完善地方人大立法智庫(kù)工作機(jī)制的研究與思考

習(xí)近平總書記高度重視智庫(kù)建設(shè)和立法工作，要求集中各方面智慧、凝聚最廣泛力量，提高立法工作質(zhì)量和效率。他指出：“不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó);越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！?新形勢(shì)新任務(wù)，需要省級(jí)和設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)進(jìn)一步健全完善立法智庫(kù)工作機(jī)制，使立法智庫(kù)工作的質(zhì)量和水平適應(yīng)地方人大立法高質(zhì)量發(fā)展需求。

一、智庫(kù)工作機(jī)制

地方人大立法智庫(kù)工作機(jī)制是指在地方人大立法工作中有關(guān)智庫(kù)的建設(shè)、運(yùn)行和立法參與機(jī)制。

1.建設(shè)機(jī)制。事關(guān)立法智庫(kù)定位與功能，分為服務(wù)人大機(jī)關(guān)、服務(wù)相關(guān)機(jī)構(gòu)、服務(wù)人大代表、服務(wù)社會(huì)公眾（社會(huì)智庫(kù)或獨(dú)立智庫(kù)）四種。地方人大立法工作中的相關(guān)機(jī)構(gòu)，是承擔(dān)法規(guī)起草任務(wù)、向人大提交法規(guī)草案的機(jī)構(gòu)等。服務(wù)人大機(jī)關(guān)、人大代表和相關(guān)機(jī)構(gòu)的立法智庫(kù)，也應(yīng)服務(wù)社會(huì)公眾。服務(wù)社會(huì)公眾的立法智庫(kù)與前三者缺乏相對(duì)穩(wěn)定或正式的合作關(guān)系。

地方人大機(jī)關(guān)的立法智庫(kù)有組織、機(jī)構(gòu)、平臺(tái)、機(jī)制等四類。一是智庫(kù)組織，有研究會(huì)、專家?guī)?、人大代表小組等。二是智庫(kù)機(jī)構(gòu)，包括研究院、研究中心、研究所、研究咨詢基地、法律顧問(wèn)公司等。三是智庫(kù)平臺(tái)，分民意互動(dòng)平臺(tái)和民意征集平臺(tái)。論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、基層立法聯(lián)系點(diǎn)、人大信訪等形式，具有一定互動(dòng)性。民意征集平臺(tái)是人大機(jī)關(guān)利用廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)站、兩微一端等平臺(tái)，征求社會(huì)各方面意見(jiàn)建議。平臺(tái)的特點(diǎn)在于開(kāi)放性，面向社會(huì)各界、各方面、各階層開(kāi)放。四是智庫(kù)機(jī)制，是地方人大發(fā)揮立法智庫(kù)作用的工作機(jī)制，以及立法智庫(kù)的運(yùn)轉(zhuǎn)方式和工作制度。

一般來(lái)說(shuō)，立法智庫(kù)就是機(jī)構(gòu)和組織，平臺(tái)和機(jī)制屬于運(yùn)行機(jī)制和參與機(jī)制。由于地方人大立法智庫(kù)建設(shè)水平低、作用發(fā)揮有限，平臺(tái)和機(jī)制發(fā)揮了一定的智庫(kù)作用。立法智庫(kù)建設(shè)機(jī)制還包括組織管理、人員選聘、經(jīng)費(fèi)投入等制度。

2.參與機(jī)制。參與機(jī)制決定了立法智庫(kù)的發(fā)展和活動(dòng)空間。從工作對(duì)象的角度，分代表參與、專家參與和公眾參與等，由人大機(jī)關(guān)為代表，專家、公眾參與立法的工作機(jī)制。從工作方式的角度，包括立法調(diào)研、立法論證、立法聽(tīng)證、立法審議等。完善的地方人大立法智庫(kù)參與機(jī)制面向人大代表、專家學(xué)者和社會(huì)公眾開(kāi)放，而不是在程序上將各方區(qū)別對(duì)待。

3.運(yùn)行機(jī)制。涉及立法智庫(kù)的活動(dòng)組織和研討開(kāi)展。從立法智庫(kù)名稱分為研究會(huì)工作機(jī)制、專家?guī)旃ぷ鳈C(jī)制、研究中心工作機(jī)制、研究基地工作機(jī)制等。如，立法咨詢制度、立法專家顧問(wèn)庫(kù)工作規(guī)則、地方立法咨詢專家?guī)旃芾磙k法、基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則、立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地工作規(guī)定等。從智庫(kù)工作方式分為立法審議、立法調(diào)研、立法論證、立法聽(tīng)證以及立法智庫(kù)保障機(jī)制等。座談會(huì)、公開(kāi)征求社會(huì)意見(jiàn)、立法協(xié)商和公民旁聽(tīng)屬于調(diào)研機(jī)制。立法評(píng)估屬于立法論證。保障機(jī)制如地方立法經(jīng)費(fèi)使用管理辦法、立法咨詢付酬辦法、加強(qiáng)立法工作隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)等。

二、存在問(wèn)題

地方人大立法智庫(kù)工作機(jī)制的問(wèn)題，主要是不夠平衡、不夠公開(kāi)、不夠完整、不夠科學(xué)。機(jī)制問(wèn)題導(dǎo)致立法智庫(kù)難以有效發(fā)揮作用，地方立法難以達(dá)到“不抵觸、有特色、可操作”要求。2019年5月，司法部對(duì)《泰安市城市綠化條例》等全國(guó)若干件城市綠化類法規(guī)進(jìn)行審查，具有警示作用。

1.機(jī)制平衡性不足。在立法智庫(kù)參與機(jī)制中，參與主體不均衡，服務(wù)人大代表特別是服務(wù)人大常委會(huì)組成人員的立法智庫(kù)嚴(yán)重缺位，服務(wù)人大機(jī)關(guān)的立法智庫(kù)與服務(wù)相關(guān)機(jī)構(gòu)的立法智庫(kù)相比未能充分發(fā)揮作用。公眾參與、代表參與、專家參與和行政參與等，信息不對(duì)稱、機(jī)會(huì)不均等。智庫(kù)工作機(jī)制對(duì)社會(huì)各方面參與人大立法的相關(guān)保障不均衡，尚未從根本上消除行政化痕跡，存在事實(shí)上的行政依賴和行政主導(dǎo)。典型的是立法協(xié)調(diào)機(jī)制中，有一個(gè)“雙組長(zhǎng)制”。

2.機(jī)制公開(kāi)性不足。人大機(jī)關(guān)及其立法智庫(kù)的信息公開(kāi)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、制度化和規(guī)范化，公開(kāi)性不足導(dǎo)致機(jī)制開(kāi)放性不足。不像立法相關(guān)機(jī)構(gòu)及其智庫(kù)熟悉地方性法規(guī)涉及的特定領(lǐng)域情況，人大機(jī)關(guān)及其立法智庫(kù)面對(duì)專業(yè)性技術(shù)性強(qiáng)的立法事項(xiàng)，權(quán)威性與影響力不夠。開(kāi)放性不足使得人大機(jī)關(guān)只有少數(shù)人參與立法，這些人不可能對(duì)所有地方性法規(guī)所調(diào)整和規(guī)范的社會(huì)領(lǐng)域全面了解。很多地方人大機(jī)關(guān)往往在遇到難解問(wèn)題時(shí)才引入立法智庫(kù)。立法智庫(kù)做不到全程參與，無(wú)法以有限的信息做出科學(xué)咨詢。各地人大立法智庫(kù)成員以學(xué)者、律師居多，很多也是特定地方性法規(guī)所涉及社會(huì)領(lǐng)域的局外人，參與實(shí)踐、聯(lián)系群眾、接觸實(shí)際的機(jī)會(huì)少，他們掌握的信息跟立法相關(guān)機(jī)構(gòu)及其智庫(kù)掌握的信息嚴(yán)重不對(duì)稱。立法智庫(kù)信息公開(kāi)不充分，就無(wú)法從社會(huì)各界獲得足夠的智力支持。很多地方，人大立法智庫(kù)形同虛設(shè)。

3.機(jī)制完整性不足。人大機(jī)關(guān)對(duì)立法智庫(kù)依賴性差、選擇性強(qiáng)。立法智庫(kù)工作機(jī)制是促進(jìn)“社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式”，是一個(gè)完整、系統(tǒng)、穩(wěn)定的參與機(jī)制。實(shí)踐中，參與機(jī)制不均衡，立法機(jī)關(guān)主觀上認(rèn)為必要，才引入立法智庫(kù)。如，參與立法論證、法規(guī)起草的專家，有時(shí)不能列席人大立法審議。立法智庫(kù)缺乏規(guī)范有序的參與機(jī)制，特別是立法聽(tīng)證、公民旁聽(tīng)等方式較少采用。很多情況下，立法智庫(kù)成為陪襯。立法機(jī)關(guān)若不依賴相關(guān)機(jī)構(gòu)，地方立法就成了“四不像”，立法智庫(kù)不認(rèn)可，社會(huì)公眾不遵守，執(zhí)法機(jī)關(guān)不執(zhí)行，立法機(jī)關(guān)無(wú)所適從。

4.機(jī)制科學(xué)性不足。一些立法智庫(kù)工作機(jī)制的設(shè)定和規(guī)劃缺乏科學(xué)的理論支撐，未經(jīng)嚴(yán)格認(rèn)真的研究論證。有些地方人大制定的相關(guān)規(guī)范和制度，很多是抄抄轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，實(shí)際用途不大，一般也不會(huì)照章辦事。

三、對(duì)策建議

省級(jí)和設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)要加強(qiáng)立法智庫(kù)工作機(jī)制建設(shè)，暢通智庫(kù)參與機(jī)制，健全智庫(kù)建設(shè)機(jī)制，完善智庫(kù)運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)智庫(kù)工作機(jī)制平衡性、公開(kāi)性、完整性、科學(xué)性相統(tǒng)一，讓人民群眾參與到立法工作中，以人民群眾滿意為根本標(biāo)準(zhǔn)，使人大立法建立在人民群眾理解、支持、擁護(hù)和監(jiān)督的基礎(chǔ)上。

1.落實(shí)信息公開(kāi)機(jī)制。立法信息公開(kāi)既是地方人大立法智庫(kù)的立法參與機(jī)制，也是智庫(kù)運(yùn)行機(jī)制。沒(méi)有信息公開(kāi)就沒(méi)有公眾參與，也就沒(méi)有立法智庫(kù)的發(fā)展空間。立法信息公開(kāi)要充分保障人大代表、相關(guān)機(jī)構(gòu)、社會(huì)智庫(kù)、專家學(xué)者和普通公民的知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)平等參與、機(jī)會(huì)均等。立法智庫(kù)要主動(dòng)獲取立法公開(kāi)信息，并適時(shí)發(fā)布信息，捕捉社會(huì)反饋，開(kāi)展民意調(diào)查，進(jìn)行輿論引導(dǎo)。立法智庫(kù)要在引領(lǐng)社會(huì)共識(shí)、形成心理預(yù)期、推動(dòng)依法治理等方面完善工作機(jī)制，推動(dòng)人大立法更好回應(yīng)人民群眾關(guān)切和期待。

2.完善公眾參與機(jī)制。把立法智庫(kù)工作機(jī)制建設(shè)成為地方人大開(kāi)門立法、拓寬公民有序參與地方立法的重要途徑，面向公眾開(kāi)放，全面開(kāi)放、全程開(kāi)放，使社會(huì)公眾參與立法的全過(guò)程。立法智庫(kù)要主動(dòng)為人大代表參與立法決策提供周到細(xì)致的咨詢服務(wù)，當(dāng)好人大代表依法履職的參謀助手。要與社會(huì)公眾開(kāi)展良性互動(dòng)，凝聚社會(huì)共識(shí)，使地方立法更接地氣，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局。

3.健全科學(xué)論證機(jī)制。要健全論證、聽(tīng)證、評(píng)估等機(jī)制，細(xì)化選題、調(diào)研、協(xié)調(diào)、研討等環(huán)節(jié)，提高智庫(kù)工作機(jī)制的系統(tǒng)性、完整性、科學(xué)性，避免隨意性，限制選擇性，增強(qiáng)法定性。通過(guò)科學(xué)的智庫(kù)工作機(jī)制，深入研究立法所針對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，確保法規(guī)既符合法律要求，又切合實(shí)際，具有可操作性。立法智庫(kù)要對(duì)接社會(huì)智庫(kù)，拓展社會(huì)智庫(kù)參與地方人大立法的有效途徑。要探索開(kāi)展地方立法量化論證，使立法精確對(duì)接發(fā)展所需、基層所盼、民心所向，切實(shí)提高立法科學(xué)化精細(xì)化水平。

4.創(chuàng)新法治實(shí)踐機(jī)制。立法智庫(kù)要完善“從群眾中來(lái)、到群眾中去”的工作機(jī)制，全面融入廣大人民群眾的法治社會(huì)建設(shè)實(shí)踐，做尊法學(xué)法守法用法的模范。不僅做規(guī)則的制定者，還要做規(guī)則的執(zhí)行者、踐行者。從起草到實(shí)施，立法智庫(kù)都不能游離于法規(guī)所調(diào)整的社會(huì)領(lǐng)域之外。地方人大立法智庫(kù)工作機(jī)制中，沒(méi)有“第三方”。