煤礦土地復(fù)墾主要問題和政策措施建議

程浩

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，對(duì)煤礦資源的需求量不斷增加，各種煤礦工程越來越多。很多煤礦在經(jīng)過多年的開采之后，已經(jīng)沒有了開采的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，為了避免造成土地資源的浪費(fèi)，就需要對(duì)煤礦土地進(jìn)行復(fù)墾，在這個(gè)過程中往往會(huì)產(chǎn)生較多的問題，對(duì)土地復(fù)墾效果產(chǎn)生了不小的影響。文章對(duì)煤礦土地復(fù)墾主要問題和政策進(jìn)行探討，希望促進(jìn)我國煤炭產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：煤礦土地;復(fù)墾;主要問題

一、前言

由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，資源開發(fā)過程中的保護(hù)工作做得非常不到位，重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。煤炭行業(yè)是我國重要的能源行業(yè)，是生態(tài)環(huán)境影響比較大的行業(yè)，在礦山開采過程中對(duì)環(huán)境造成的影響往往比較嚴(yán)重，需要國家相關(guān)部門及時(shí)采取措施。

二、煤礦土地賠償征用過程中存在的問題

煤礦土地賠償?shù)膬r(jià)格過高。當(dāng)前煤礦土地賠償?shù)膬r(jià)格往往比較高昂，很多煤礦企業(yè)經(jīng)常表示難以承受。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，對(duì)于經(jīng)過整治可以恢復(fù)耕種的土地需要賠償青苗費(fèi)和整治費(fèi)，并需要企業(yè)限期對(duì)土地開展整治工作，對(duì)于無法恢復(fù)耕種的土地，應(yīng)該實(shí)行一次性征用的政策。在實(shí)際的賠償征地過程中，往往阻力很大，各種附加條件非常多，導(dǎo)致征地費(fèi)用每年不斷上漲。很多煤礦企業(yè)除了征地外，還需要對(duì)村莊進(jìn)行搬遷，每戶的搬遷費(fèi)用經(jīng)常會(huì)超過20萬元。在煤礦被開采完畢后，很多企業(yè)還要負(fù)責(zé)對(duì)破壞的土地進(jìn)行復(fù)墾，很多企業(yè)表示難以承受如此高昂的費(fèi)用。

土地賠償征地費(fèi)用存在比較嚴(yán)重的拖賬現(xiàn)象。很多企業(yè)的稅收大部分需要上繳國家，在征地改革之后，土地賠償費(fèi)用上升非?？?，很多企業(yè)甚至出現(xiàn)了虧損的現(xiàn)象，表示沒有能力支付拖欠的征地費(fèi)，導(dǎo)致土地賠償和拖欠費(fèi)用越來越多，很多企業(yè)表示難以承擔(dān)。

三、在開展土地復(fù)墾過程中出現(xiàn)的問題

各種土地復(fù)墾相關(guān)的政策和法規(guī)不夠健全。在我國《土地復(fù)墾規(guī)定》的實(shí)際貫徹落實(shí)過程中，很多企業(yè)經(jīng)常會(huì)認(rèn)為相關(guān)的責(zé)、權(quán)、利劃分不夠明確，各種條款的實(shí)際執(zhí)行難度很大，部分條款甚至出現(xiàn)了和時(shí)代脫節(jié)的情況。此外，由于相關(guān)條款和標(biāo)準(zhǔn)的欠缺，導(dǎo)致各種條例執(zhí)行過程中的阻力很大，相關(guān)人員之間的矛盾比較突出。其中，在對(duì)待復(fù)墾規(guī)劃的問題上，當(dāng)前的規(guī)劃和很多煤礦土地規(guī)劃存在不能順利對(duì)接的問題，往往不能從社會(huì)和民生的角度考慮問題，各種工程建設(shè)措施、生物措施和組織措施不夠合理。

土地復(fù)墾技術(shù)的研究相對(duì)比較滯后。當(dāng)前，很多企業(yè)在復(fù)墾技術(shù)的研究上，并沒有投入足夠的力量，復(fù)墾完成的土地經(jīng)常用作單一的用途，不能和當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)規(guī)劃有效統(tǒng)一起來。復(fù)墾方案的科學(xué)性也不夠，不能以生態(tài)學(xué)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)等原理為指導(dǎo)，開展多業(yè)、綜合、整體水土流失的生態(tài)復(fù)墾技術(shù)研究，復(fù)墾區(qū)域的生態(tài)破壞現(xiàn)象比較嚴(yán)重。此外，對(duì)工程復(fù)墾技術(shù)的研究也非常不足，最終導(dǎo)致農(nóng)林復(fù)墾土地的生產(chǎn)能力較低，土壤的肥力無法及時(shí)恢復(fù)。

土地復(fù)墾資金不能得到及時(shí)的落實(shí)?！锻恋貜?fù)墾規(guī)定》是在煤炭計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代制定的，各種稅收需要全部上繳，在煤炭成本的核算過程中，沒有對(duì)沉陷破壞土地復(fù)墾的內(nèi)容進(jìn)行認(rèn)真的考慮，如果想要企業(yè)現(xiàn)在歸還幾十年前欠的賬，這是非常不合理的。

很多企業(yè)的復(fù)墾積極性不能得到有效的支持。很多企業(yè)在長期的發(fā)展過程中，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了生態(tài)保護(hù)的重要性，對(duì)土地復(fù)墾投入了非常大的熱情，但由于自身實(shí)力有限，再加上外界干擾因素很多，這對(duì)企業(yè)復(fù)墾積極性造成了非常大的影響。例如，很多煤礦企業(yè)在煤礦開采過程中，造成了比較嚴(yán)重的農(nóng)作物減產(chǎn)和絕產(chǎn)的土地，這往往需要比較高的賠償標(biāo)準(zhǔn)，甚至?xí)哂谕恋仄茐那暗氖找妫瑥?fù)墾的經(jīng)濟(jì)效益很差。此外，很多需要復(fù)墾的土地往往具有一定的耕地價(jià)值，由于這兩種利益的存在，導(dǎo)致很多政府和農(nóng)民都不愿意進(jìn)行煤礦的復(fù)墾。

四、煤礦土地復(fù)墾政策、措施的建議

根據(jù)我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，需要企業(yè)合理對(duì)土地資源進(jìn)行利用，有效改善礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境，做好企業(yè)開采的監(jiān)督工作。在土地復(fù)墾工作投入足夠的力量，明確相關(guān)的管理流程，激勵(lì)各方面開展土地復(fù)墾工作的積極性，不斷提高土地復(fù)墾的技術(shù)能力。

不斷建立和健全土地復(fù)墾的管理規(guī)章制度。根據(jù)《煤礦土地復(fù)墾管理辦法》的規(guī)定，需要我們認(rèn)真解決好以下的問題：一、應(yīng)該將煤礦開采占用的土地資源作為臨時(shí)用地來看待，并從法律上規(guī)定煤礦開采企業(yè)有義務(wù)做好土地的復(fù)墾工作，將復(fù)墾資金計(jì)入到煤炭的生產(chǎn)成本當(dāng)中，計(jì)入的煤價(jià)國家應(yīng)該給予一定的補(bǔ)貼。通過對(duì)這項(xiàng)基本政策的執(zhí)行，可以保證對(duì)復(fù)墾的土地不再征用，復(fù)墾后的土地可以直接交給相關(guān)部門進(jìn)行驗(yàn)收，在估價(jià)之后就可以交給農(nóng)民使用，對(duì)無條件復(fù)墾的土地，可以采用征用制度，保證企業(yè)能夠?qū)⒃鞯刭M(fèi)用用于復(fù)墾當(dāng)中，盡快發(fā)揮被破壞土地的使用功能。

在土地復(fù)墾的過程中，應(yīng)該給予一定的制度優(yōu)惠。為了減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)可以直接由政府撥款開展土地的復(fù)墾工作，并向投資復(fù)墾者發(fā)放一定貼息貸款，并適當(dāng)減少對(duì)這些企業(yè)的稅收。對(duì)于土地復(fù)墾制度頒布之前破壞的土地，其復(fù)墾過程中產(chǎn)生的費(fèi)用，應(yīng)該由企業(yè)和個(gè)人通過多資金渠道解決，把“誰投資、誰受益”的原則充分體現(xiàn)出來。

起草關(guān)于煤礦土地復(fù)墾的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。國家各相關(guān)部門應(yīng)該盡快開展《煤礦土地管理?xiàng)l例》、《煤礦土地破壞與復(fù)墾評(píng)估、評(píng)估驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》的制定和研究工作。

認(rèn)真做好相關(guān)的宣傳和培訓(xùn)工作。為了認(rèn)真做好土地復(fù)墾和賠償工作，就需要做好相關(guān)的宣傳工作，讓廣大群眾能夠充分認(rèn)識(shí)到其重要性，將其作為企業(yè)技術(shù)發(fā)展的重要組成部分。當(dāng)前煤礦開采技術(shù)飛速發(fā)展，隨著煤礦開采效率不斷提升，由于煤礦開采造成的土地塌陷問題也越來越嚴(yán)重。為了有效解決這些問題，就需要認(rèn)真組織開展政策、法規(guī)的宣傳培訓(xùn)工作，讓國家相關(guān)部門盡快舉辦煤礦土地復(fù)墾局、礦處培訓(xùn)班，不斷提升相關(guān)人員的工作能力，能夠很好解決煤礦土地復(fù)墾當(dāng)中的各種問題。

實(shí)行以地?fù)Q地的土地政策。對(duì)于煤礦企業(yè)已經(jīng)征用的復(fù)墾土地被證實(shí)確實(shí)存在可利用價(jià)值之后，可以采取等價(jià)交換的原則，讓企業(yè)獲得它處土地的使用權(quán)，同時(shí)鼓勵(lì)將復(fù)墾土地作為村鎮(zhèn)和其它用處，避免出現(xiàn)良田被占用的情況。

一旦在煤礦開發(fā)過程中出現(xiàn)了監(jiān)督管理工作不及時(shí)、不到位的現(xiàn)象，就會(huì)直接導(dǎo)致礦山復(fù)墾工作量過大的問題。為了解決礦山環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理和職責(zé)劃分不清晰的問題，應(yīng)該實(shí)行環(huán)保垂直管理的模式，這就要涉及到機(jī)構(gòu)編制的調(diào)整、職責(zé)劃分問題，要依照現(xiàn)行法律規(guī)定的礦山環(huán)境保護(hù)行政管理體系，借鑒其它行政管理體系的相關(guān)法律制度，提出進(jìn)一步調(diào)整礦山環(huán)境保護(hù)治理管理關(guān)系的法律規(guī)范建議。要推行環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的垂直管理改革，就要持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、安全權(quán)責(zé)的匹配要求，明確職能，妥善解決環(huán)境保護(hù)部門、地方政府和其他相關(guān)部門存在的缺位、越位、錯(cuò)位等問題，建立健全環(huán)境保護(hù)工作管理機(jī)制，切實(shí)轉(zhuǎn)變環(huán)境保護(hù)部門的職能，群策群力、社會(huì)共治、盡快實(shí)現(xiàn)改善環(huán)境質(zhì)量的根本目標(biāo)。在這個(gè)過程中，地方政府應(yīng)該給與極大的支持，不能存在包庇礦山企業(yè)的行為，還要給環(huán)境恢復(fù)治理行為的開展，提供政策支持。

認(rèn)真做好礦山地復(fù)墾技術(shù)的攻關(guān)工作。根據(jù)我國煤礦土地復(fù)墾技術(shù)研究、開發(fā)現(xiàn)狀，應(yīng)該將礦山復(fù)墾技術(shù)的開發(fā)作為發(fā)展煤炭行業(yè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的重要內(nèi)容，并做好以下技術(shù)攻關(guān)工作：一、做好生態(tài)農(nóng)業(yè)的復(fù)墾技術(shù)攻關(guān)工作。生態(tài)農(nóng)業(yè)復(fù)墾技術(shù)是根據(jù)生態(tài)學(xué)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，通過對(duì)復(fù)墾工程技術(shù)和生態(tài)工程技術(shù)的應(yīng)用，進(jìn)一步對(duì)資源進(jìn)行合理配置，有效開展農(nóng)業(yè)、林業(yè)立體種植體系，認(rèn)真做好畜牧養(yǎng)殖加工，建立良性循環(huán)協(xié)調(diào)發(fā)展的礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)，在最短時(shí)間之內(nèi)恢復(fù)礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境，有效提升當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合效益，讓社會(huì)不斷朝著可持續(xù)的方向發(fā)展。

充分對(duì)礦產(chǎn)生產(chǎn)廢棄物的應(yīng)利用。在礦山開發(fā)的過程中，往往會(huì)產(chǎn)生非常多的開采廢棄物，如果隨意進(jìn)行堆砌，就會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成非常大的影響。為了有效解決這個(gè)問題，可以利用這些固體廢棄物對(duì)由于采煤造成沉陷土地進(jìn)行平整處理，為村莊搬遷提供足夠的場地，讓社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益得到有效提升。微生物復(fù)墾技術(shù)是最近幾年新出現(xiàn)的一種技術(shù)，其直接在煤矸石之上進(jìn)行植土，并添加一定量的微生物活化劑，讓植物經(jīng)過一個(gè)生長周期就可以建立穩(wěn)步的植物生長層，有效恢復(fù)土地的植種能力，可以在很大程度上降低復(fù)墾的投入。此外，在礦山的開發(fā)的過程中，也應(yīng)該做好相關(guān)的保護(hù)工作，避免野蠻開采情況的出現(xiàn)，及時(shí)對(duì)開采地區(qū)開展綠化工作，保護(hù)當(dāng)?shù)卮嗳醯纳鷳B(tài)環(huán)境，避免出現(xiàn)礦山復(fù)墾工作量過大的現(xiàn)象。

做好國際合作。在煤礦土地復(fù)墾國際合作的幾十年中，已經(jīng)積累了不少的經(jīng)驗(yàn)，隨著國家對(duì)這些工作重視程度不斷增加，國際合作的內(nèi)容變得更加廣泛。因此，需要相關(guān)部門積極開展關(guān)于土地復(fù)墾的國際合作，將國外先進(jìn)的制度和技術(shù)手段引入到國內(nèi)，不斷提升我國土地復(fù)墾工作效果。

五、結(jié)語

隨著時(shí)代的不斷發(fā)展，煤礦山土地復(fù)墾問題變得越來越突出，為了進(jìn)一步做好該工作，需要我們在該問題的研究上，投入足夠的力量，及時(shí)完善相關(guān)制度，給予企業(yè)更多優(yōu)惠，并在復(fù)墾技術(shù)研究上投入更大的力氣。

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（作者單位：大同煤礦集團(tuán)有限責(zé)任公司房地產(chǎn)管理中心）