黨和國家監(jiān)督體系視域下的人大監(jiān)督現(xiàn)狀與改革路徑

羅星

監(jiān)督是現(xiàn)代國家治理的內(nèi)在要求，世界上不同國家都結(jié)合自身國情和歷史文化傳統(tǒng)設(shè)計(jì)和建構(gòu)了權(quán)力監(jiān)督體系。黨的十九大報(bào)告首次提出了“健全黨和國家監(jiān)督體系”的命題，黨的十九屆四中全會(huì)通過的《決定》更是把黨和國家監(jiān)督體系納入到中國特色社會(huì)主義制度和國家治理的總體框架中。監(jiān)督是各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的重要職能，“人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求，就是任何國家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督”[1]。根據(jù)憲法規(guī)定，全國各級(jí)人大及其常委會(huì)可以對(duì)“一府一委兩院”履職和法律實(shí)施狀況進(jìn)行監(jiān)督。如何認(rèn)識(shí)人大監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的定位，如何在新形勢(shì)下進(jìn)一步探索和改進(jìn)人大監(jiān)督的途徑、方式，進(jìn)而以人大監(jiān)督的完善推動(dòng)黨和國家監(jiān)督體系的完善，是新時(shí)代推動(dòng)人大工作發(fā)展的重要課題。

一、加強(qiáng)人大監(jiān)督是健全黨和國家監(jiān)督體系的內(nèi)在要求

（一）人大監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分

從歷史維度看，新中國成立以來，人大監(jiān)督就在黨和國家監(jiān)督體系中發(fā)揮重要作用。1954年第一屆全國人民代表大會(huì)的召開和共和國歷史上首部憲法的通過，標(biāo)志著人大制度正式在中國確立。從一屆全國人大一次會(huì)議開始，全國人大會(huì)議就開始對(duì)政府工作報(bào)告進(jìn)行審議，后來審議范圍又?jǐn)U大到國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃報(bào)告，“兩高”的工作報(bào)告。20世紀(jì)50年代后期以來，黨和國家的政治生活開始變得不正常，人大的監(jiān)督權(quán)受到很大制約，以至于到“文化大革命”時(shí)期監(jiān)督功能幾乎完全喪失。改革開放后，隨著各級(jí)人民代表大會(huì)的恢復(fù)，人大監(jiān)督在整個(gè)國家權(quán)力監(jiān)督體系中發(fā)揮越來越重要的作用。2006年，全國人大制定了監(jiān)督法，對(duì)人大監(jiān)督的指導(dǎo)思想、工作原則、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)察程序等問題作出了詳盡的規(guī)定，標(biāo)志著人大監(jiān)督邁上了一個(gè)新臺(tái)階。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)人大監(jiān)督的重要地位和作用，對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督提出了一系列新要求，人大監(jiān)督又邁上了一個(gè)新臺(tái)階。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2013年至2017年間，各省人大常委會(huì)一共聽取和審議工作報(bào)告1921項(xiàng)，組織專題詢問189次，開展執(zhí)法檢查749次，對(duì)1萬件以上的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查[2]。

從黨和國家重要文獻(xiàn)看，人大監(jiān)督一直被作為中國特色權(quán)力監(jiān)督體系的重要組成部分。2010年國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布了《中國的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書，其中第四部分專門介紹了中國的權(quán)力監(jiān)督和制約體系，提出了七種監(jiān)督形式，即黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督等。2014年十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中指出，為了加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，要“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和監(jiān)督體系”[3]。黨的十八屆六中全會(huì)通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》中要求各級(jí)黨委應(yīng)該支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等開展監(jiān)督活動(dòng)。十九屆四中全會(huì)在運(yùn)用專章部署健全黨和國家監(jiān)督制度的過程中，要求健全人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等監(jiān)督制度?？梢姡舜蟊O(jiān)督一直作為中國特色權(quán)力監(jiān)督體系的重要部分而存在。

從職責(zé)定位上看，人大監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中扮演了不可或缺的角色。監(jiān)督權(quán)是憲法賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。從性質(zhì)上看，我國的人大制度與西方一些國家實(shí)行的議會(huì)制度有著本質(zhì)的區(qū)別，人民代表大會(huì)是人民行使國家權(quán)力的重要手段，其監(jiān)督權(quán)本質(zhì)是人民當(dāng)家作主的體現(xiàn)。從制約機(jī)制上看，和三權(quán)分立下立法、行政、司法三者互相牽制的關(guān)系不同，各級(jí)人大和行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)雖然職責(zé)不同，但都在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下履職。人大一方面對(duì)行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約，另一方面又支持其依照法律行使相應(yīng)的權(quán)力，形成了“支持+監(jiān)督”的模式。

（二）人大監(jiān)督的主要內(nèi)容和重要地位

1.關(guān)于人大監(jiān)督的內(nèi)容。黨和國家監(jiān)督體系中監(jiān)督主體有很多，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、國家監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、民主黨派等在其中各自擔(dān)負(fù)了不同的監(jiān)督職責(zé)，每一個(gè)監(jiān)督主體都有其特定的監(jiān)督任務(wù)。黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)作為黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，主要任務(wù)是對(duì)全體黨員和黨員遵守黨規(guī)黨紀(jì)、中央大政方針狀況開展監(jiān)督，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)作為履行國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依據(jù)憲法和監(jiān)察法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督。人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重要形式，人大監(jiān)督是國家權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民開展的監(jiān)督。人大監(jiān)督在監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序、監(jiān)督依據(jù)、監(jiān)督結(jié)果處置上都有著自己的特點(diǎn)。人大主要負(fù)責(zé)對(duì)法律實(shí)施狀況和各國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力狀況進(jìn)行監(jiān)督，在內(nèi)容上主要包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督[4]。工作監(jiān)督主要是人大對(duì)“一府一委兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、審計(jì)工作報(bào)告等狀況進(jìn)行監(jiān)督，法律監(jiān)督則是對(duì)國家各級(jí)機(jī)關(guān)遵守法律狀況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查等。

關(guān)于人大監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，可以從以下幾個(gè)方面理解。第一是民主性。人大具有廣泛的代表性，各級(jí)人大代表都來自于人民群眾之中，能夠盡可能反映人民群眾的聲音。第二是全局性，人大監(jiān)督著眼于整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題，從全局的角度對(duì)各國家機(jī)關(guān)法律執(zhí)行情況、工作開展?fàn)顩r進(jìn)行監(jiān)督。人大監(jiān)督是對(duì)國家機(jī)關(guān)整體的監(jiān)督，而不是面向每個(gè)公職人員的監(jiān)督。第三是權(quán)威性，人民代表大會(huì)作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，“一府一委兩院”都由它產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)。與其他國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織的監(jiān)督相比，人大的監(jiān)督具有法律上最高權(quán)威效力。

2.關(guān)于人大監(jiān)督的重要地位。黨和國家監(jiān)督體系從本質(zhì)上看要體現(xiàn)出人民對(duì)國家權(quán)力的監(jiān)督和制約。各級(jí)人大及其常委會(huì)是人民依法行使監(jiān)督權(quán)的重要渠道，加強(qiáng)人大監(jiān)督主要有以下幾個(gè)方面的意義。第一，加強(qiáng)人大監(jiān)督有利于貫徹落實(shí)黨中央重要決策部署，人大通過法律監(jiān)督的形式，確保國家頒布的各項(xiàng)法律在中央和地方的貫徹執(zhí)行，推動(dòng)全面依法治國。第二，加強(qiáng)人大監(jiān)督，有利于完善權(quán)力配置和運(yùn)行制約機(jī)制，進(jìn)而保障各個(gè)國家機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。第三，加強(qiáng)人大監(jiān)督，有利于保障人民參與到國家事務(wù)的決策、管理、監(jiān)督中，是人民行使民主監(jiān)督權(quán)力的重要形式?？傊?，人大監(jiān)督可以把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者有機(jī)統(tǒng)一起來，是黨和國家監(jiān)督體系中不可或缺的組成部分。

二、當(dāng)前人大開展監(jiān)督中存在的問題

從整體上看，近年來各級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督在監(jiān)督制度、監(jiān)督力度上不斷加強(qiáng)，監(jiān)督工作收到了良好的成效。毋庸諱言，相比于人大開展的其他各項(xiàng)工作，監(jiān)督工作依然是各級(jí)人大及其常委會(huì)工作的“短板”，亟待提升和加強(qiáng)。

（一）監(jiān)督理念有待提升

目前人大監(jiān)督在實(shí)際中往往呈現(xiàn)出被動(dòng)監(jiān)督的局面。人大監(jiān)督由于缺少外在啟動(dòng)主體、規(guī)定不明確等原因，很少主動(dòng)開展監(jiān)督。比如人大監(jiān)督手段中具有剛性約束的罷免權(quán)，在實(shí)際中很少運(yùn)用，即使運(yùn)用也屬于“事后監(jiān)督”，即在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行紀(jì)律處分或法律處罰后人大才啟動(dòng)罷免程序，體現(xiàn)出滯后性的特點(diǎn)。許多人大代表還存在不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督的畏難情緒，總認(rèn)為監(jiān)督工作會(huì)得罪行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等，更愿意從事提議案、建議、選舉等工作，對(duì)參與質(zhì)詢、罷免的積極性不高。

（二）監(jiān)督手段有待豐富

從監(jiān)督手段上看，雖然法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)聽取審議工作報(bào)告、備案審查、執(zhí)法檢查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等監(jiān)督手段，但這些監(jiān)督形式在實(shí)踐中運(yùn)用卻很不平衡。特定問題調(diào)查是人大監(jiān)督的重要方式之一，也是震懾效果比較強(qiáng)的形式?！侗O(jiān)督法》設(shè)立專章對(duì)人大運(yùn)用特定問題調(diào)查權(quán)的適用情形、方式、調(diào)查報(bào)告的審議等問題作出了全面規(guī)定。從特定調(diào)查權(quán)在實(shí)踐中運(yùn)用的情況看，其發(fā)揮了監(jiān)督“利器”的作用，取得了良好的社會(huì)效果，化解了一些地區(qū)存在的深層次矛盾。但其卻是各級(jí)人大及其常委會(huì)運(yùn)用最少的監(jiān)督形式，而且從縣、市、省、全國呈現(xiàn)層層遞減的現(xiàn)象，全國人大及其常委會(huì)至今沒有運(yùn)用過這種監(jiān)督形式[5]。

（三）監(jiān)督實(shí)效性有待加強(qiáng)

第一，重形式監(jiān)督，輕實(shí)質(zhì)監(jiān)督。憲法、監(jiān)督法和地方組織法都對(duì)各級(jí)人大及其常委會(huì)開展監(jiān)督工作的方式、程序、內(nèi)容作了較為詳盡的規(guī)定。在實(shí)踐中，雖然各級(jí)人大及其常委會(huì)都依照規(guī)定程序開展相關(guān)的監(jiān)督，但“走程序、走過場(chǎng)”的現(xiàn)象依然在一些地方存在，對(duì)于法律規(guī)定的監(jiān)督程序雖然一一履行，但缺乏有分量的監(jiān)督意見、有力度的整改措施和解決方案，與監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)初衷、人民群眾的期待還有一定的差距。

第二，監(jiān)督的專業(yè)化水平有待提升。由于一些部門的工作報(bào)告涉及的內(nèi)容專業(yè)性較強(qiáng)，部分人大代表專業(yè)素質(zhì)不高，在審議報(bào)告的過程中無法提出有價(jià)值的意見，監(jiān)督“虛置”“空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象屢有發(fā)生。

第三，不重視監(jiān)督結(jié)果的反饋。人大監(jiān)督權(quán)的目的是為了形成規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)而保證各國家機(jī)關(guān)履行相應(yīng)的職責(zé)。這就要求監(jiān)督工作不能虎頭蛇尾，要做好監(jiān)督的“后半篇文章”。目前許多地方人大及其常委會(huì)行使質(zhì)詢、執(zhí)法檢查的監(jiān)督手段后，沒有對(duì)各個(gè)單位執(zhí)行決議情況進(jìn)行跟蹤，影響了監(jiān)督長效機(jī)制的構(gòu)建。

（四）監(jiān)督的協(xié)同性有待加強(qiáng)

監(jiān)督協(xié)同性的原理告訴我們，監(jiān)督體系想要發(fā)揮出最優(yōu)效力，各監(jiān)督主體要形成一套互相配合、有機(jī)銜接的機(jī)制。但目前人大監(jiān)督的協(xié)同性較弱，從內(nèi)部銜接機(jī)制看，人大開展監(jiān)督工作的幾種形式，比如執(zhí)法檢查、聽取專項(xiàng)報(bào)告、質(zhì)詢等呈現(xiàn)出各自為戰(zhàn)的局面，沒有形成合力;從外部協(xié)調(diào)機(jī)制上看，人大監(jiān)督與其他監(jiān)督主體之間合作也較少。

三、在健全黨和國家監(jiān)督體系中改進(jìn)人大監(jiān)督

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央高度重視人大監(jiān)督，十九屆四中全會(huì)把健全人大監(jiān)督制度納入到中國特色社會(huì)主義制度的總體布局中，明確提出支持和保證人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)，健全人大對(duì)“一府一委兩院”的監(jiān)督制度。在健全黨和國家監(jiān)督體系的視域下推進(jìn)人大監(jiān)督，要進(jìn)一步提高人大監(jiān)督的政治性、權(quán)威性、實(shí)效性和協(xié)同性。

（一）進(jìn)一步提高人大監(jiān)督的政治性

提高人大監(jiān)督的政治性，要堅(jiān)持黨對(duì)人大監(jiān)督的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。和西方國家權(quán)力監(jiān)督體系建構(gòu)的邏輯不同，黨和國家監(jiān)督體系的關(guān)鍵是堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)黨委不僅要在黨內(nèi)監(jiān)督工作中切實(shí)擔(dān)起主體責(zé)任，還要支持人大、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)的職能開展監(jiān)督。人大工作作為黨的事業(yè)發(fā)展中的重要組成部分，人大監(jiān)督在內(nèi)容上要緊緊圍繞黨的工作中心、配合黨的任務(wù)開展。在監(jiān)督程序上人大要堅(jiān)持請(qǐng)示報(bào)告制度，及時(shí)向黨委報(bào)告監(jiān)督工作開展?fàn)顩r，既要報(bào)告結(jié)果也要報(bào)告過程，爭(zhēng)取黨委對(duì)人大監(jiān)督工作的支持。

（二）進(jìn)一步提高人大監(jiān)督的權(quán)威性

提高人大監(jiān)督的權(quán)威性，一個(gè)重要思路就是要加強(qiáng)和改進(jìn)人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。黨的十八大以來進(jìn)行的國家監(jiān)察體制改革，整合了過去行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、瀆職犯罪的職能，組建成為新的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督調(diào)查處置的職責(zé)。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為黨和國家監(jiān)督體系的重要主體，通過行使監(jiān)察權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的監(jiān)察對(duì)象監(jiān)督覆蓋。為了保證監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使，《監(jiān)察法》第四條規(guī)定各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)察權(quán)的過程中不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人的干涉。監(jiān)察權(quán)的特殊性導(dǎo)致對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督成了難點(diǎn)問題。應(yīng)該看到，改革后紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍擴(kuò)大了、權(quán)限豐富了，但這在一定程度上增加了履職的風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)察權(quán)作為重要公權(quán)力的組成部分，自身也要接受監(jiān)督。習(xí)近平總書記指出：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不是天然的保險(xiǎn)箱，監(jiān)察權(quán)是把雙刃劍，也要關(guān)進(jìn)制度的籠子，自覺接受黨和人民監(jiān)督，行使權(quán)力必須十分謹(jǐn)慎，嚴(yán)格依紀(jì)依法?！盵6]各級(jí)人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，可以開展對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)接受人大監(jiān)督是其正確履職的重要保證?！侗O(jiān)察法》第五十三條中明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)要接受同級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，各級(jí)人大常委會(huì)可以通過審議專項(xiàng)工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查的形式對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督。在實(shí)踐中，各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的形式有兩種。第一，聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告。各級(jí)人大常委會(huì)可以選擇關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)關(guān)注的重大問題，有計(jì)劃地聽取和審議同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的專項(xiàng)報(bào)告，本級(jí)人大常委會(huì)在認(rèn)為有必要的前提下可以對(duì)專項(xiàng)報(bào)告情況作出相關(guān)的決議，監(jiān)察機(jī)關(guān)要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)報(bào)告決議執(zhí)行情況。第二，各級(jí)人大常委會(huì)可以組織一些涉及社會(huì)發(fā)展重大問題、監(jiān)察法規(guī)實(shí)施情況的執(zhí)法檢查。人大常委會(huì)應(yīng)該形成詳細(xì)的執(zhí)法檢查報(bào)告，對(duì)執(zhí)法工作中存在的問題、改進(jìn)意見提出建議，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)該將處理情況向人大常委會(huì)報(bào)告[7]。2019年10月全國人大常委會(huì)通過的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》中在賦予國家監(jiān)委制定監(jiān)察法規(guī)的同時(shí)，也要求其制定的監(jiān)察法規(guī)要在30日內(nèi)報(bào)全國人大常委會(huì)備案，這實(shí)際上賦予了全國人大常委會(huì)對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)范性文件備案審查的權(quán)力。但對(duì)于審查范圍、審查內(nèi)容和審查程序還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索。此外，各級(jí)人大代表和人大常委會(huì)組成人員可以通過詢問和質(zhì)詢的形式開展對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

（三）進(jìn)一步提高人大監(jiān)督的實(shí)效性

第一，豐富人大監(jiān)督的手段。十八屆三中全會(huì)提出要完善人大工作機(jī)制，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等多種形式對(duì)群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題開展監(jiān)督，對(duì)于過去使用較少的特定問題調(diào)查等手段可以考慮在適合的情境下加大使用力度。在法規(guī)制定的過程中進(jìn)一步明確各種監(jiān)督手段適用的情形以及應(yīng)有的程序，拓展特定問題調(diào)查權(quán)的適用范圍，使其發(fā)揮更大效力。人大監(jiān)督在實(shí)際運(yùn)作中既要履行“規(guī)定動(dòng)作”，也要探索“自選動(dòng)作”，各地人大及其常委會(huì)可以結(jié)合自身的實(shí)際情況，在法律框架下探索更多監(jiān)督手段。

第二，提高人大監(jiān)督的針對(duì)性。從監(jiān)督內(nèi)容上看，人大監(jiān)督要緊緊圍繞黨和國家事業(yè)發(fā)展有針對(duì)性開展法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，比如近期要結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、脫貧攻堅(jiān)等內(nèi)容開展監(jiān)督。一些地方結(jié)合自己區(qū)域的特點(diǎn)確定了不同的監(jiān)督內(nèi)容，比如北京市人大常委會(huì)圍繞如何建設(shè)首都的問題開展監(jiān)督。比如為了推動(dòng)司法體制改革，十三屆全國人大常委會(huì)就曾經(jīng)對(duì)“兩高”執(zhí)行難的狀況進(jìn)行專題詢問。從監(jiān)督方式上看，為了提高質(zhì)詢的質(zhì)量，在開展質(zhì)詢前應(yīng)該組織專門的委員會(huì)對(duì)質(zhì)詢問題認(rèn)真進(jìn)行調(diào)研，了解工作中普遍存在的問題，進(jìn)而提高質(zhì)詢工作的針對(duì)性。

第三，做實(shí)監(jiān)督工作的“后半篇”文章。監(jiān)督是手段不是目的，人大監(jiān)督的目的就是為了促進(jìn)國家機(jī)關(guān)履行相應(yīng)的職責(zé)。衡量人大監(jiān)督成效的一個(gè)重要指標(biāo)就是被監(jiān)督對(duì)象對(duì)反饋問題的整改成效。針對(duì)有的部門對(duì)人大監(jiān)督反饋意見較為空泛不具體，對(duì)涉及問題沒有及時(shí)解決的現(xiàn)象，各級(jí)人大常委會(huì)要做好跟蹤式監(jiān)督，對(duì)問題反饋整改狀況進(jìn)行“回頭看”，連續(xù)多次檢查。對(duì)于執(zhí)法檢查中如果發(fā)現(xiàn)法規(guī)實(shí)施過程中存在問題，要督促有關(guān)部門整改，如果法規(guī)制定中存在瑕疵，則要責(zé)成有關(guān)部門修改完善相關(guān)制度。例如，2004年全國人大常委會(huì)組織對(duì)義務(wù)教育法進(jìn)行執(zhí)法檢查過程中，就發(fā)現(xiàn)了基層群眾上學(xué)難、上學(xué)貴的問題，根據(jù)執(zhí)法檢查中提出的建議，國務(wù)院研究修改了義務(wù)教育法，最后由人大通過，這就是做好“監(jiān)督后半段”文章的重要嘗試。

（四）進(jìn)一步提高人大監(jiān)督的協(xié)同性

健全黨和國家監(jiān)督體系是一項(xiàng)系統(tǒng)性、全局性工程，各個(gè)不同領(lǐng)域不同環(huán)節(jié)監(jiān)督的互動(dòng)性日益增強(qiáng)，每一種監(jiān)督都會(huì)對(duì)其他監(jiān)督產(chǎn)生相應(yīng)的影響。這就要求各類監(jiān)督主體和力量不能各自為戰(zhàn)，而是要密切配合、同向發(fā)力，發(fā)揮“1+1>2”的合力效應(yīng)。提高人大監(jiān)督的協(xié)同性，第一要實(shí)現(xiàn)“組內(nèi)貫通”。人大監(jiān)督的一些手段可以協(xié)同開展，可以實(shí)現(xiàn)開展專項(xiàng)工作報(bào)告和執(zhí)法檢查的有機(jī)銜接。比如在“非典”疫情到來之際，全國人大常委會(huì)對(duì)監(jiān)督計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整，有針對(duì)性聽取國務(wù)院關(guān)于疫情防控的專項(xiàng)報(bào)告，同時(shí)又組織了對(duì)傳染病防治法等相關(guān)法律的執(zhí)法檢查，共同督促有關(guān)部門建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警機(jī)制，在實(shí)踐中取得了很好的效果，今后可以進(jìn)一步推廣。第二要實(shí)現(xiàn)外部協(xié)調(diào)，處理好人大監(jiān)督與其他形式監(jiān)督的關(guān)系。關(guān)于人大監(jiān)督與監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)督，在實(shí)踐中要明確二者監(jiān)督的邊界，一個(gè)以“國家機(jī)關(guān)為中心”，一個(gè)以“公職人員為中心”，要發(fā)揮二者在監(jiān)督上的互補(bǔ)作用。此外，還要實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。人民代表大會(huì)是由廣大人民群眾選舉出來的代議制機(jī)關(guān)，是黨和國家聯(lián)系人民群眾的制度化渠道。各級(jí)人大代表主動(dòng)加強(qiáng)與人民群眾的聯(lián)系，及時(shí)傾聽群眾的意見，這就有效實(shí)現(xiàn)了人大監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督的相結(jié)合。

注釋：

[1]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版，第45頁。

[2]數(shù)據(jù)來源于洪開開：《十八大以來人大監(jiān)督工作的理論、實(shí)踐與思考》，載《人大研究》2019年第2期，第6頁。

[3]《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》，中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第167頁。

[4]劉政、程湘清：《人大監(jiān)督探索》，中國民主法制出版社2002年版，第18頁。

[5]曾慶輝：《發(fā)揮特定問題調(diào)查權(quán)在人大監(jiān)督中的作用》，載《中國黨政干部論壇》2017年第3期，第80～82頁。

[6]習(xí)近平：《在新的歷史起點(diǎn)上深化國家監(jiān)察體制改革》，載《求是》2019年第5期，第4～9頁。

[7]參見中央紀(jì)委國家監(jiān)委法規(guī)室：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第239～240頁。

（作者系中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院干部，法學(xué)博士。本文系2019年度國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“健全黨和國家監(jiān)督制度研究”〔課題批準(zhǔn)號(hào)：19AZD025〕的階段性成果）