淺議規(guī)范國家機(jī)關(guān)法定工作報告寫作

李樹春

報告是國家機(jī)關(guān)公文常用文種之一，無論是黨政機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)，還是審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)公文處理工作條例都對報告的性質(zhì)、作用及其使用范圍作出了明確規(guī)定。各級人民代表大會會議期間，有關(guān)國家機(jī)關(guān)向本級人民代表大會所作的工作報告，其寫作特點(diǎn)、邏輯結(jié)構(gòu)、格式要求更具特殊性和規(guī)范性。但在實(shí)際工作中，有的工作報告寫得不夠規(guī)范，有許多不足之處，影響了工作報告的作用，應(yīng)當(dāng)予以重視。本文試就國家機(jī)關(guān)在人民代表大會會議期間，向人民代表大會所作法定工作報告的規(guī)范性提出幾點(diǎn)意見。

一、法定國家機(jī)關(guān)工作報告主要特點(diǎn)

性質(zhì)的法定性和效力的強(qiáng)制性。憲法第六十九條規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會對全國人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作。全國人民代表大會組織法第三十四條規(guī)定，常務(wù)委員會在全國人民代表大會每次會議舉行的時候，必須向全國人民代表大會提出工作報告。憲法第九十二條規(guī)定，國務(wù)院對全國人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作。憲法第一百零三條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會，對本級人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作。憲法第一百一十條規(guī)定，地方各級人民政府對本級人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作。地方組織法第八條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會行使聽取和審查本級人民代表大會常務(wù)委員會的工作報告，聽取和審查本級人民政府和人民法院、人民檢察院的工作報告職權(quán)。地方組織法第九條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會行使聽取和審查鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府的工作報告職權(quán)。以上規(guī)定說明，憲法和法律規(guī)定的全國人民代表大會常務(wù)委員會和地方各級人民代表大會常務(wù)委員會的重要的工作、活動情況，向本級人民代表大會報告;國務(wù)院和地方各級人民政府的重要的工作、活動情況，向本級人民代表大會報告，是接受本級人民代表大會監(jiān)督的過程，具有強(qiáng)制性和約束性，不是可作可不作的。

內(nèi)容的全面性和寫法的總結(jié)性。盡管法律沒有對國家機(jī)關(guān)工作報告的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)形式作出規(guī)定，但從實(shí)踐看，國家機(jī)關(guān)工作報告的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)形式是相對固定的。國家機(jī)關(guān)工作報告是對本級國家機(jī)關(guān)的基本工作所作的全面、系統(tǒng)的總結(jié)，內(nèi)容較多，牽涉面廣，要從不同的角度、不同的側(cè)面對職權(quán)范圍內(nèi)的工作進(jìn)行匯報和部署。如省級人大常委會工作報告的內(nèi)容，主要圍繞憲法和法律賦予省級人大常委會的權(quán)力來寫，大體包括立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定、人事任免、代表工作和自身建設(shè)等方面，每個方面還有具體的工作內(nèi)容。

成文的群體性和報告者的特殊性。無論是人大常委會工作報告，還是政府工作報告，都由本級人

大常委會主任或者副主任、本級人民政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人在人民代表大會會議上宣讀，但工作報告不等于領(lǐng)導(dǎo)講話，報告的內(nèi)容往往不是報告人個人的思想、觀點(diǎn)和態(tài)度，而是代表一級國家機(jī)關(guān)集體的意見，是集體意志的體現(xiàn)。因此，從初步構(gòu)思到修改定稿，都不是一個人完成的，而是集體智慧的結(jié)晶。一般先由報告人和領(lǐng)導(dǎo)班子共同確定報告的指導(dǎo)思想、基本內(nèi)容、邏輯結(jié)構(gòu)的提綱，然后由專門組成的寫作班子分工協(xié)作、集體撰稿。起草過程中，要通過各種形式征求有關(guān)方面的意見和建議，才能正式形成工作報告稿;要召開本級的會議通過后，才能在本級人民代表大會會議上宣讀;還要經(jīng)過人大代表的審議，最后，由人民代表大會形成決議，正式批準(zhǔn)報告，才能向社會公布。

表達(dá)方式的陳述性和莊重性。工作報告雖然是國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者在人民代表大會會議上宣讀的，但工作報告屬于國家機(jī)關(guān)法定公文，其寫作方式主要使用敘述方法，務(wù)求用字準(zhǔn)確、文字精煉、明白無誤，盡量避免使用引號、括號、省略號等。其表達(dá)方式用語比較莊重、嚴(yán)肅，不能過分口語化。報告人不能隨意脫稿、不能臨場發(fā)揮，也就是說它所表達(dá)的內(nèi)容和使用的語言都是陳述性的。

正是由于以上這些特點(diǎn)，國家機(jī)關(guān)工作報告不是三言兩語的短篇文章，而是內(nèi)容詳盡、具體，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，用語講究的大文章。

二、法定國家機(jī)關(guān)工作報告基本結(jié)構(gòu)

法定國家機(jī)關(guān)工作報告基本結(jié)構(gòu)一般由標(biāo)題、題注、報告人及職務(wù)、稱謂和正文組成。

（一）法定國家機(jī)關(guān)工作報告的標(biāo)題

法定國家機(jī)關(guān)工作報告標(biāo)題一般由規(guī)范化的公文標(biāo)題三要素組成，即報告工作年度、報告工作國家機(jī)關(guān)全稱和法定國家機(jī)關(guān)文種缺一不可，如“2020年XX市人民政府工作報告”。

這里的“2020年”是國家機(jī)關(guān)報告工作時的年度，“XX市人民政府”是報告工作的國家機(jī)關(guān)，“工作報告”是國家機(jī)關(guān)法定公文文種。

注意的問題：一是人代會上，國家機(jī)關(guān)都是對上一年度的工作進(jìn)行報告，因此不能省略報告年度，如“2020年XX市人民政府工作報告”不能寫成“XX市人民政府工作報告”。二是標(biāo)題中的“2020年”，是報告工作時的年度，不是實(shí)際工作的年度。也就是說是人代會召開的年度，而工作年度實(shí)際是2019年的。三是標(biāo)題不加書名號，不能寫成“《2020年XX市人民政府工作報告》”。四是國家機(jī)關(guān)工作講究地域性，即要反映國家機(jī)關(guān)在本行政區(qū)域內(nèi)的工作，因此，要在標(biāo)題中體現(xiàn)地域性，如“XX市人民政府工作報告”，不能省略為“市政府工作報告”也不能省略為“政府工作報告”。五是要按照地方組織法的規(guī)定，寫明國家機(jī)關(guān)的全稱，如“XX市人民政府”，不能省略為“xx市政府”。六是實(shí)踐中有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于頻繁更換領(lǐng)導(dǎo)人，導(dǎo)致召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會時，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人可以在人民代表大會會議上作本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作報告。按照法律的規(guī)定，又不能不向本級人民代表大會作鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作報告，這種情況下，只能采取書面報告的形式向本級人民代表大會作報告，即在標(biāo)題后面注明書面加括號的形式，即寫成“2020年XX縣XX鎮(zhèn)人民政府工作報告（書面）”。七是標(biāo)題居中排列，如果字?jǐn)?shù)較多，可排雙行。

國家機(jī)關(guān)工作報告標(biāo)題的結(jié)構(gòu)：報告年度+報告工作國家機(jī)關(guān)全稱+文種。

（二）法定國家機(jī)關(guān)工作報告題注

法定國家機(jī)關(guān)工作報告屬于會議報告，其題注要體現(xiàn)會議召開的時間和會議名稱兩個要素，如“——2020年1月7日在XX省第十三屆人民代表大會第三次會議上”。

注意的問題：一是會議時間前要用破折號標(biāo)出。二是根據(jù)中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn) GBT 15835-2011 出版物上數(shù)字用法的規(guī)定，會議時間要用阿拉伯?dāng)?shù)字書寫，如“2020年1月7日”不能寫成“二○二○年一月七日”。三是為突出會議名稱的莊重、典雅的表達(dá)效果，會議名稱中的數(shù)字要用漢字小寫，不能用阿拉伯?dāng)?shù)字，如“XX省第十三屆人民代表大會第三次會議”不能寫為“XX省第13屆人民代表大會第3次會議”。四是會議名稱要用全稱，不宜用簡稱，如“河北省第十三屆人民代表大會第三次會議”不能寫為“省十三屆人大三次會議”。五是會議名稱前加介詞“在”，后加方位詞“上”，即——在（會議時間）和（會議名稱）上。六是題注一般在標(biāo)題之下居中排列，字?jǐn)?shù)多時，可排雙行。

國家機(jī)關(guān)工作報告題注結(jié)構(gòu)：會議時間+會議名稱。

（三）法定國家機(jī)關(guān)工作報告報告人及職務(wù)

為體現(xiàn)國家機(jī)關(guān)對工作報告的重視和嚴(yán)肅性，法定國家機(jī)關(guān)工作報告一般在題注之下寫明報告人及職務(wù)，如“XX省人民政府省長XXX”。

注意的問題：一是報告人職務(wù)要寫全稱，不能省略，如“XX省人民政府省長”，不能寫為“XX省政府省長”，不能寫為“省政府省長”，也不能寫為“省長”。二是報告人職務(wù)名稱要按照憲法和地方組織法規(guī)定的法定名稱寫，不能隨意加別的職務(wù)名稱，如不能將人大常委會副主任職務(wù)寫為“人大常委會常務(wù)副主任”，也不能加“人大常委會黨組書記”這樣的職務(wù)名稱，因?yàn)?，地方組織法中沒有常務(wù)副?。ㄊ?、區(qū)、縣）長這樣的職務(wù)名稱。同時，人大常委會主任在黨內(nèi)的職務(wù)也不宜加上，因?yàn)閲覚C(jī)關(guān)向本級人民代表大會報告工作，具有接受審議、監(jiān)督的性質(zhì)，如果加上常委會主任在黨內(nèi)的職務(wù)，與人大常委會的職權(quán)是不相符的。三是如果向本級人民代表大會報告工作的是國家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人代職的，應(yīng)加上“代”的字樣，不能省略，如“XX市人民政府代市長XXX”。四是國家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人代職，應(yīng)寫在職務(wù)之前，不能寫在職務(wù)后面加括號，如“XX市人民政府代市長XXX”，不能寫為“XX市人民政府市長（代）XXX”。五是報告人及職務(wù)應(yīng)在題注之下，居中排為同一行。

國家機(jī)關(guān)工作報告報告人及職務(wù)結(jié)構(gòu)：報告人職務(wù)+報告人姓名。

（四）法定國家機(jī)關(guān)工作報告稱謂

稱謂是報告人對聽眾的呼語，是報告人宣讀國家機(jī)關(guān)工作報告時的第一句，寫于國家機(jī)關(guān)工作報告正文之前，左起頂格后加冒號，一般多用泛稱。國家機(jī)關(guān)向本級人民代表大會報告工作，其聽眾是本級人民代表大會代表，因此，稱謂是“各位代表”。

注意的問題：人民代表大會召開時，出席政協(xié)會議的政協(xié)委員雖然也可以列席會議，但人民代表大會的主體是人民代表大會代表，因此在稱謂時不能出現(xiàn)政協(xié)委員的稱謂，如不能稱呼為“各位代表、各位委員”。

（五）法定國家機(jī)關(guān)工作報告正文

由于法定國家機(jī)關(guān)工作報告的正文是重點(diǎn)，所以單獨(dú)闡述。

三、法定國家機(jī)關(guān)工作報告正文

法定國家機(jī)關(guān)工作報告正文一般分為引言、主體和結(jié)語三部分。

（一）法定國家機(jī)關(guān)工作報告正文引言

引言也叫前言、序言、導(dǎo)語，應(yīng)寫明三句話：一是交代報告人及報告性質(zhì)，報告人以“第一人稱”的方式代表國家機(jī)關(guān)向大會作政府工作報告;二是闡明報告的目的是請出席人民代表大會的代表予以審議;三是表明對列席人員的態(tài)度。如果會議邀請政協(xié)委員列席參加，也請列席會議的政協(xié)委員提出意見，如“現(xiàn)在，我代表xx省人民政府向大會作政府工作報告，請予審議，并請各位省政協(xié)委員提出意見”。

注意的問題：一是要寫明標(biāo)準(zhǔn)化政府全稱和報告全稱，不能簡化為“我代表省政府向大會作報告”，作報告和報告工作不是一回事，兩者必須區(qū)別開來，否則會產(chǎn)生顛倒監(jiān)督關(guān)系的歧義。二是要準(zhǔn)確表達(dá)列席人員的范圍及工作。列席人民代表大會會議的人員可以有多個類型，有政協(xié)委員，有本級人民政府組成部門負(fù)責(zé)人、本級人民法院和本級人民檢察院負(fù)責(zé)人，有?。ㄊ?、自治區(qū)）直或市（州、盟）直或縣（市、區(qū)）直各部門負(fù)責(zé)人等，雖然都屬于列席人員，但他們各自的地位、性質(zhì)和范圍是不同的。有的可以對本級人民政府工作報告提出意見，如列席人民代表大會會議的政協(xié)委員。但其他列席人員沒有對本級人民政府工作報告提出意見的權(quán)利或義務(wù)，如列席人民代表大會會議的本級人民政府組成部門負(fù)責(zé)人，只能按照地方組織法的要求，接受和回答人大代表的詢問，不能對本級人民政府提出意見。因此，國家機(jī)關(guān)工作報告的引言里不能籠統(tǒng)地說“請政協(xié)委員和列席人員提出意見”，只能是“并請政協(xié)委員提出意見”。三是要明確審議是人大代表的權(quán)利，不能給予政協(xié)委員，如“我代表XX省人民政府向大會作政府工作報告，請予審議，并請各位省政協(xié)委員提出意見”，不能說成“我代表XX省人民政府向大會作政府工作報告，請各位代表和各位政協(xié)委員審議，提出意見”。

（二）法定國家機(jī)關(guān)工作報告正文主體

法定國家機(jī)關(guān)工作報告正文主體，是報告內(nèi)容的充分展開，是報告的核心。這部分內(nèi)容關(guān)系到該行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的方向、目標(biāo)、任務(wù)和措施的制定與落實(shí)，關(guān)系到人大代表的審議質(zhì)量，關(guān)系到人大作出決議、決定的質(zhì)量，也關(guān)系到報告的生命力。按照憲法和地方組織法的規(guī)定，各級人民代表大會每屆任期五年，正常情況下，每年舉行一次人民代表大會，與此相適應(yīng)，國家機(jī)關(guān)每年都要作一次工作報告。但不同國家機(jī)關(guān)的工作報告內(nèi)容是有一定區(qū)別的，本文僅就政府工作報告和人大常委會工作報告正文主體的寫法作一闡述。

1.政府工作報告正文主體內(nèi)容。從總體上說，政府工作報告正文主體結(jié)構(gòu)大體上分為三種類型：一是每屆人民代表大會第一次會議上的政府工作報告。通常是報告前一屆政府任期五年的工作情況和今后工作的建議兩部分。二是每屆人民代表大會第二、三、五次會議上的政府工作報告，主要內(nèi)容是報告上一年的工作成果和下一年的工作計劃兩部分。三是每屆人民代表大會第四次會議上的政府工作報告，重點(diǎn)是報告本行政區(qū)域的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年計劃，這時的政府工作報告通常分為對上一個五年計劃執(zhí)行情況的總結(jié)和回顧、需要大會審議批準(zhǔn)的下一個國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年計劃的具體內(nèi)容，以及對當(dāng)年工作的安排三部分。概括地說，政府工作報告的內(nèi)容一般包括對過去工作的回顧和總結(jié)、存在的主要問題和原因、對下一階段工作的部署和安排。

（1）對過去工作的回顧和總結(jié)。報告對過去政府工作的概括和總結(jié)，并沒有固定的要求，各地各級政府的工作也各有特點(diǎn)，基本上要圍繞本地區(qū)重點(diǎn)工作，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展建設(shè)，大體上包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、文化與旅游建設(shè)、民生工作、各項(xiàng)改革、自身建設(shè)和接受人大監(jiān)督等方面。具體報告以下內(nèi)容。

經(jīng)上一年本級人民代表大會審議批準(zhǔn)的政府工作報告中所提出的工作任務(wù)的完成情況。一般用重要事實(shí)和數(shù)據(jù)來反映各方面工作所取得的成績和所作的主要工作。如2019年李克強(qiáng)所作的政府工作報告：

經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間。國內(nèi)生產(chǎn)總值增長6.6%，總量突破90萬億元。經(jīng)濟(jì)增速與用電、貨運(yùn)等實(shí)物量指標(biāo)相匹配。居民消費(fèi)價格上漲2.1%。國際收支基本平衡。城鎮(zhèn)新增就業(yè)1361萬人、調(diào)查失業(yè)率穩(wěn)定在5%左右的較低水平。近14億人口的發(fā)展中大國，實(shí)現(xiàn)了比較充分就業(yè)。

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。消費(fèi)拉動經(jīng)濟(jì)增長作用進(jìn)一步增強(qiáng)。服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率接近60%，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)增速明顯快于一般工業(yè)，農(nóng)業(yè)再獲豐收。單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降3.1%。質(zhì)量和效益繼續(xù)提升。

發(fā)展新動能快速成長。嫦娥四號等一批重大科技創(chuàng)新成果相繼問世。新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級。大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新深入推進(jìn)，日均新設(shè)企業(yè)超過1.8萬戶，市場主體總量超過1億戶。新動能正在深刻改變生產(chǎn)生活方式、塑造中國發(fā)展新優(yōu)勢。

改革開放取得新突破。國務(wù)院及地方政府機(jī)構(gòu)改革順利實(shí)施。重點(diǎn)領(lǐng)域改革邁出新的步伐，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度全面實(shí)行，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革力度加大，營商環(huán)境國際排名大幅上升。對外開放全方位擴(kuò)大，共建“一帶一路”取得重要進(jìn)展。首屆中國國際進(jìn)口博覽會成功舉辦，海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)啟動建設(shè)。貨物進(jìn)出口總額超過30萬億元，實(shí)際使用外資1383億美元、穩(wěn)居發(fā)展中國家首位。

三大攻堅(jiān)戰(zhàn)開局良好。防范化解重大風(fēng)險，宏觀杠桿率趨于穩(wěn)定，金融運(yùn)行總體平穩(wěn)。精準(zhǔn)脫貧有力推進(jìn)，農(nóng)村貧困人口減少1386萬，易地扶貧搬遷280萬人。污染防治得到加強(qiáng)，細(xì)顆粒物（PM2.5）濃度繼續(xù)下降，生態(tài)文明建設(shè)成效顯著。

人民生活持續(xù)改善。居民人均可支配收入實(shí)際增長6.5%。提高個人所得稅起征點(diǎn)，設(shè)立6項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除。加大基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療等保障力度，資助各類學(xué)校家庭困難學(xué)生近1億人次。棚戶區(qū)住房改造620多萬套，農(nóng)村危房改造190萬戶。城鄉(xiāng)居民生活水平又有新提高[1]。

這是將所取得成績的事實(shí)和數(shù)據(jù)結(jié)合起來寫的方法，也可以將事實(shí)和數(shù)據(jù)分開寫。如2019年福建省人民政府工作報告：

初步統(tǒng)計，全省生產(chǎn)總值3.58萬億元，增長8.3%;一般公共預(yù)算總收入5045.4億元、增長7.4%，地方一般公共預(yù)算收入3007.4億元、增長7.1%;固定資產(chǎn)投資增長12.1%;外貿(mào)出口7615.6億元，增長7.1%;實(shí)際使用外資305.3億元，增長3%;社會消費(fèi)品零售總額14317.4億元，增長10.8%;居民消費(fèi)價格總水平上漲1.5%;城鎮(zhèn)登記失業(yè)率3.71%;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入42120元，增長8%;農(nóng)村居民人均可支配收入17790元，增長8.9%;節(jié)能減排降碳年度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)[2]。

政府工作報告列舉了十組數(shù)據(jù)，說明取得的五個“突出”成績，即突出創(chuàng)新發(fā)展，供給體系質(zhì)量明顯提升;突出協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)新面貌;突出綠色發(fā)展，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量保持優(yōu)良;突出開放發(fā)展，交流合作空間持續(xù)擴(kuò)大;突出共享發(fā)展，人民群眾獲得感不斷增強(qiáng)。只有用事實(shí)和數(shù)據(jù)說明過去一年政府的工作，才能令人信服，證明有力[3]。

注意的問題：政府向人民代表大會報告工作是接受人民代表大會監(jiān)督的一種形式，那么，政府工作報告應(yīng)該有政府接受人大及其常委會監(jiān)督的情況，如一年來，政府向同級人大常委會作了多少專項(xiàng)工作報告、對人大常委會針對政府專項(xiàng)工作報告提出的審議意見進(jìn)行了哪些整改，有哪些成效;對人大常委會執(zhí)法檢查報告中提出的問題，進(jìn)行了哪些整改，有哪些成效;辦理了多少件人大代表提出的建議、批評和意見，解決了哪些實(shí)際問題;對人大常委會專題詢問中提出的問題，進(jìn)行了哪些整改，有哪些成效;向本級人大常委會報備了多少件需要審查的規(guī)范性文件，存在哪些問題，是否進(jìn)行整改等。上述內(nèi)容應(yīng)該列入政府工作報告中，但絕大多數(shù)政府工作報告都沒有這部分內(nèi)容。

（2）上一年政府工作中存在的問題和原因分析。政府的工作成績是主要的，但不能只報喜不報憂。只有善于發(fā)現(xiàn)矛盾和問題，承認(rèn)矛盾、深刻分析產(chǎn)生問題和矛盾的原因，才能提出有針對性的解決問題和矛盾的意見和建議，即善于發(fā)現(xiàn)問題，敢于正視問題，勇于改正問題。要以重大問題為導(dǎo)向，抓住關(guān)鍵問題進(jìn)一步研究思考，著力推動解決我國發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問題（習(xí)近平語）[4]。只有找準(zhǔn)穴位，才能把準(zhǔn)脈搏，打準(zhǔn)鼓點(diǎn)。如2019年陜西省米脂縣人民政府工作報告：

我們也清醒地認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中存在的困難和問題，主要是：“追趕超越”形勢嚴(yán)峻，縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)仍處于打基礎(chǔ)階段，轉(zhuǎn)型升級任重道遠(yuǎn);脫貧攻堅(jiān)雖取得重大成效，但“短板”仍然突出，村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，脫貧標(biāo)準(zhǔn)不高，貧困村與非貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施投入不均衡，鞏固提升脫貧成果任務(wù)仍然艱巨繁重;財政收支矛盾突出，地方財政收入增長有限，剛性支出增長過快;發(fā)展建設(shè)與政府債務(wù)矛盾突出，項(xiàng)目投資渠道單一，資金不足仍是發(fā)展的最大難題;社會治理還存在薄弱環(huán)節(jié)，前瞻性、預(yù)判性不足，回應(yīng)群眾關(guān)切不及時;“放管服”改革和營商環(huán)境與群眾期盼還有較大差距。這些問題，我們必須高度重視，采取切實(shí)措施，認(rèn)真予以解決[5]。

代表們在審議米脂縣人民政府工作報告時認(rèn)為，報告對政府工作存在問題的分析研判，實(shí)事求準(zhǔn)確到位，搞好分析問題對做好今后的工作有所裨益[6]。

注意的問題：一是有的政府工作報告沒有問題及原因分析的內(nèi)容，導(dǎo)致政府工作報告缺項(xiàng);二是有的政府工作報告對問題表述及原因分析，完全抄襲上級政府或其他地方政府工作報告，沒有本地特點(diǎn)，針對性較差;三是問題的表述與原因分析，形成“兩張皮”，游離了發(fā)現(xiàn)問題解決問題的本意。

（3）下一階段政府工作的打算。成績說明過去，又為做好今后的工作奠定基礎(chǔ)。因此，做好下一階段，即下一年或下一個五年的工作是政府工作報告的重點(diǎn)，應(yīng)該包括以下內(nèi)容。

思路：思路決定出路。思路是在政府開展工作之前，針對工作實(shí)際提出的下一步工作的想法，包括應(yīng)該做什么和怎么做兩部分。只有明確了干什么、怎么干，才能不使工作出現(xiàn)較大的失誤和錯誤。思路不正確，會使工作出現(xiàn)失誤或者彎路。所謂思路決定出路就是這個道理。如2017年延吉市人民政府工作報告提出：

2018年工作的總體思路是：高舉習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想偉大旗幟，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，深入貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，扎實(shí)推進(jìn)省委“三個五”戰(zhàn)略部署和東部綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展區(qū)建設(shè)，按照州委建設(shè)“三區(qū)一州”發(fā)展定位和市委具體要求，以項(xiàng)目建設(shè)為重點(diǎn)，以開放建設(shè)為動力，以城市建設(shè)為載體，以民生建設(shè)為目標(biāo)，以政府自身建設(shè)為保障，大力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動、投資拉動、開放帶動、綠色推動戰(zhàn)略，走出一條結(jié)構(gòu)更優(yōu)、質(zhì)量更高、效益更好、優(yōu)勢充分釋放的發(fā)展新路，全力打造經(jīng)濟(jì)更加繁榮、城市更加文明、民族更加團(tuán)結(jié)、城鄉(xiāng)居民生活更加美好的美麗延吉[7]。

在審議延吉市人民政府工作報告時，代表們認(rèn)為政府工作思路正確。一是站位較高，符合黨中央和國務(wù)院統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，符合省委“三個五”戰(zhàn)略部署和東部綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展區(qū)建設(shè)目標(biāo)，符合延邊州委建設(shè)“三區(qū)一州”發(fā)展定位和延吉市委具體要求。二是目標(biāo)明確，以項(xiàng)目建設(shè)為重點(diǎn)，以開放建設(shè)為動力，以城市建設(shè)為載體，以民生建設(shè)為目標(biāo)，以政府自身建設(shè)為保障，大力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動、投資拉動、開放帶動、綠色推動戰(zhàn)略，走出一條結(jié)構(gòu)更優(yōu)、質(zhì)量更高、效益更好、優(yōu)勢充分釋放的發(fā)展新路，全力打造經(jīng)濟(jì)更加繁榮、城市更加文明、民族更加團(tuán)結(jié)、城鄉(xiāng)居民生活更加美好的美麗延吉。這個目標(biāo)，符合延吉市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，充分考慮了延吉市的各方面條件和資源優(yōu)勢，抓住了延吉市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要矛盾，經(jīng)過全市人民的努力，完全可以實(shí)現(xiàn)[8]。

目標(biāo)：是政府下一階段工作想要達(dá)到的境地或標(biāo)準(zhǔn)。確定目標(biāo)的意義在于，在結(jié)合本地實(shí)際情況進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，政府對工作預(yù)期結(jié)果的主觀設(shè)想，是在頭腦中形成的一種主觀意識形態(tài)，也是工作的預(yù)期目的，為工作指明方向，具有維系組織各個方面關(guān)系構(gòu)成系統(tǒng)組織方向核心的作用。因此，每個政府工作報告都要提出工作目標(biāo)。如2018年白城市人民政府工作報告提出：

2019年全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要預(yù)期目標(biāo)是：地區(qū)生產(chǎn)總值增長6%;地方級財政收入增長3%;固定資產(chǎn)投資增長7%;規(guī)上工業(yè)增加值增長7%;社會消費(fèi)品零售總額增長5%;城鄉(xiāng)常住居民人均可支配收入與經(jīng)濟(jì)增長基本同步;城鎮(zhèn)新增就業(yè)2.1萬人，登記失業(yè)率控制在4.5%以內(nèi);節(jié)能減排指標(biāo)完成省下達(dá)任務(wù)[9]。

任務(wù)：目標(biāo)的具體化，通常指政府的工作和擔(dān)負(fù)的責(zé)任。如白城市政府工作報告提出，2019年白城市人民政府工作任務(wù)是：

緊緊圍繞實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展主題、建設(shè)吉林西部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)主線，堅(jiān)持推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、堅(jiān)持深化改革開放、堅(jiān)持保障改善民生，大力實(shí)施“三個五”發(fā)展戰(zhàn)略和“一主六雙”產(chǎn)業(yè)空間布局，繼續(xù)打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”，突出抓好“四項(xiàng)重點(diǎn)工作”，加快實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)事業(yè)新突破，奮力推進(jìn)白城全面振興、全方位振興，為全面建成小康社會、讓全市人民過上更加美好的日子不懈奮斗[10]。

白城市人大代表在審議白城市人民政府工作報告時認(rèn)為，白城市政府提出的，加快建設(shè)吉林西部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，抓好生態(tài)環(huán)境、生態(tài)扶貧、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)城市“四項(xiàng)重點(diǎn)工作”，統(tǒng)籌推進(jìn)穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險各項(xiàng)工作，都屬于國家列為重點(diǎn)領(lǐng)域的工作，都屬于本地群眾關(guān)注的“熱點(diǎn)”“難點(diǎn)”問題，都屬于本地應(yīng)重點(diǎn)突破的事業(yè)和項(xiàng)目。只有完成了這些任務(wù)，才能實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會、讓全市人民過上更加美好的日子這一目標(biāo)[11]。

措施：針對為實(shí)現(xiàn)政府的工作目標(biāo)、任務(wù)而采取的處理和解決辦法。工作目標(biāo)和任務(wù)的再宏偉、再美好、再鼓舞人心，沒有針對性的、切實(shí)可行性的具體辦法、措施，只能是畫餅充饑。因此，政府工作報告都要對做好今后的工作提出有針對性和可操作性的具體措施。白城市人民政府工作報告對做好2019年的工作，提出了10項(xiàng)措施：聚焦美麗白城，持續(xù)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè);緊扣精準(zhǔn)脫貧，扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)扶貧;突出項(xiàng)目帶動，再掀招商引資熱潮;強(qiáng)化轉(zhuǎn)型升級，加快壯大生態(tài)工業(yè);實(shí)施鄉(xiāng)村振興，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè);發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，著力培育生態(tài)旅游;注重品質(zhì)提升，傾力打造生態(tài)城市;深化改革開放，全面優(yōu)化營商環(huán)境;保障改善民生，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定;強(qiáng)化作風(fēng)轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意政府[12]。

注意的問題：一是思路、目標(biāo)、任務(wù)、措施要符合黨的路線方針政策，符合本地實(shí)際和長遠(yuǎn)發(fā)展方向，符合法律法規(guī)，符合人民群眾的根本利益，具有針對性和可操作性;二是突出重點(diǎn)工作的同時，還要照顧其他工作，如民族宗教、外事僑務(wù)、廣播電視、人口計生、婦女兒童、殘疾人、老齡等工作，氣象、人防、檔案、地方志、紅十字會等事業(yè)也應(yīng)該有所考慮和要求。

2.人大常委會工作報告正文主體內(nèi)容。人大常委會向本級人民代表大會所作的工作報告，其內(nèi)容和結(jié)構(gòu)形式是相對固定的。一是向人民代表大會匯報常委會過去一年或五年的工作。省和設(shè)區(qū)的市級人大常委會工作報告，主要圍繞憲法和法律賦予的省和設(shè)區(qū)的市人大常委會的權(quán)力來寫，大體上包括六個方面的內(nèi)容：立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定、人事任免、代表工作和自身建設(shè)。如立法工作取得的成績和重要立法項(xiàng)目的進(jìn)展情況，監(jiān)督工作的重點(diǎn)及成效，人大代表議案、建議、批評和意見的辦理情況，保證人大代表依法行使職權(quán)、充分發(fā)揮代表作用的情況等?？h（市、區(qū)）級人大常委會工作報告，大體包括監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定、人事任免、代表工作和自身建設(shè)等內(nèi)容。要寫明常委會做了些什么，怎么做的，取得了哪些成效。二是常委會工作還存在什么問題，原因是什么。三是下一年或五年常委會要做什么、怎么做。如監(jiān)督工作方面，要聽取和審議“一府兩院”哪些專項(xiàng)工作報告、開展哪些執(zhí)法檢查、開展哪些專題詢問等。

注意的問題：一是要堅(jiān)持實(shí)事求是原則，對常委會監(jiān)督工作的作用，不能自我評價過高，常委會監(jiān)督工作的作用在于督促、推動、促進(jìn)政府工作。二是堅(jiān)持常委會不代替“一府兩院”工作原則，有的人大常委會經(jīng)常做法律所規(guī)定的“一府兩院”職責(zé)范圍內(nèi)的工作，如招商引資、包保政府具體工作，這是典型的權(quán)力越位，是不對的，報告不能反映這樣的內(nèi)容。?????? 2015年2月6日，山西省運(yùn)城市鹽湖區(qū)第十五屆人民代表大會第五次會議上，區(qū)人大常委會主任李治，以五字順口溜的形式，代表常委會所作的六千多字的工作報告，是典型的違反工作報告語言要求的反面教材，其中的一段：

政府一班人，大步邁向前，合著區(qū)委拍，力把功勞建。區(qū)長王吉敏，工作統(tǒng)全面。身入民眾間，兩腳泥沾滿。十指彈鋼琴，細(xì)心做調(diào)研。家長里短事，常掛在心間。副區(qū)李建武，用心當(dāng)二傳。以智謀劃事，打造機(jī)電園。副區(qū)黃亞平，文化和宣傳。工作安排順，掛職學(xué)經(jīng)驗(yàn)。副區(qū)董稷強(qiáng)，不畏活苦艱。創(chuàng)衛(wèi)頭緒多，已有好開端。副區(qū)丁廷軒，圍著項(xiàng)目轉(zhuǎn)。招商聚園區(qū)，集群共發(fā)展。何偉副區(qū)長，抓農(nóng)不彈嫌。常在鄉(xiāng)下跑，渾身把土沾。副區(qū)孟滿堂，難事勇?lián)跚啊７謨?nèi)分外事，從不講價錢。副區(qū)陳新安，東部戰(zhàn)猶酣。攻堅(jiān)干大事，舉力建公園。張軍干后勤，沒有名聲顯。一年復(fù)一年，不知禮拜天。政府職能局，依法行職權(quán)。身為鹽湖人，戮力做奉獻(xiàn)。書記王志峰，戰(zhàn)役指揮員。黨建和發(fā)展，率先來謀斷。利區(qū)惠民事，韜略謀全盤。四大班子齊，攜手共并肩[13]。

上面這段“報告”存在的主要問題：一是表述方式不正確。人大常委會報告在匯報工作、反映情況、提出建議時，主要使用敘述方法，也就是說它所表達(dá)的內(nèi)容和使用的語言都是陳述性的。但上面的“報告”采用的是五言順口溜，不是報告文體。二是人大常委會監(jiān)督“一府兩院”工作，是其權(quán)力之一，不能錯位。而該“報告”為1個區(qū)長、8個副區(qū)長、1個書記評功擺好，顛倒了人大常委會與區(qū)委、區(qū)政府的關(guān)系。三是語言不準(zhǔn)確，如“禮拜天”是宗教語言，不應(yīng)在政府工作報告中出現(xiàn)。再如表揚(yáng)區(qū)長王吉敏“家長里短事，常掛在心間”，一個區(qū)長不抓大事，卻抓家長里短事，是否錯位。報告不僅涉及人大常委會、政府和區(qū)委，還涉及政協(xié)，“四大班子齊，攜手共并肩”……已經(jīng)沒有人大常委會工作報告的味道，與表揚(yáng)稿、感謝信差不多，極不嚴(yán)肅。

（三）法定國家機(jī)關(guān)工作報告正文結(jié)語

國家機(jī)關(guān)工作報告結(jié)語一般是表示決心。如2019年沈陽市人大常委會工作報告：

各位代表，沈陽全面振興全方位振興的號角已經(jīng)吹響，新征程新使命在激勵著我們，責(zé)任與擔(dān)當(dāng)在考驗(yàn)著我們。讓我們更加緊密地團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍，高舉習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想偉大旗幟，在市委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，不忘初心，牢記使命，凝心聚力，奮發(fā)有為，為推動人大工作與時俱進(jìn)，開創(chuàng)沈陽高質(zhì)量發(fā)展、新時代振興的新局面，為全市人民生活更加幸福美好而努力奮斗[14]！

習(xí)近平總書記對地方人大及其常委會工作作出重要指示強(qiáng)調(diào)，地方人大及其常委會要按照黨中央關(guān)于人大工作的要求，圍繞地方黨委貫徹落實(shí)黨中央大政方針的決策部署，結(jié)合地方實(shí)際，創(chuàng)造性地做好立法、監(jiān)督等工作，更好助力經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革攻堅(jiān)任務(wù)。要自覺接受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，密切同人民群眾的聯(lián)系，更好發(fā)揮人大代表作用，接地氣、察民情、聚民智，用法治保障人民權(quán)益、增進(jìn)民生福祉。要加強(qiáng)自身建設(shè)，提高依法履職能力和水平，增強(qiáng)工作整體實(shí)效[15]。

國家機(jī)關(guān)向人民代表大會報告工作，是憲法和法律明確規(guī)定的，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督本級“一府兩院”工作的法定方式，是人民代表大會制度的重要組成部分，也是堅(jiān)持和完善人民代表大會制度的重要任務(wù)之一。實(shí)現(xiàn)國家機(jī)關(guān)工作報告的制度化、規(guī)范化，是深入學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對地方人大常委會工作指示，推進(jìn)人民代表大會制度理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新的重要任務(wù)。

注釋：

[1]李克強(qiáng)：國務(wù)院政府工作報告（2019年3月5日），載《中國政府網(wǎng)》2019年3月5日。

[2][3]唐登杰：2019年福建省人民政府工作報告（2019年1月14日），載《福建日報》2019年1月22日，第1版。

[4]習(xí)近平：關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明（2013年11月15日），載《中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)》2013年11月15日。

[5]高寒：2019年陜西省米脂縣人民政府工作報告（2019年1月16日），載《米脂縣人民政府網(wǎng)》2019年2月28日。

[6]摘自《米脂縣第十八屆人民代表大會第三次會議簡報》（第1期），2019年1月17日。

[7]蔡奎龍：2017年延吉市人民政府工作報告 （2017年12月26日），載《延吉市人民政府網(wǎng)》2018年1月12日。

[8]摘自《延吉市第十八屆人民代表大會第二次會議簡報（第1期）》，2017年12月27日。

[9][10][12]李明偉：2018年白城市人民政府工作報告（2019年1月8日），載《白城市人民政府網(wǎng)》2019年1月18日。

[11]摘自《白城市第六屆人民代表大會第三次會議簡報》（第1期），2019年1月19日。

[13]李治：2015年山西省運(yùn)城市鹽湖區(qū)人大常委會工作報告（2015年2月6日），載《中新網(wǎng)》2015年2月11日。

[14]潘利國：2018年沈陽市人大常委會工作報告（2019年1月9日），載《沈陽日報》2019年1月15日，第1版。

[15]轉(zhuǎn)引自2019年7月18日《中央廣播電視總臺》央視新聞：習(xí)近平對地方人大及其常委會工作作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要結(jié)合地方實(shí)際創(chuàng)造性做好立法監(jiān)督等工作，更好助力經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革攻堅(jiān)任務(wù)。

（作者系吉林省人大人事代表選舉委員會原副巡視員）