

非常態(tài)社會(huì)的控制和動(dòng)員都有兩種方式：國(guó)家的方式和社會(huì)的方式。黨和政府可以通過(guò)等級(jí)化、專門化的科層體系來(lái)對(duì)社會(huì)進(jìn)行控制和動(dòng)員[13]。國(guó)家方式是公共衛(wèi)生危機(jī)管理的外來(lái)干預(yù)，因?yàn)閲?guó)家擁有高效的科層組織體系，壟斷了合法的暴力資源，儲(chǔ)存著相對(duì)完全的社會(huì)信息，掌握著龐大的資源種類，國(guó)家控制和動(dòng)員對(duì)于公共衛(wèi)生危機(jī)管理無(wú)疑是至關(guān)重要的。但是，國(guó)家控制和動(dòng)員畢竟是強(qiáng)制性的，人力物力存在有限性，而基層社會(huì)可以憑借分散的、自組織的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制和動(dòng)員，它在一定程度上有利于社會(huì)控制和動(dòng)員在社會(huì)中的滲透[14]。根據(jù)控制—?jiǎng)訂T、國(guó)家—社會(huì)的關(guān)系，可以把公共衛(wèi)生應(yīng)急管理分為四個(gè)組成部分：國(guó)家控制、國(guó)家動(dòng)員、社會(huì)控制和社會(huì)動(dòng)員。

第一，國(guó)家控制。國(guó)家控制包括國(guó)家對(duì)科層體系的控制、對(duì)社會(huì)秩序的控制和對(duì)疾病傳播的控制。在應(yīng)急管理中，首先，國(guó)家需要對(duì)科層體系進(jìn)行重新整合和再造，建立適合應(yīng)急治理的科層組織體系，并對(duì)新型科層體系進(jìn)行督導(dǎo)和控制、監(jiān)督，以防止科層體系原有的部門分割和上下分離。如英國(guó)防控霍亂成立的中央衛(wèi)生委員會(huì)[15]（P48）。其次，公共危機(jī)發(fā)生后，常態(tài)社會(huì)轉(zhuǎn)換成非常態(tài)社會(huì)，此時(shí)國(guó)家需要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)秩序的監(jiān)控和維持，避免公共衛(wèi)生危機(jī)與社會(huì)失序的疊加效應(yīng)產(chǎn)生[16]。最后，在公共衛(wèi)生危機(jī)發(fā)生后，國(guó)家還擔(dān)負(fù)著疾病傳播控制的任務(wù)。國(guó)家需要對(duì)病毒源市場(chǎng)、重要傳染地點(diǎn)、病人（疑似病人）進(jìn)行控制，對(duì)人口流動(dòng)進(jìn)行控制，以削弱病毒傳播的速度，隔斷病毒傳播的載體。

第二，國(guó)家動(dòng)員。國(guó)家動(dòng)員包括國(guó)家對(duì)科層體系的動(dòng)員、國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的動(dòng)員。面對(duì)危機(jī)，科層體系需要高效率、高強(qiáng)度的運(yùn)轉(zhuǎn)，因此，國(guó)家需要對(duì)科層體系進(jìn)行動(dòng)員，通過(guò)各種獎(jiǎng)勵(lì)懲戒措施來(lái)對(duì)科層體系進(jìn)行強(qiáng)激勵(lì)[17]。雖然國(guó)家科層體系是高效的，但其組織體系所擁有的資源、能力、信息畢竟有限。面對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)，國(guó)家還需要把基層社會(huì)動(dòng)員起來(lái)，獲得社會(huì)的支持以提高政策執(zhí)行效能，汲取社會(huì)的大量資源、能力、信息來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)[18]（P8）。

第三，社會(huì)控制。國(guó)家對(duì)社會(huì)秩序的控制動(dòng)因是維護(hù)國(guó)家的合法性，社會(huì)秩序的自我控制則源于個(gè)人或共同體的安全。社會(huì)控制依賴的是由習(xí)慣、慣例形成的權(quán)利結(jié)構(gòu)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)[19]，雖然社會(huì)控制不像國(guó)家控制那樣具有很強(qiáng)的約束力，但社會(huì)控制以信任和情感為基礎(chǔ)，其在運(yùn)行中成本較低[20]。社會(huì)控制是分散的，自生于社會(huì)之中，所以它的滲透性比較強(qiáng)，是無(wú)縫隙管理或者“最后一公里”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。在公共衛(wèi)生危機(jī)事件發(fā)生后，社會(huì)是危機(jī)的受體，是危機(jī)后果的具體承擔(dān)者。為了規(guī)避危險(xiǎn)和危及自己，社會(huì)有天生的動(dòng)力對(duì)疾病傳播進(jìn)行控制[21]。社會(huì)對(duì)疾病傳播的控制是自發(fā)的，是基于自我保護(hù)的需要和求生的本能。

第四，社會(huì)動(dòng)員。面對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)事件，社會(huì)基于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行人員動(dòng)員和資源動(dòng)員[22]。人員動(dòng)員是社會(huì)的自我拯救，大多是通過(guò)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)如家庭、宗族、同學(xué)、同事來(lái)實(shí)現(xiàn)。社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所具有的情感、共同價(jià)值觀、信任和交流載體為社會(huì)動(dòng)員提供了強(qiáng)大的動(dòng)力[23]。因?yàn)樯鐣?huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)規(guī)模相對(duì)較小、缺少統(tǒng)一的規(guī)范，也表現(xiàn)出較強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力，在應(yīng)急管理中具有較強(qiáng)的適應(yīng)性和敏感性。有研究表明，災(zāi)難的死亡率與鄰居之間來(lái)往少有重要的相關(guān)性[11]（P87）。但是，社會(huì)動(dòng)員不具有強(qiáng)制性，源于人們的利他動(dòng)機(jī)，所以社會(huì)動(dòng)員往往也會(huì)容易失序，并且行為效率在短時(shí)間內(nèi)很難提升。

圖1 應(yīng)急管理的控制和動(dòng)員模型

三、聯(lián)防聯(lián)控：科層體制的再造和非常規(guī)運(yùn)作

馬克斯·韋伯對(duì)科層制的研究作出了開創(chuàng)性的貢獻(xiàn)。人們基于理性建立等級(jí)化、制度化、專業(yè)化的科層組織體系以應(yīng)對(duì)工業(yè)社會(huì)對(duì)效率的需求，科層制通過(guò)超人格化的體制設(shè)計(jì)，構(gòu)造了一個(gè)各司其職、協(xié)調(diào)有序的組織體系。但是，韋伯的科層制是常態(tài)社會(huì)的組織體制，常態(tài)社會(huì)的正式組織大多在規(guī)章制度的基礎(chǔ)上運(yùn)作，信息和利益的部門化、權(quán)力的等級(jí)化和程序的規(guī)范化增加了上下級(jí)之間和部門之間的協(xié)調(diào)困難，難以應(yīng)對(duì)（也不可能）應(yīng)對(duì)突發(fā)事件[10]。聯(lián)防聯(lián)控把政府組織結(jié)構(gòu)重新整合，滿足了應(yīng)急管理必須要建立組織之間橫向和縱向合作的需要[24]，它具有以下幾項(xiàng)特征：

第一，事本主義。危機(jī)社會(huì)是一種非常態(tài)社會(huì)。在危機(jī)社會(huì)中，某一個(gè)特別的任務(wù)上升為政府組織“壓倒一切”的工作，打破了原有政府的均衡任務(wù)分配，此時(shí)，控制危機(jī)變成了科層組織的中心工作，壟斷了科層體系的注意力分配?？茖芋w制也不得不由原有的社會(huì)治理轉(zhuǎn)向事本治理。聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制與項(xiàng)目制具有一定的類似性，都是一種事本主義治理機(jī)制。不同的是，項(xiàng)目制是事本主義的財(cái)政分配機(jī)制，聯(lián)防聯(lián)控是一種事本主義的動(dòng)員和控制機(jī)制，它從事情（任務(wù)）本身的內(nèi)在邏輯出發(fā)，以事情（任務(wù)）的需求為導(dǎo)向，利用特定的組織形式來(lái)完成一種具有明確預(yù)期目標(biāo)（任務(wù)）的非常設(shè)結(jié)構(gòu)安排[25]。因此，從組織的角度說(shuō)，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不同于常規(guī)性的組織結(jié)構(gòu)，是一種臨時(shí)性的組織形式。換言之，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是組織的任務(wù)型結(jié)構(gòu)，不是一種自然型結(jié)構(gòu)。

第二，無(wú)縫隙聯(lián)動(dòng)。在常態(tài)社會(huì)中，科層治理的層級(jí)化是逐級(jí)管理制，上下級(jí)的授權(quán)和信息反饋是逐級(jí)向下或逐級(jí)向上。而上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制打破了原有的層級(jí)管理結(jié)構(gòu)，在其中，上級(jí)可以越級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行指導(dǎo)和督查，下級(jí)也可以越級(jí)上報(bào)?！秱魅静》乐畏ā返谒氖鍡l規(guī)定：傳染病爆發(fā)、流行時(shí)，根據(jù)傳染病疫情控制的需要，國(guó)務(wù)院有權(quán)在全國(guó)范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，縣級(jí)以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或調(diào)用儲(chǔ)備物資，臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第七條規(guī)定：突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開展應(yīng)急救援和處置工作，并立即向上一級(jí)人民政府報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)上報(bào)。由此可見，聯(lián)防聯(lián)控打破了原有上下級(jí)之間、平級(jí)之間的權(quán)力邊界，實(shí)現(xiàn)了上下級(jí)政府之間和同級(jí)政府之間的聯(lián)動(dòng)。

第三，特事特辦。聯(lián)防聯(lián)控不僅包括對(duì)科層組織結(jié)構(gòu)的重組，也包括對(duì)科層組織過(guò)程的改造。它強(qiáng)調(diào)“主動(dòng)作為、特事特辦”，簡(jiǎn)化辦事流程，提高制度規(guī)范的靈活性[26]。例如，財(cái)政部對(duì)疫情防控政府采購(gòu)建立“綠色通道”，可不執(zhí)行《政府采購(gòu)法》規(guī)定的方式和程序，采購(gòu)進(jìn)口物資無(wú)需審批；國(guó)家醫(yī)保局免除疑似病人診療個(gè)人負(fù)擔(dān)，且異地就醫(yī)醫(yī)保支付費(fèi)用由就醫(yī)地醫(yī)保部門墊付，疫情結(jié)束后全國(guó)統(tǒng)一組織清算；中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布通知指出，對(duì)受疫情影響暫時(shí)失去收入來(lái)源的人群，在信貸政策上予以適當(dāng)傾斜，靈活調(diào)整住房按揭、信用卡等個(gè)人信貸還款安排，合理延后還款期限。特事特辦“在既有體制機(jī)制框架下處理特殊問(wèn)題時(shí)采取的較為特別的手段和靈活的方式，其在外延上體現(xiàn)為非常規(guī)政府運(yùn)行過(guò)程和具體制度安排。”[27]特事特辦是科層制的非常規(guī)運(yùn)作，是對(duì)科層制按章辦事、按流程辦事的超越。

四、群防群控：基層社會(huì)的喚醒和動(dòng)員機(jī)制

群眾路線是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本工作路線，它承載了黨的合法性，是中國(guó)共產(chǎn)黨獲得革命認(rèn)同和政治認(rèn)同的載體。在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)過(guò)程中，群眾路線已經(jīng)貫穿到各項(xiàng)路線、方針和政策之中，成為我國(guó)國(guó)家治理體系的組成部分和價(jià)值取向。群防群控是黨的群眾路線在基層社會(huì)傳染病防治實(shí)踐中的具體運(yùn)用，也是傳染病防治的一種社會(huì)動(dòng)員和控制機(jī)制。

群防群控一直以來(lái)都是中國(guó)共產(chǎn)黨疾病防治的歷史傳統(tǒng)。早在1952 年，毛澤東同志就號(hào)召：“動(dòng)員起來(lái)，講究衛(wèi)生，減少疾病，提高健康水平，粉碎敵人的細(xì)菌戰(zhàn)爭(zhēng)”[28]。隨后，各地迅速掀起群眾性衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)即“除四害運(yùn)動(dòng)”，這是群防群控在傳染病防治領(lǐng)域中第一次亮相，并取得了巨大成功。在1956 年發(fā)起的“除四害”活動(dòng)以及后來(lái)的血吸蟲病防治中，群防群控再次得到了廣泛運(yùn)用。2003 年的非典防治運(yùn)動(dòng)中，群防群控也發(fā)揮了積極的作用。2017 年愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)65 周年暨全國(guó)愛國(guó)衛(wèi)生工作座談會(huì)召開，群防群控被寫入新時(shí)期愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的42 字工作方針。

群防群控也是我國(guó)疾病防控的法定方式。我國(guó)《憲法》第二十一條規(guī)定：“開展群眾性的衛(wèi)生活動(dòng)，保護(hù)人民健康。”《傳染病防治法》第二條規(guī)定：“防治結(jié)合、分類管理、依靠科學(xué)、依靠群眾?！薄锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十條對(duì)群眾性防控作了具體的說(shuō)明，“傳染病爆發(fā)、流行時(shí)，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及居民委員會(huì)、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組織力量，團(tuán)結(jié)協(xié)作，群防群治，協(xié)助衛(wèi)生行政主管部門和其他有關(guān)部門、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)做好疫情信息的收集和報(bào)告、人員的分散隔離、公共衛(wèi)生措施的落實(shí)工作，向居民、村民宣傳傳染病防治的相關(guān)知識(shí)?！蓖ㄟ^(guò)這些法律法規(guī)，我們可以看出群眾性防控是我國(guó)疾病日常防控一以貫之的方式，也是基層公共衛(wèi)生危機(jī)的應(yīng)急方式。

基層社會(huì)的喚醒和動(dòng)員。我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)是一種二元結(jié)構(gòu)，是一個(gè)以城鎮(zhèn)社會(huì)為基礎(chǔ)的科層體系，它遵循著韋伯的科層制形成制度化、等級(jí)化和專業(yè)化的組織體系，通過(guò)普遍性的“國(guó)家法”來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)行為。另一個(gè)是以鄉(xiāng)村社會(huì)為基礎(chǔ)的散亂的鄉(xiāng)土社會(huì)，它是建立在以血緣關(guān)系為紐帶的家戶制之上，自發(fā)生長(zhǎng)的、通過(guò)特殊主義、模糊性與非形式化的、彌散的“民間法”即鄉(xiāng)規(guī)民約來(lái)調(diào)解的社群[29]（P12）。長(zhǎng)期以來(lái)，科層制沒有辦法以制度化的方式對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)進(jìn)行干預(yù)[30]（P128），甚至在分稅制改革以后，基層政權(quán)存在“懸浮化”的趨勢(shì)[31]。群防群控的主旨在于首先通過(guò)體制把黨員干部動(dòng)員起來(lái)，通過(guò)黨員干部再把群眾中的“大人物”組織和動(dòng)員起來(lái)，最后由“大人物”把普通民眾組織和動(dòng)員起來(lái)，由黨員干部到“大人物”再到普通民眾，形成一個(gè)完整的動(dòng)員鏈。它可以通過(guò)兩種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是通過(guò)政治網(wǎng)絡(luò)和強(qiáng)制性措施把分散的村民組織起來(lái)，二是把政策語(yǔ)言轉(zhuǎn)換成鄉(xiāng)土語(yǔ)言完成思想教化進(jìn)行軟動(dòng)員[32]。

群體社會(huì)的互相監(jiān)督。對(duì)社會(huì)的控制大體上有兩種方式：科層制的方式和群眾運(yùn)動(dòng)的方式?？茖又频姆绞揭蕾囎陨隙碌墓倭沤M織體系以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的維持。群眾運(yùn)動(dòng)的方式依賴自下而上的、原子化的、特異的民眾來(lái)實(shí)現(xiàn)社群的穩(wěn)定。在常態(tài)社會(huì)中，兩種方式在城市和鄉(xiāng)村領(lǐng)域并行不悖。但是，當(dāng)公共衛(wèi)生危機(jī)事件發(fā)生迫使政府不得不把政策滲透到鄉(xiāng)土社會(huì)中去時(shí)，科層制顯露出諸多弊端，其一，科層制對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的監(jiān)控因?yàn)椤皣?guó)家政權(quán)的內(nèi)卷化”而被消磨殆盡[33]，而半正式行政體現(xiàn)出一定的優(yōu)越性[34]；其二，科層制極為有限的資源、人力、信息、空間等無(wú)法滿足大規(guī)模鄉(xiāng)土社會(huì)的控制需求，這些都導(dǎo)致科層制對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的控制和滲透容易“失靈”?？茖又埔诤芏痰臅r(shí)間實(shí)現(xiàn)政策下鄉(xiāng)，不得不依賴鄉(xiāng)土社會(huì)的群眾。一方面，基層政權(quán)強(qiáng)大，政治動(dòng)員、各種自上而下的行政任務(wù)全面介入到農(nóng)民的日常生活之中，是帶有半軍事化特點(diǎn)的命令式體制[35]；另一方面，基層政權(quán)又依靠基層的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)來(lái)實(shí)現(xiàn)政策滲透?；鶎由鐣?huì)的政策執(zhí)行與基層社會(huì)治理形成了彼此嵌套[36]。

黨群關(guān)系的再造。群防群控也是中國(guó)共產(chǎn)黨與群眾的關(guān)系再造，通過(guò)黨員群眾的模范帶頭作用組織和動(dòng)員基層群眾來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)是我國(guó)政策執(zhí)行的一種方式。在政策執(zhí)行中，奉行“從群眾中來(lái)到群眾中去”，黨員干部與群眾的密切互動(dòng)，一方面達(dá)成政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，另一方面建立親密的黨群關(guān)系。群防群控把政策執(zhí)行和合法性塑造有機(jī)地結(jié)合在一起?！耙M織黨員、干部做好群眾工作，穩(wěn)定情緒、增強(qiáng)信心……當(dāng)好群眾的貼心人和主心骨。一切為了群眾、緊緊依靠群眾……”[37]。在群防群控中，黨員干部要與群眾同舟共濟(jì)，做好組織工作和思想工作。群防群控不僅是中央政策的貫徹執(zhí)行，而且也承載了黨的政治合法性，要通過(guò)群防群控來(lái)加強(qiáng)黨群關(guān)系，增強(qiáng)黨員干部與人民群眾的感情。

五、從常態(tài)治理到半總體性治理：我國(guó)應(yīng)急管理的生命周期

為了應(yīng)對(duì)危機(jī)，一方面需要控制危機(jī)和社會(huì)秩序，另一方面又要?jiǎng)訂T國(guó)家和基層社會(huì)的力量來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)，為此，控制和動(dòng)員就成了應(yīng)急管理中相互依賴又相互矛盾的兩個(gè)方面。在常態(tài)社會(huì)里，社會(huì)控制和社會(huì)動(dòng)員之間的平衡構(gòu)成了習(xí)慣性的社會(huì)秩序。但在危機(jī)社會(huì)，原有的平衡被打破，社會(huì)控制和社會(huì)動(dòng)員都要聚焦于公共衛(wèi)生危機(jī)的防控，社會(huì)治理隨之轉(zhuǎn)向事本治理。為了應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)，國(guó)家科層結(jié)構(gòu)不得不被改造以提高運(yùn)行效率，其運(yùn)作方式也需要發(fā)生改變。同樣，基層社會(huì)也被動(dòng)員起來(lái)，積極參與社會(huì)動(dòng)員和控制。我們也可以根據(jù)動(dòng)員與控制、國(guó)家和社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)，把應(yīng)急管理分為四種形態(tài)：即常態(tài)治理、管控型治理、動(dòng)員型治理和半總體性治理。

圖2 應(yīng)急管理的四種形態(tài)

第一，常態(tài)治理。常態(tài)治理是在公共衛(wèi)生危機(jī)發(fā)生后，政府還沒有做出應(yīng)激反應(yīng)的治理形態(tài)。從時(shí)間上看，從2019 年12 月到2020 年初，新冠肺炎已經(jīng)開始傳播，當(dāng)時(shí)，中央和地方政府仍然以常態(tài)社會(huì)的治理方式來(lái)處理新冠肺炎問(wèn)題。具體表現(xiàn)是，國(guó)家動(dòng)員和控制、社會(huì)動(dòng)員和控制都比較低；在常態(tài)治理下肺炎傳播的管控讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，肺炎傳播管控較少獲得官員的注意力分配，事本主義治理還沒有出現(xiàn)；科層制常規(guī)化運(yùn)作遵循普遍程序、等級(jí)結(jié)構(gòu)和專業(yè)化分工的原則；基層社會(huì)缺少合力，對(duì)公共事務(wù)缺乏參與。

第二，管控型治理。管控型治理的具體表現(xiàn)形式是聯(lián)防聯(lián)控，它是政府在公共衛(wèi)生危機(jī)事件發(fā)生后，對(duì)科層組織體系進(jìn)行強(qiáng)動(dòng)員、對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行強(qiáng)控制，并主要是以社會(huì)控制為目的的治理形態(tài)。從時(shí)間上看，管控型治理從2020 年1 月20 日習(xí)近平總書記對(duì)肺炎疫情批示開始到2020 年1 月26 日。在管控型治理下，強(qiáng)大的中央權(quán)威激活常規(guī)化的科層組織體系，打破科層體系原有的等級(jí)結(jié)構(gòu)、部門分工和規(guī)范程序，改造科層組織結(jié)構(gòu)，重塑科層制的運(yùn)作流程，開動(dòng)強(qiáng)大的國(guó)家機(jī)器，危機(jī)事件壟斷了整個(gè)科層體系的注意力分配。管控型治理是國(guó)家機(jī)器的強(qiáng)動(dòng)員，是對(duì)社會(huì)的強(qiáng)控制。在管控型治理下，其它治理目標(biāo)讓位于肺炎傳播管控，綜合治理轉(zhuǎn)化為事本主義治理。管控型治理以科層組織體系為主，它組織性強(qiáng)、強(qiáng)制力大、資源集中、效率高，在危機(jī)管控和社會(huì)控制方面具有很強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。管控型治理帶有運(yùn)動(dòng)型治理的色彩，是科層制的非常規(guī)運(yùn)作。雖然從本質(zhì)上看，它的運(yùn)作仍然是依賴于科層組織體系，但它在一定程度上打破了科層組織體系的基本原則，并試圖通過(guò)科層制的非常規(guī)運(yùn)作來(lái)彌補(bǔ)科層制的不足。所以，管控型治理是對(duì)科層制的超越，而不是對(duì)它的拋棄。管控型治理動(dòng)員的是科層體系，具有資源集中、強(qiáng)制力和組織紀(jì)律性優(yōu)勢(shì)，在結(jié)構(gòu)和程序改造后具有超高的運(yùn)行效率，可以及時(shí)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)進(jìn)行干預(yù)，滿足公共衛(wèi)生危機(jī)的緊迫性治理需求。不僅如此，管控型治理也有利于解決公共衛(wèi)生危機(jī)發(fā)生后超級(jí)免疫效應(yīng)帶來(lái)的社會(huì)結(jié)構(gòu)失范，有效維持秩序，推行治理政策促進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的強(qiáng)制性轉(zhuǎn)型。

第三，動(dòng)員型治理。動(dòng)員型治理的具體表現(xiàn)形式是群防群控，它是建立在國(guó)家動(dòng)員和控制基礎(chǔ)上的，是對(duì)基層社會(huì)的動(dòng)員和喚醒。動(dòng)員型治理是建立在社會(huì)動(dòng)員和控制基礎(chǔ)上的，是對(duì)基層社會(huì)的重組。雖然它是被國(guó)家激活的，但是它本質(zhì)上還是社會(huì)治理。從時(shí)間上看，2020 年1 月26 日至1 月31 日我國(guó)基層社會(huì)處在動(dòng)員型治理階段。與管控型治理不同，動(dòng)員型治理具有資源分散、自發(fā)性強(qiáng)、適應(yīng)能力高的特點(diǎn)。動(dòng)員型治理所依賴的是社群自然形成的血緣關(guān)系、信任和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。它們雖然對(duì)社會(huì)成員的約束力不強(qiáng)，但是它們是自發(fā)的，一旦形成共識(shí)它也可以把內(nèi)在的認(rèn)同外化為自覺的行動(dòng)，更重要的是，動(dòng)員型治理是民間社會(huì)的自我治理。民間社會(huì)的治理具有人員分布廣、滲透性強(qiáng)的特點(diǎn)，可以解決社會(huì)動(dòng)員和控制的“最后一公里”問(wèn)題。

第四，半總體性治理。半總體性治理是國(guó)家動(dòng)員和控制、社會(huì)動(dòng)員和控制都比較高的治理形態(tài)，它是在科層組織體系和基層社會(huì)被雙重改造和動(dòng)員之后形成的，是非常規(guī)的國(guó)家治理和非常規(guī)社會(huì)治理的再平衡。從時(shí)間上看，2020 年1 月31 日之后我國(guó)應(yīng)急管理進(jìn)入半總體性治理階段。渠敬東提出“總體性支配”的概念，主要是指中國(guó)改革前的社會(huì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)基本特征，即國(guó)家?guī)缀鯄艛嘀恐匾Y源，這種資源不僅包括物質(zhì)財(cái)富，也包括人們生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)及信息資源[38]?？傮w性治理是總體性支配的治理形態(tài)，強(qiáng)大的國(guó)家科層組織體系與被激活的基層社會(huì)相結(jié)合，形成了國(guó)家對(duì)社會(huì)強(qiáng)勢(shì)嵌入，是對(duì)國(guó)家和社會(huì)進(jìn)行全面的管控。之所以把我國(guó)應(yīng)急管理體制稱之為“半總體性治理”，表示的是我國(guó)應(yīng)急管理體制是通過(guò)強(qiáng)勢(shì)國(guó)家與動(dòng)員社會(huì)的結(jié)合，形成對(duì)危機(jī)事件和社會(huì)秩序強(qiáng)有力的控制，與改革開放前的總體性治理有異曲同工之妙，但是它對(duì)社會(huì)的嵌入和控制、對(duì)科層體系和基層社會(huì)的控制以及對(duì)危機(jī)事件的控制程度都大大降低了。在改革開放前，總體性治理是社會(huì)和國(guó)家治理的常態(tài)，而半總體性治理只是危機(jī)應(yīng)對(duì)的臨時(shí)緊急形態(tài)。

六、結(jié)論和討論

聯(lián)防聯(lián)控和群防群控展現(xiàn)出國(guó)家和基層社會(huì)兩種不同領(lǐng)域的社會(huì)控制和動(dòng)員方式。聯(lián)防聯(lián)控是中央對(duì)地方和部門的控制和動(dòng)員，群防群控是地方對(duì)基層社會(huì)的控制和動(dòng)員。在常態(tài)社會(huì)里，中央政權(quán)與地方政權(quán)呈現(xiàn)“上下分治，中央治官，地方治民”的分工[39]。在危機(jī)社會(huì)里，二者也存在分工，中央通過(guò)聯(lián)防聯(lián)控實(shí)現(xiàn)對(duì)科層體系的控制和動(dòng)員，地方通過(guò)群防群控實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的控制和動(dòng)員。在常規(guī)科層體系之外，中央到地方又建立了整合性的科層組織體系即應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，這種新的、線型的組織體系把中央與地方、基層社會(huì)甚至企事業(yè)單位聯(lián)系起來(lái)，大大提高了科層制的運(yùn)作效率。

在常態(tài)社會(huì)里，國(guó)家通過(guò)立法和仲裁兩種方式進(jìn)入基層社會(huì)，即使進(jìn)入基層社會(huì)也是被動(dòng)的、被邀請(qǐng)進(jìn)入[30]（P87）。但是，在新冠肺炎危機(jī)應(yīng)對(duì)中，群防群控呈現(xiàn)出國(guó)家權(quán)力強(qiáng)力主動(dòng)進(jìn)場(chǎng)的景象。一方面，地方政府通過(guò)村委會(huì)、網(wǎng)格員來(lái)實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的動(dòng)員，另一方面基層政府不再只是一個(gè)威懾性的、象征性的力量，而是直接干預(yù)基層社會(huì)的中央政府代理人。隨著地方政權(quán)的懸浮化和流動(dòng)社會(huì)的強(qiáng)化，地方政府和村委會(huì)所享有的“軟權(quán)力”大大降低，其政治動(dòng)員能力也大打折扣，而不得不采取兩極化的動(dòng)員和控制措施：要么是溫情脈脈的，要么是極度暴力的。

從常態(tài)治理、管控型治理、動(dòng)員型治理到半總體性治理的過(guò)程也是應(yīng)急管理從啟動(dòng)、擴(kuò)展到整合的過(guò)程，體現(xiàn)出中國(guó)應(yīng)急管理的生命周期性。其中，從常態(tài)治理到管控型治理標(biāo)志著應(yīng)急管理的啟動(dòng)，從管控型治理到動(dòng)員型治理是應(yīng)急管理的擴(kuò)展，最終半總體性治理的形成意味著應(yīng)急管理體制的全面成熟。在半總體性治理階段，非常態(tài)的控制與非常態(tài)的動(dòng)員、非常態(tài)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系緊急建立起來(lái)，形成一種新的平衡。

應(yīng)急管理是社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)效率與危機(jī)擴(kuò)展速度之間的賽跑。聯(lián)防聯(lián)控與群防群控的結(jié)合把原來(lái)分散的社會(huì)體系整合起來(lái)，大大提高了社會(huì)的資源分配和信息流動(dòng)速度，國(guó)家和社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)效率得到迅速提升，與危機(jī)擴(kuò)展速度可以相匹配。但是，由聯(lián)防聯(lián)控和群防群控構(gòu)成的半總體性治理的成本是巨大的。由常態(tài)治理轉(zhuǎn)變?yōu)榉浅B(tài)治理，科層制短時(shí)間內(nèi)難以適應(yīng)，難以避免資源錯(cuò)配和決策失誤；半總體性治理加強(qiáng)了中央和政府對(duì)資源的分配權(quán)，有限理性很難實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)分配；同時(shí)，政府的管制大大增強(qiáng)，個(gè)人權(quán)利脆弱性也會(huì)體現(xiàn)出來(lái)。雖然聯(lián)防聯(lián)控和群防群控是高效率、全覆蓋的，但是它的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在危機(jī)發(fā)生之后對(duì)危機(jī)的控制上，對(duì)危機(jī)的預(yù)防并不是它的優(yōu)勢(shì)。