基于黨和國家監(jiān)督體系的監(jiān)察法規(guī)的類型化構(gòu)造

監(jiān)察法規(guī)與以往的行政監(jiān)察法規(guī)截然不同，不能套用現(xiàn)行國家立法體系中的“法規(guī)”概念，也不宜籠統(tǒng)地認(rèn)為其屬于黨內(nèi)法規(guī)，而是國家監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)高度交叉融合的一種新的制度規(guī)范體系。

監(jiān)察法規(guī)是黨和國家監(jiān)察體系的組成部分，發(fā)揮全面從嚴(yán)治黨、有效制約和監(jiān)督公權(quán)力，實現(xiàn)腐敗治理的整體性效力。監(jiān)察法規(guī)的規(guī)范目的、規(guī)范屬性和體系構(gòu)成應(yīng)當(dāng)符合黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的根本要求，落實《監(jiān)察法》確立的建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制的立法原則。紀(jì)檢監(jiān)察工作實踐中已經(jīng)執(zhí)行和適用監(jiān)察法規(guī)，它與現(xiàn)行國家立法規(guī)范體系當(dāng)中的“法規(guī)”概念不完全相同，全國人大常委會以立法決定的形式明確監(jiān)察法規(guī)的制定權(quán)限和事項范圍之后，監(jiān)察法規(guī)的立法及其體系化問題成為重要的反腐敗立法理論問題和監(jiān)察法治實踐問題[1]。監(jiān)察法規(guī)在黨和國家監(jiān)督體系下具有自身的規(guī)范地位與法理特質(zhì)。要運用規(guī)范類型化的方法論，確定監(jiān)察法規(guī)體系的內(nèi)部構(gòu)成，規(guī)范條款的位階效力和規(guī)范體系的必要邊界，構(gòu)建起規(guī)范體系完備、結(jié)構(gòu)形式科學(xué)、適用功能一體化的監(jiān)察法規(guī)制度體系。

一、黨和國家監(jiān)督體系下的監(jiān)察法規(guī)的法理邏輯

（一）監(jiān)察法規(guī)的規(guī)范屬性契合于黨和國家監(jiān)督制度的根本要求

黨和國家監(jiān)督制度體系的根本目標(biāo)是通過制約和監(jiān)督公權(quán)力有效治理腐敗，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供制度保障。建立健全黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察制度體系是堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系的主要任務(wù)[2]，作為構(gòu)成這一制度體系的具體制度，監(jiān)察法規(guī)要符合依規(guī)治黨和依法治國有機統(tǒng)一的根本要求，要體現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)的集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的腐敗治理體制的需要。監(jiān)察法規(guī)將黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察內(nèi)在一致、高度互補的監(jiān)督機制予以鞏固和深化，對新時代黨和國家監(jiān)督的制度成果進行規(guī)范化、制度化。因此，監(jiān)察法規(guī)與以往的行政監(jiān)察法規(guī)截然不同，不能套用現(xiàn)行國家立法體系中的“法規(guī)”概念，也不宜籠統(tǒng)地認(rèn)為其屬于黨內(nèi)法規(guī)，而是國家監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)高度交叉融合的一種新的制度規(guī)范體系。

首先，必須在堅持和完善黨和國家監(jiān)督制度體系中準(zhǔn)確理解監(jiān)察法規(guī)的規(guī)范屬性和規(guī)范價值。黨和國家監(jiān)督的系統(tǒng)性、協(xié)同性、有效性要求，國家反腐敗立法與黨內(nèi)監(jiān)督立法要實現(xiàn)有效銜接與必要契合。監(jiān)察法規(guī)專責(zé)于國家監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)督，是國家監(jiān)察立法和黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)相互交叉銜接的專門性、集合性制度，統(tǒng)一存在于社會主義法治體系之中[3]。有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)實際上分為兩類：一類僅適用黨內(nèi);另一類不僅適用于黨內(nèi)，還用以調(diào)整黨委與其他國家機關(guān)、人民團體的關(guān)系[4]。有學(xué)者提出，在黨政同治的國家公法領(lǐng)域中，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律融為一體，由此生成了混合型黨規(guī)[5]。社會主義法治體系既包括完備的法律規(guī)范體系，也包括完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。“黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的一致性體現(xiàn)在規(guī)范目標(biāo)的一致性、核心準(zhǔn)則的一致性和制度根源的一致性三個方面?！盵6]“講法治并不是狹義的法律之治，而是包括了黨規(guī)之治、政策之治、紀(jì)律之治、制度之治等?！盵7]國家立法機關(guān)與中央紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)依法共同推進監(jiān)察法律的立法已在立法實踐中深入推進[8]?！侗O(jiān)察法》的立法工作由中央紀(jì)委牽頭抓總，與國家立法機關(guān)及其法制機構(gòu)共同參與立法起草通過全過程[9]。國家監(jiān)察委參與了全國人大常委會作出的國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定的立法過程[10]。正在制定之中的政務(wù)處分法和監(jiān)察官法也遵循監(jiān)察法立法起草的工作機制[11]。將監(jiān)察法規(guī)簡單歸類于國家法律規(guī)范體系，是對它在社會主義法治體系中的規(guī)范地位的不當(dāng)降格，甚至還會消解其實施效力。

其次，監(jiān)察法規(guī)調(diào)整的主體范圍決定了監(jiān)察法規(guī)既要執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)，又同時執(zhí)行國家監(jiān)察法律。監(jiān)察法規(guī)的屬人效力范圍是行使公權(quán)力的黨員和非黨員的公職人員，且公職人員中的黨員占絕大比例[12]。具有黨員身份的公職人員，行使職權(quán)首先受黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)的監(jiān)督約束，對其違法行為在依據(jù)監(jiān)察法律處理之前，須先依據(jù)黨規(guī)黨紀(jì)作出處理。因此，監(jiān)察法規(guī)直接的上位法依據(jù)既包括國家監(jiān)察法律，還包含相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)。監(jiān)察法規(guī)立法只有堅持黨對監(jiān)察工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，反映集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體制，才能實現(xiàn)監(jiān)察全面覆蓋，保障屬人效力得到實現(xiàn)。

最后，監(jiān)察法規(guī)是黨和國家監(jiān)督制度的組成部分，是監(jiān)察部門法學(xué)的主要研究對象。社會主義法律體系的建立和完善，應(yīng)以解決特定社會問題、調(diào)整特定社會關(guān)系為視角[13]。監(jiān)察法作為一個新的獨立的法律部門，還未被正式納入國家法律部門體系之中[14]。構(gòu)建和研究我國監(jiān)察法部門，不能以調(diào)整特定法律關(guān)系為傳統(tǒng)劃分標(biāo)準(zhǔn)而認(rèn)為監(jiān)察部門法只調(diào)整監(jiān)察法律關(guān)系，需要立足于我國的憲制結(jié)構(gòu)和國家監(jiān)察體制。筆者認(rèn)為，我國監(jiān)察法部門是一個以治理公權(quán)力腐敗問題、保障公職人員廉潔為中心的綜合性法律部門，它以憲法為上，以黨章為本，由國家監(jiān)察法律和黨內(nèi)監(jiān)督保障法規(guī)為核心規(guī)范體系，并跨越刑法、行政法、國際法、訴訟法等傳統(tǒng)法律部門和黨內(nèi)法規(guī)體系[15]。在監(jiān)察部門法中，監(jiān)察法規(guī)是一種具體的制度規(guī)范，它的立法與執(zhí)行問題是監(jiān)察部門法學(xué)研究的重點內(nèi)容。監(jiān)察部門法的研究涉及監(jiān)察法規(guī)的立法及其體系問題;對監(jiān)察法規(guī)的實效性研究，需要關(guān)注黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)察權(quán)運行與治理腐敗的效果。對監(jiān)察法規(guī)開展的研究，有助于完善監(jiān)察部門法學(xué)的理論知識體系，為推進制度治黨和監(jiān)察法治提供智力支持。

（二）監(jiān)察法規(guī)的規(guī)范目的是強化對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約

健全權(quán)力監(jiān)督體系的核心是強化黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力制約機制。

監(jiān)察法規(guī)規(guī)范以黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)和國家監(jiān)察法律為執(zhí)行依據(jù)，對權(quán)力配置的科學(xué)化、權(quán)力行使的法定化、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的透明化等權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)開展全方位監(jiān)督，糾正權(quán)力運行的偏差，壓減權(quán)力尋租空間，實現(xiàn)對公權(quán)力及其公職人員的有效監(jiān)督。監(jiān)察法規(guī)規(guī)范目的就是通過具體監(jiān)督權(quán)力實現(xiàn)對行權(quán)者的監(jiān)督。規(guī)范條款所設(shè)置的法定義務(wù)與法律責(zé)任，將規(guī)范本身的監(jiān)督屬性予以具體化、程序化。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)通過執(zhí)行和適用每一條具體的監(jiān)察法規(guī)規(guī)范行使監(jiān)察權(quán)力，履行監(jiān)察職責(zé)，使監(jiān)察法規(guī)的應(yīng)然性效力轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵢恍孕Я?，最終將監(jiān)察法規(guī)的制度規(guī)范優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為具體監(jiān)察效能。質(zhì)言之，監(jiān)察法規(guī)的立法規(guī)范以全覆蓋、精細(xì)化監(jiān)督公權(quán)力為立法目的，對公權(quán)力的行使者保持必要的不信任態(tài)度。預(yù)防性監(jiān)察法規(guī)的立法規(guī)范，其監(jiān)督屬性雖然沒有監(jiān)察調(diào)查規(guī)范和監(jiān)察處置規(guī)范突出，但適用對象仍然要嚴(yán)格遵守。

監(jiān)察法規(guī)規(guī)范內(nèi)容的監(jiān)督特性決定其具備較高的強制性，并以強制執(zhí)行性保障規(guī)范特有的監(jiān)督性得以實現(xiàn)。其一，監(jiān)察法規(guī)的強制力是具體規(guī)范效力的根本保證。法具有強制效力是區(qū)別于其他社會規(guī)范的顯著特征。監(jiān)察法規(guī)專責(zé)于監(jiān)察和反腐敗，適用對象是掌握國家公權(quán)力的公職人員，必須以強制力作為有效實施的根本保證。分析法學(xué)派的代表凱爾森認(rèn)為，效力是法律的一種特性，法律效力是指法律規(guī)范有約束力，人們應(yīng)當(dāng)服從和適用法律規(guī)范。法律實效是人們行為的一種特性，“僅意指人們的實際行為符合法律規(guī)范”。效力不僅僅依賴于大多數(shù)人對于法律的遵守，還依賴于法律適用機關(guān)能否成功地懲治違法分子[16]。哈特進一步提出，對于效力來說，僅有服從還是不夠的。法律效力是人們關(guān)于承認(rèn)規(guī)則所使用的一種內(nèi)部陳述，體現(xiàn)了人們對于承認(rèn)規(guī)則的接受[17]。監(jiān)察法規(guī)如果欠缺應(yīng)有的強制性效力，就很難作為一個獨立完整的制度體系。其二，監(jiān)察法規(guī)強制性來源在于其上位法的顯著強制性。法的效力體系結(jié)構(gòu)中，上位法的法律效力可以通過執(zhí)行下位法予以實現(xiàn)。國家監(jiān)察法律適用于監(jiān)察對象的強制力，以及黨紀(jì)黨規(guī)適用于黨員的強制力，需要監(jiān)察法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行而得以具體彰顯，否則會直接損害黨規(guī)黨紀(jì)效力和監(jiān)察法律的法律權(quán)威。其三，監(jiān)察法規(guī)的強制力還來自于黨紀(jì)嚴(yán)于國法的基本原則。黨規(guī)黨紀(jì)對黨員干部的要求高于法律對公民的要求?！包h規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律”是執(zhí)政黨作為領(lǐng)導(dǎo)核心的先進性所決定的，體現(xiàn)出新時代全面從嚴(yán)治黨的根本要求。作為監(jiān)察對象的公職人員尤其是黨員，履行遵守黨規(guī)黨紀(jì)，帶頭模范遵守和執(zhí)行國家法律的義務(wù)，就是監(jiān)察法規(guī)強制效力的實際體現(xiàn)。

（三）監(jiān)察法規(guī)的規(guī)范構(gòu)成具有監(jiān)督制度機制的融貫協(xié)調(diào)性

首先，黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察集中統(tǒng)一的反腐敗體制決定了監(jiān)察法規(guī)的結(jié)構(gòu)形式在規(guī)范立法與具體適用上具備融貫性。這要求監(jiān)察法規(guī)立法的規(guī)范定位準(zhǔn)確、調(diào)整范圍全面、程序規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范邏輯一致，能夠彌補國家監(jiān)察法律條款規(guī)定的原則性、立法時滯性等不足，并對紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)依法正確行使監(jiān)察權(quán)起到規(guī)范、監(jiān)督與指導(dǎo)作用。同時，監(jiān)察法規(guī)的結(jié)構(gòu)形式要與監(jiān)察法律立法體系保持統(tǒng)一，遵守法制統(tǒng)一原則與立法規(guī)范的位階效力，具體條款不得與憲法、國家監(jiān)察法等上位法相抵觸。監(jiān)察法規(guī)還是紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)制定的規(guī)范性文件的制度依據(jù)，后者不能與它相抵觸。監(jiān)察法規(guī)適用上的融貫性要求，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)根據(jù)監(jiān)察對象是否具有黨員身份，決定具體適用黨紀(jì)黨規(guī)和國家法律及其優(yōu)先順序，做到監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)和監(jiān)督調(diào)查處置、執(zhí)紀(jì)審查和依法調(diào)查、黨紀(jì)處分和政務(wù)處分等精準(zhǔn)有序?qū)?。通過嚴(yán)格執(zhí)行和適用監(jiān)察法規(guī)，發(fā)揮監(jiān)察全覆蓋、反腐無死角的操作性強的法律效力，保障實現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨和有效監(jiān)察公職人員。

值得注意的是，監(jiān)察法規(guī)結(jié)構(gòu)形式的融貫性不代表監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)監(jiān)督保障法規(guī)可以混同，原因在于兩者的適用主體范圍、對適用主體的效力強度和所遵循的適用程序均存在差異。黨內(nèi)監(jiān)督保障法規(guī)圍繞規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督，適用的主體范圍是黨的組織和黨員。國家監(jiān)察法規(guī)的適用主體是行使公權(quán)力的所有公職人員，包括非黨員身份的公職人員。不能把黨紀(jì)黨規(guī)適用于非黨員的國家公職人員。按照黨紀(jì)嚴(yán)于國法的基本原則，黨規(guī)黨紀(jì)對黨員監(jiān)督約束的強度，高于國家法律對黨員的監(jiān)督約束。違法必然違紀(jì)，違紀(jì)不一定必然違法。對于嚴(yán)重違紀(jì)并涉嫌犯罪的中共黨員，應(yīng)由黨組織依據(jù)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)先作出黨紀(jì)處分，并由監(jiān)察機關(guān)依據(jù)政務(wù)處分暫行條例等監(jiān)察法規(guī)作出政務(wù)處分后，再依法追究其刑事責(zé)任。而對非黨員的公職人員的違法行為，直接適用監(jiān)察法規(guī)或國家法律。

其次，監(jiān)察法規(guī)的結(jié)構(gòu)形式具有銜接性與協(xié)調(diào)性。監(jiān)察法規(guī)體系結(jié)構(gòu)的有效銜接包括具體條款的銜接機制和實施程序的銜接機制。具體條款銜接的要求是，黨內(nèi)監(jiān)督保障法規(guī)和國家監(jiān)察法律的配套立法之間及其它們各自的條款規(guī)定，形成科學(xué)銜接，有機協(xié)調(diào)的規(guī)范體系。監(jiān)察法施行后，修訂《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》并將《規(guī)則》上升為中央黨內(nèi)法規(guī)，用以嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)督紀(jì)檢機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)行權(quán);中紀(jì)委國家監(jiān)委制定《監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》作為國家監(jiān)察法的實施辦法，兩項配套法規(guī)制度的條款規(guī)定根據(jù)具體調(diào)整事項保持銜接，促進監(jiān)督執(zhí)紀(jì)和監(jiān)察執(zhí)法相互貫通。

監(jiān)察法規(guī)結(jié)構(gòu)形式的銜接范圍，既存在于黨規(guī)黨紀(jì)、黨紀(jì)與國法、國家監(jiān)察與刑事法律等不同制度規(guī)范體系之間，監(jiān)察法規(guī)體系內(nèi)部即各個具體的監(jiān)察法規(guī)之間也需要有效銜接協(xié)調(diào)。銜接的規(guī)范類型多元，不僅包括監(jiān)察程序與司法程序之間的程序銜接，還包括監(jiān)察機關(guān)職責(zé)與黨的紀(jì)律檢查機關(guān)職責(zé)的統(tǒng)合分工，監(jiān)察機關(guān)職權(quán)與司法機關(guān)職權(quán)、執(zhí)法部門職權(quán)的分工制約。實現(xiàn)監(jiān)察法規(guī)結(jié)構(gòu)形式的有效銜接，需要明確規(guī)定紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)的具體職責(zé)權(quán)限，各個主體依法行權(quán)，相互協(xié)調(diào)，并形成有效配合與制約機制。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)查辦職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，需要制定不同的監(jiān)察法規(guī)對以下事項作出具體規(guī)定，即與職務(wù)犯罪有關(guān)的檢察機關(guān)提前介入、監(jiān)察機關(guān)案件移送、證據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，與案件審判相銜接的證據(jù)審查認(rèn)定、審判信息通報配合、涉案款物移送處理，與公安機關(guān)配合案件查辦相關(guān)的互涉管轄、留置協(xié)助的配合、通緝和限制出境執(zhí)行的配合，與司法行政機關(guān)有關(guān)的案件司法鑒定、在押罪犯詢（訊）問、職務(wù)犯罪線索移送。

最后，監(jiān)察法規(guī)立法對黨內(nèi)監(jiān)督保障法規(guī)和國家監(jiān)察法律具有制度補強作用。為執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督保障法規(guī)和國家監(jiān)察法律，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)根據(jù)特定的調(diào)整事項、調(diào)整關(guān)系和調(diào)整對象，制定具體監(jiān)察法規(guī)，此類監(jiān)察法規(guī)的立法是上位法的具體化，具有明確的規(guī)范依據(jù)，具有“執(zhí)行性立法”性質(zhì)。另一種情形是，因缺少相關(guān)上位法的明確規(guī)定，根據(jù)全面從嚴(yán)治黨和深化國家監(jiān)察體制改革實踐的需要，經(jīng)中央授權(quán)批準(zhǔn)制定的具有“創(chuàng)制性立法”性質(zhì)的監(jiān)察法規(guī)。比如，關(guān)于是否向高校派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》沒有作出派駐紀(jì)檢組的明確規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)定的派駐或者派出監(jiān)察機構(gòu)的單位范圍中也未明確列入高校。此后中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革的意見》要求，推進中管高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，明確中管高校紀(jì)委書記的提名、考察、任命由中央紀(jì)委會同主管部門黨組進行。在紀(jì)檢監(jiān)察體制推進過程中，創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)能夠及時填補相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)和國家監(jiān)察法律的立法空白，促進紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)力運行的規(guī)范化、法治化。

綜上所述，監(jiān)察法規(guī)立法規(guī)范具有強烈的法規(guī)范的監(jiān)督性與強制性，并發(fā)揮連接不同規(guī)范體系的融貫、銜接與補充作用。監(jiān)察法規(guī)具體規(guī)范的含義以及不同規(guī)范之間的結(jié)構(gòu)形式、邏輯關(guān)聯(lián)，共同構(gòu)成了監(jiān)察法規(guī)的（立法）規(guī)范體系。該規(guī)范體系是監(jiān)察法規(guī)體系的基本構(gòu)成元素。作為制度整體的監(jiān)察法規(guī)體系，需要建構(gòu)規(guī)范價值體系、執(zhí)行適用體系、監(jiān)督實施體系等自我構(gòu)成體系，還要以外部性研究視角，探究其制度淵源體系，以及體系自身的合理邊界。

二、監(jiān)察法規(guī)體系的復(fù)合性結(jié)構(gòu)及其邊界

監(jiān)察法規(guī)體系的整體性型構(gòu)，即通過描述監(jiān)察法規(guī)的內(nèi)部秩序，建立判斷監(jiān)察法規(guī)的一般標(biāo)準(zhǔn)，在黨和國家監(jiān)督體系下確定監(jiān)察法規(guī)的制度位階，設(shè)定監(jiān)察法規(guī)體系的合理邊界。“以堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督為核心，健全紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)體系。”[18]“對整個法律秩序與決策對象有關(guān)的規(guī)范進行總體性的并且盡可能不矛盾的梳理，就構(gòu)成了體系?！盵19]“法律體系的存在問題，實際上就是追尋一種標(biāo)準(zhǔn)，依此標(biāo)準(zhǔn)人們可以認(rèn)定某種法律體系是不是真的存在，也就是說，確定某種既定的規(guī)范性陳述體系是不是關(guān)于法律體系的全面描述?！盵20]考夫曼認(rèn)為，立法規(guī)范所確立的概念，實際作用是有限的，不足以認(rèn)識紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實生活，也不能幫助法律適用者適用立法規(guī)范分析法律事實?！傲⒎ㄕ叩娜蝿?wù)就是去描述類型，并且類型無法被定義，只能被描述?！盵21]將單個的具體監(jiān)察法規(guī)歸類到一個相對定型化的穩(wěn)定體系即監(jiān)察法規(guī)制度體系，該體系通過自我描述和合理定義，實體內(nèi)容符合邏輯自洽，外在形式體現(xiàn)整體協(xié)調(diào)，并與其他規(guī)范體系相區(qū)別。質(zhì)言之，監(jiān)察法規(guī)體系以實現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨和國家有效監(jiān)察為價值依歸，以黨紀(jì)黨規(guī)和國家法律為制度依據(jù)，內(nèi)部結(jié)構(gòu)具有多規(guī)復(fù)合的典型特性，邊界范圍的延展性應(yīng)當(dāng)保持在一定限度。

（一）監(jiān)察法規(guī)的上位法依據(jù)：“雙元”并立

在黨和國家監(jiān)督體系和監(jiān)督制度中，監(jiān)察法規(guī)的制度依據(jù)呈現(xiàn)出“雙元”特征，根本制度依據(jù)是黨章和憲法，直接的上位法依據(jù)是黨規(guī)黨紀(jì)和監(jiān)察、刑事等國家法律。

首先，監(jiān)察法規(guī)的根本依據(jù)是憲法和黨章。憲法是國家根本大法，具有最高的法律地位和法律效力。憲法賦予各級監(jiān)察委員會作為國家監(jiān)察機關(guān)的憲法地位，明確規(guī)定監(jiān)察機關(guān)組織和職權(quán)由法律規(guī)定。監(jiān)察機關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力來源于憲法，制定具體監(jiān)察法規(guī)必須以憲法為根本依據(jù)。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。黨章明確規(guī)定“把堅持全面從嚴(yán)治黨”作為黨的建設(shè)必須堅決實現(xiàn)的基本要求之一，要求依規(guī)治黨、標(biāo)本兼治。黨章賦予黨的各級紀(jì)律檢查委員會的職責(zé)之一是“維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”，制定黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)，執(zhí)行黨章規(guī)定、履行黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)作為黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的專責(zé)機關(guān)，作為反腐敗專門機構(gòu)，制定的監(jiān)察法規(guī)必須以憲法和黨章作為根本依據(jù)。

其次，監(jiān)察法規(guī)的直接上位法包括中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，以及與國家監(jiān)察相關(guān)的法律。監(jiān)察法規(guī)的“上位法”依據(jù)跨越黨規(guī)黨紀(jì)和國家法律兩套規(guī)范體系，這是中國特色社會主義法治體系下的一種特殊的制度形態(tài)，是健全黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制的邏輯必然。一部單個的監(jiān)察法規(guī)的上位法依據(jù)，應(yīng)根據(jù)其立法目的、調(diào)整對象和調(diào)整范圍確定，可以是具體的中央黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件，也可能是國家監(jiān)察法等國家法律，還可能是兩種制度規(guī)范共同作為制定依據(jù)。例如，《中央紀(jì)委國家監(jiān)委立案相關(guān)工作程序規(guī)定（試行）》的制定依據(jù)，就包括中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）、監(jiān)察法、刑法、刑事訴訟法。監(jiān)察法規(guī)的上位法條款應(yīng)當(dāng)在規(guī)范文本的總則部分中載明[22]，并作為判斷其規(guī)范的位階效力的根據(jù)，也是監(jiān)察法規(guī)草案合法性審核和制定后備案審查程序中的一項審查內(nèi)容。

最后，通過健全監(jiān)察法規(guī)的監(jiān)督機制保障監(jiān)察法規(guī)與上位法體系的內(nèi)在統(tǒng)一。監(jiān)察法規(guī)的合憲性審查和備案審查是主要的監(jiān)督機制，但目前缺少系統(tǒng)性的制度規(guī)定。由于合憲性審查的程序機制目前還沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)的制定主體和調(diào)整內(nèi)容自身存在特殊性，是否需要設(shè)定特別的合憲性審查程序值得深入研究。監(jiān)察法規(guī)監(jiān)督公職人員的權(quán)力行使情況，其實質(zhì)是規(guī)范和調(diào)整具有特定身份的公民的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過備案審查機制接受國家最高權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督已經(jīng)有原則性立法規(guī)范，尚需進一步規(guī)定具體的審查程序[23]。筆者認(rèn)為，不同類型的監(jiān)察法規(guī)，根據(jù)具體調(diào)整對象和調(diào)整內(nèi)容，所適用的備案審查程序應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。以國家監(jiān)委為單一制定主體的監(jiān)察法規(guī)，應(yīng)當(dāng)報送全國人大常委會備案，具體審查工作由常委會工作機構(gòu)承擔(dān)[24]。由中央紀(jì)委和國家監(jiān)委共同作為制定主體的監(jiān)察法規(guī)，應(yīng)當(dāng)適用黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度進行審查[25]，發(fā)現(xiàn)有與憲法和法律不一致或相抵觸等情形，黨內(nèi)法規(guī)備案審查機構(gòu)應(yīng)當(dāng)與全國人大常委會備案審查工作機構(gòu)及時溝通解決。

（二）監(jiān)察法規(guī)體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)：多規(guī)復(fù)合

監(jiān)察法規(guī)體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為監(jiān)察法規(guī)規(guī)范效力的邏輯自洽關(guān)系與監(jiān)察規(guī)范秩序的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。監(jiān)察法規(guī)內(nèi)部結(jié)構(gòu)由不同類型、不同規(guī)范、不同形式的制度規(guī)范進行有機連接，實現(xiàn)有效貫通，既不能相互混同替代，又不宜簡單獨立分割，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察在規(guī)范類別與適用機制上的復(fù)合與銜接。

監(jiān)察法規(guī)體系內(nèi)部“多規(guī)復(fù)合”的具體樣態(tài)包括：規(guī)定中央紀(jì)委、國家監(jiān)委職權(quán)機構(gòu)事項的監(jiān)察組織法規(guī)的平行性復(fù)合，兩種監(jiān)察行為法規(guī)之間的承繼性復(fù)合，程序性監(jiān)察法規(guī)與實體性監(jiān)察法規(guī)的耦合性復(fù)合，監(jiān)察法規(guī)與司法解釋、行政法規(guī)的銜接性復(fù)合，監(jiān)察法規(guī)與監(jiān)察法規(guī)解釋的適用性復(fù)合。適用機制的有效銜接要求是通過執(zhí)行和適用監(jiān)察法規(guī)，促進黨的紀(jì)律檢查監(jiān)督和國家監(jiān)察監(jiān)督無縫銜接，提高紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)履職盡責(zé)的工作效率和治理能力。

監(jiān)察法規(guī)立法需要適應(yīng)監(jiān)察法規(guī)體系內(nèi)部“多規(guī)復(fù)合”的特性。第一，對監(jiān)察法規(guī)立法進行頂層設(shè)計。根據(jù)中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃、工作年度計劃，以及國家立法機關(guān)的立法規(guī)劃和年度立法計劃，結(jié)合深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革實踐進程，制定監(jiān)察法規(guī)的立法規(guī)劃與立法計劃。第二，開展黨的監(jiān)督保障法規(guī)和規(guī)范性文件的清理。集中清理和及時修改、廢止那些與深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革和監(jiān)察法規(guī)制度建設(shè)要求不相適應(yīng)、不相協(xié)調(diào)的法規(guī)和規(guī)范性文件。第三，及時出臺關(guān)于監(jiān)察法規(guī)立法的具體制度。監(jiān)察法規(guī)的起草、修改、解釋、備案審查、評估、清理、編撰等都是具體立法行為，需要制定具體的制度規(guī)范進行約束。

（三）監(jiān)察法規(guī)的體系邊界：延展性及其限度

監(jiān)察法規(guī)體系的延展性是由監(jiān)察法規(guī)體系結(jié)構(gòu)的復(fù)合性、規(guī)范內(nèi)容的多樣性、立法低位階性決定的。監(jiān)察法規(guī)的適用主體多元，調(diào)整范圍廣泛，調(diào)整關(guān)系復(fù)雜，其制度體系保持適當(dāng)?shù)难诱故怯斜匾摹５沁@種延展性需要設(shè)定一定限度和邊界。原因在于，首先，監(jiān)察法規(guī)立法必須有制度依據(jù)與客觀立法事實依據(jù)。監(jiān)察法規(guī)的制定依據(jù)來自于黨內(nèi)監(jiān)督保障法規(guī)和有關(guān)法律的規(guī)范授權(quán)，或者屬于為領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委工作的職責(zé)需要。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)基于對上位法的理解和客觀存在的立法事實的預(yù)測決定，形成監(jiān)察法規(guī)的立法規(guī)范?！八^規(guī)范性的理解乃是指‘理解有一種目的，即從作為解釋對象的規(guī)范、教義、道德判斷或心理狀態(tài)中，產(chǎn)生規(guī)律行為之各項法則的準(zhǔn)繩?！盵26]如果沒有上位法依據(jù)或不存在需要監(jiān)察法規(guī)調(diào)整的立法事實，也就沒有必要制定監(jiān)察法規(guī)。

其次，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)受職權(quán)法定和立法程序原則約束，監(jiān)察法規(guī)立法的“內(nèi)容形成”符合客觀情勢，對其“越界控制”設(shè)定必要監(jiān)督機制。監(jiān)察法規(guī)立法授予紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)范圍及其行權(quán)強度必須嚴(yán)之又嚴(yán)，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)應(yīng)當(dāng)慎之又慎?！傲⒎ㄕ邽椤碇桥袛鄷r，所應(yīng)遵循最重要的原則之一，便是‘審慎義務(wù)?！盵27]紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)承擔(dān)的這種審慎義務(wù)通過道德性的自我約束和法律監(jiān)督機制來具體實現(xiàn)。一方面，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)專責(zé)于推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，必須保持高度的政治責(zé)任感和使命感，忠實履行執(zhí)行憲法法律義務(wù)，依法依規(guī)履行職責(zé)，不借助制定監(jiān)察法規(guī)自我設(shè)定法外之權(quán)?！傲⒎ㄕ咴镜囊庀蚺c法律‘經(jīng)演進之后的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵之間（存在）緊張關(guān)系，‘法律的規(guī)范性意義則將此緊張關(guān)系包含在內(nèi)，而非排除于外，其仍須與立法者的意志取得聯(lián)系?！盵28]另一方面，監(jiān)察法規(guī)的立法應(yīng)遵守法定制定程序，設(shè)置合法性前置審核、公眾意見征集、事后備案審查等監(jiān)督機制，經(jīng)由既定的立法監(jiān)督程序，嚴(yán)格控制立法恣意或者立法不當(dāng)問題。

最后，建立監(jiān)察法規(guī)的判斷標(biāo)準(zhǔn)與排除性規(guī)則從而科學(xué)確定監(jiān)察法規(guī)體系的邊界。一項制度規(guī)范是否屬于監(jiān)察法規(guī)的判斷標(biāo)準(zhǔn)包括：（1）制定主體標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)察法規(guī)的制定主體是中央紀(jì)委國家監(jiān)委以及經(jīng)其授權(quán)的派駐或派出的紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)[29]。中央紀(jì)委國家監(jiān)委內(nèi)設(shè)機構(gòu)單獨制定或者與其他機構(gòu)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，因為是特定的制定主體，并遵循規(guī)范性文件的制定程序，不屬于監(jiān)察法規(guī)。司法機關(guān)、公安機關(guān)或司法行政機關(guān)為配合監(jiān)察權(quán)的行使制定的規(guī)范性文件也不屬于監(jiān)察法規(guī)[30]。（2）程序法定標(biāo)準(zhǔn)。在黨和國家監(jiān)督制度體系中，監(jiān)察法規(guī)屬于“正式”制度，制定和實施過程必須遵守法定程序。《全國人大常委會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》（簡稱《決定》）規(guī)定：“監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)經(jīng)國家監(jiān)察委員會全體會議決定，由國家監(jiān)察委員會發(fā)布公告予以公布?！边@僅是制定監(jiān)察法規(guī)的表決與公布程序，還應(yīng)當(dāng)對監(jiān)察法規(guī)的立法規(guī)劃與計劃，監(jiān)察法規(guī)的起草、解釋、立法后評估等作出程序約束。（3）規(guī)范屬性標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)察法規(guī)的立法規(guī)范目的是預(yù)防和懲治腐敗，以規(guī)范的強制性對公權(quán)力及公職人員有效開展黨內(nèi)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督。依此標(biāo)準(zhǔn)可以對一項制度規(guī)范是否屬于監(jiān)察法規(guī)作出規(guī)范屬性判斷。“不能把法律體系的要素確定為單一的法律規(guī)范體系，而應(yīng)該把法律實施的過程進行整體性對待。” [31]對規(guī)定紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的工作職權(quán)的法規(guī)制度或者文件，其性質(zhì)是否屬于監(jiān)察法規(guī)，要根據(jù)規(guī)范的內(nèi)容屬性、制定程序以及制定主體來判斷。黨中央工作機關(guān)制定的部分黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，雖然規(guī)定了紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)相應(yīng)的監(jiān)督職權(quán)及其具體責(zé)任，其目的是為保障該制度規(guī)范的執(zhí)行效力，不屬于監(jiān)察法規(guī)。比如，《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》規(guī)定紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)按規(guī)定履行干部選拔任用監(jiān)督工作職責(zé)，還明確規(guī)定紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)人和其他責(zé)任人員失職失責(zé)的具體責(zé)任追究機制，但是該辦法屬于黨的組工文件而非監(jiān)察法規(guī)。

綜上所述，監(jiān)察法規(guī)體系“依據(jù)雙元、多規(guī)復(fù)合”的內(nèi)部結(jié)構(gòu)是監(jiān)察法規(guī)體系化的構(gòu)成基礎(chǔ)，通過立法類型化和適用功能一體化實現(xiàn)監(jiān)察法規(guī)的體系化。

三、監(jiān)察法規(guī)類型化體系的具體構(gòu)成

（一）監(jiān)察法規(guī)立法類型的體系化

監(jiān)察法規(guī)立法的類型化以規(guī)范和保障監(jiān)察權(quán)的有效運行與正確行使為中心，運用規(guī)范類型化的視角，對紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的構(gòu)成、監(jiān)察行為與監(jiān)察程序，以及對監(jiān)察權(quán)的救濟等各類不同的配套性法規(guī)進行分析歸納，形成穩(wěn)定統(tǒng)一的監(jiān)察法規(guī)立法類型體系[32]。

1.監(jiān)察組織法規(guī)

監(jiān)察組織法規(guī)是調(diào)整紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部的機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)和工作機制的配套性法規(guī)制度，規(guī)范內(nèi)容涉及紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)及其內(nèi)設(shè)部門的設(shè)置產(chǎn)生、職責(zé)任務(wù)、履職方式和工作機制變化。監(jiān)察機關(guān)與同級黨的紀(jì)律檢查機關(guān)合署辦公，在職能職責(zé)、工作性質(zhì)和運行機制等方面高度融合[33]。《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》的適用主體包括黨的機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)，是監(jiān)察組織法規(guī)立法的主要上位法依據(jù)。目前各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)職能轉(zhuǎn)變和內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革已經(jīng)完成，隨著國家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的持續(xù)深化，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)設(shè)部門的科學(xué)高效運行有待監(jiān)察法規(guī)立法予以保障[34]。監(jiān)察組織法規(guī)的立法既要滿足監(jiān)察機關(guān)及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)履職到位，流程暢通，又要保障其依法行權(quán)，有效節(jié)約編制資源。應(yīng)以法治思維和法治方式，進一步健全各級監(jiān)察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能職責(zé)和工作程序的制度機制，尤其注重與同級黨的紀(jì)律檢查機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)與人員配置相匹配協(xié)調(diào)，并對地方紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)落實監(jiān)察組織法規(guī)進行監(jiān)督檢查。

2.監(jiān)察行為法規(guī)

監(jiān)察行為法規(guī)重在規(guī)范監(jiān)察行為，保障紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)正確履行職責(zé)，是監(jiān)察法規(guī)立法體系的核心制度規(guī)范。首先，監(jiān)察行為法規(guī)保障實現(xiàn)對監(jiān)察對象的監(jiān)督全覆蓋。監(jiān)察行為法規(guī)的調(diào)整范圍始終圍繞監(jiān)察權(quán)的具體運行，對所有公職人員的違紀(jì)行為、職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為進行全面監(jiān)督。監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)督、調(diào)查和處置職責(zé)可以涉及監(jiān)察對象的工作范圍、日常生活，甚至是內(nèi)心思想。國家監(jiān)察法作為反腐敗的統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性法律的立法屬性要求監(jiān)察行為法規(guī)發(fā)揮立法規(guī)范的補充作用，對公職人員行使的每一項職權(quán)行為開展監(jiān)督。

其次，監(jiān)察行為法規(guī)對紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)行為作出明確指引和規(guī)范。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)作出的監(jiān)察監(jiān)督、監(jiān)察調(diào)查或者監(jiān)察處分等監(jiān)察行為，是監(jiān)察權(quán)的具體行使。監(jiān)察行為法規(guī)保障監(jiān)察權(quán)的運行合法高效，對監(jiān)察裁量行為進行嚴(yán)格限制，通過約束紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的具體監(jiān)察行為，確保監(jiān)察權(quán)力得到有效制約，不被濫用，從而實現(xiàn)監(jiān)察工作的政治效果和法紀(jì)效果相統(tǒng)一。堅持黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)是監(jiān)察法規(guī)定的一項重要法律原則，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》進一步規(guī)定紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行請示報告制度，對中央紀(jì)委向黨中央請示報告工作的三類具體情形和方式，對地方各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)向同級黨委請示并向上級紀(jì)委監(jiān)委匯報的事項作出具體列舉式的規(guī)定。

再次，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的履職實踐經(jīng)驗依靠監(jiān)察行為法規(guī)轉(zhuǎn)化為制度規(guī)范。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的實踐探索中的有效舉措，應(yīng)當(dāng)及時轉(zhuǎn)化為監(jiān)察行為法規(guī)，以發(fā)揮法規(guī)制度的持續(xù)性和強制性效力。這類監(jiān)察行為法規(guī)既是一體推進反腐敗“三不”制度生成的重要形式，又是提高紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化的具體方式。例如，對紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)廣泛開展的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“第一種形態(tài)”的經(jīng)驗做法，應(yīng)當(dāng)研究制定監(jiān)察行為法規(guī)促進其更加規(guī)范有序[35]。隨著紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的持續(xù)推進，監(jiān)察行為法規(guī)立法將承擔(dān)更多的改革舉措的“制度轉(zhuǎn)換”作用。

最后，監(jiān)察行為法規(guī)將黨的紀(jì)律監(jiān)督行為與國家監(jiān)察行為之間的協(xié)調(diào)機制予以明確化、規(guī)范化。黨的紀(jì)律監(jiān)督行為和國家監(jiān)察行為所適用的規(guī)范依據(jù)各自獨立，程序約束互不相同，但是它們的行為特質(zhì)、行權(quán)目的與行權(quán)方式深度交叉，制度依據(jù)的相對分立與行為屬性的高度融合決定了監(jiān)察行為法規(guī)具有制度統(tǒng)合的規(guī)范屬性，必須實現(xiàn)“雙施雙守”的規(guī)范效力。《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》和《監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》規(guī)定了紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督監(jiān)察部門、審查調(diào)查部門、案件管理部門、案件審理部門的工作職能，要求形成內(nèi)部權(quán)力制約監(jiān)督機制。如何具體實現(xiàn)內(nèi)部制約監(jiān)督的制度化、實現(xiàn)機構(gòu)之間的系統(tǒng)高效、職能分配上的科學(xué)合理、人員配置上的全面融合等方面，需要監(jiān)察行為法規(guī)作出明確規(guī)定。中央紀(jì)委已經(jīng)出臺的《加強和改進案件審理工作的意見》對案件審理部門具體職責(zé)和工作流程全面作出規(guī)定。應(yīng)當(dāng)制定監(jiān)察行為法規(guī)對不同職能部門之間的監(jiān)督和制約機制予以明確規(guī)定。

3.監(jiān)察程序法規(guī)

嚴(yán)格遵守法定程序，實現(xiàn)程序正義是推進監(jiān)察法治的核心要求。監(jiān)察程序法規(guī)旨在保障監(jiān)察權(quán)正確高效行使，保護公民合法權(quán)益不受侵害。監(jiān)察程序貫穿于監(jiān)察權(quán)行使全過程，通過監(jiān)察程序公正保障監(jiān)察實體公正。沒有監(jiān)察程序合法就沒有監(jiān)察實體合法。《監(jiān)察法》對監(jiān)察基本程序作出原則性規(guī)定，對于監(jiān)督程序、調(diào)查程序、處置程序、反腐敗國際合作程序的具體設(shè)計、實踐運行與配合協(xié)調(diào)機制，需要監(jiān)察程序法規(guī)予以規(guī)定[36]。實踐中已經(jīng)采用的監(jiān)察程序法規(guī)立法模式包括，在監(jiān)察行為法規(guī)中一并規(guī)定監(jiān)察程序的混合模式和制定單個監(jiān)察法規(guī)程序的專門模式[37]。監(jiān)察程序法規(guī)是監(jiān)察程序立法的制度規(guī)范之一，無論采用何種立法模式，都要補強《監(jiān)察法》留下的程序立法不足，保障監(jiān)察權(quán)行使的完整性和公正性，對監(jiān)察行為設(shè)置嚴(yán)密科學(xué)的程序規(guī)范。設(shè)定監(jiān)察程序的基本原則和程序規(guī)則也應(yīng)當(dāng)作為監(jiān)察程序法規(guī)的立法事項。

4.監(jiān)察監(jiān)督法規(guī)

監(jiān)察權(quán)同其他權(quán)力一樣存在被濫用和被腐蝕的可能，監(jiān)察違法行為必然損害公民合法權(quán)利，并產(chǎn)生較為嚴(yán)重的社會危害性。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)及其人員依法接受監(jiān)督是基本法理和監(jiān)察法治的首要要求。專門監(jiān)督監(jiān)察權(quán)運行和行使的配套性制度規(guī)范屬于監(jiān)察監(jiān)督法規(guī)，包括三種類型：第一種是監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)與監(jiān)察人員工作的監(jiān)察法規(guī)。在監(jiān)督法沒有作出修改之前，全國人大常委會根據(jù)監(jiān)察法的監(jiān)督授權(quán)，參照監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督程序，采用及時聽取和審議國家監(jiān)察委專項工作報告、開展監(jiān)察法執(zhí)法檢查等方式依法開展監(jiān)督[38]。監(jiān)察機關(guān)接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的內(nèi)容和形式，被調(diào)查人及其近親屬的申訴程序，監(jiān)察信息公開的途徑等，都是監(jiān)察機關(guān)接受監(jiān)督的法定事項，應(yīng)當(dāng)制定并執(zhí)行具體的監(jiān)察法規(guī)予以保障監(jiān)督的實效[39]。第二種是監(jiān)督監(jiān)察人員從業(yè)行為的監(jiān)察法規(guī)。監(jiān)察人員從業(yè)行為的事項包括遵紀(jì)守法、職業(yè)素養(yǎng)、職務(wù)回避、保守秘密和離職后的從業(yè)限制等情況，根據(jù)監(jiān)察法的原則性立法授權(quán)，應(yīng)當(dāng)及時制定相關(guān)的監(jiān)察法規(guī)。第三種是救濟違法監(jiān)察行為的監(jiān)察法規(guī)。監(jiān)察機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)中的違法行為和重大失誤，給公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)予以賠償。只要監(jiān)察權(quán)被實際行使，客觀上就存在發(fā)生違法監(jiān)察的情形，由于監(jiān)察賠償?shù)膰伊⒎ㄉ形醇{入立法計劃，應(yīng)當(dāng)制定監(jiān)察賠償法規(guī)，明確監(jiān)察賠償?shù)臍w責(zé)原則、賠償程序和賠償標(biāo)準(zhǔn)等核心內(nèi)容[40]?？傊o(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員依法接受監(jiān)督須建立健全具有實踐操作性的制度規(guī)范，應(yīng)當(dāng)制定具體的監(jiān)察監(jiān)督法規(guī)，保障監(jiān)察權(quán)依法行使，保護被調(diào)查人的合法權(quán)益。

（二）規(guī)范結(jié)構(gòu)的體系化

監(jiān)察法規(guī)規(guī)范的結(jié)構(gòu)體系包括規(guī)范的構(gòu)成要素、規(guī)范的類型劃分與規(guī)范的性質(zhì)轉(zhuǎn)換。監(jiān)察法規(guī)規(guī)范由假定、處理、制裁三要素構(gòu)成，監(jiān)察法規(guī)規(guī)范的結(jié)構(gòu)形式包括要求、禁止、允許和免除等行為模式，作為保障監(jiān)察對象合法權(quán)益的條款，是監(jiān)察法規(guī)規(guī)范結(jié)構(gòu)的必要構(gòu)成。根據(jù)所調(diào)整事項的客觀情勢設(shè)定“假定”條件，處理要素的設(shè)定注重邏輯周延，制裁結(jié)果必須明確且與處理要素具有邏輯一致性。值得注意的是，調(diào)整公職人員道德思想的監(jiān)察法規(guī)規(guī)范，超出法律規(guī)范主要調(diào)整行為的一般功能，應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)置其處理要素，不宜簡單追求制裁結(jié)果。

以不同標(biāo)準(zhǔn)對監(jiān)察法規(guī)的規(guī)范進行分類，包括權(quán)利規(guī)范與義務(wù)規(guī)范、輔助規(guī)范與定義規(guī)范、完全規(guī)范與不完全規(guī)范、說明性規(guī)范與限制性規(guī)范、參照性規(guī)范與擬制性規(guī)范等。不同類型的監(jiān)察法規(guī)規(guī)范之間不是單純并列，而是以特定的邏輯關(guān)系相互指涉、交織，形成能夠調(diào)整監(jiān)察法律關(guān)系和處理監(jiān)察法律事實的類型化規(guī)范體系。同時，具有體系聯(lián)結(jié)的各個監(jiān)察法規(guī)之間，其規(guī)范構(gòu)成也存在必要的邏輯關(guān)聯(lián)，共同生成相應(yīng)的監(jiān)察法律關(guān)系。以監(jiān)察留置規(guī)范為例，對監(jiān)察對象采取留置的條件、留置措施、留置過程、留置變更、被留置人員合法權(quán)益的保護，以及違法留置的監(jiān)督救濟等，在不同的監(jiān)察法規(guī)中予以規(guī)定，各個留置規(guī)范之間已經(jīng)形成了規(guī)范鏈條或者可稱之為“多數(shù)法條的規(guī)整”。

紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)既是監(jiān)察法規(guī)的立法主體，又是執(zhí)行者和適用者，承擔(dān)“規(guī)范塑造”與“規(guī)范釋明”的雙重責(zé)任，這意味著監(jiān)察法規(guī)規(guī)范的轉(zhuǎn)換過程具有實現(xiàn)立法意志的便利，也因此而可能給規(guī)范的公正適用造成負(fù)擔(dān)。監(jiān)察法規(guī)規(guī)范調(diào)整監(jiān)察法律關(guān)系，承載特定的立法價值判斷，因此規(guī)范內(nèi)容不僅要載明“何為”，也要明示規(guī)范之“為何”，將其背后的立法利益考量與價值選擇公之于眾。監(jiān)察法規(guī)立法事實通過法定程序轉(zhuǎn)換成抽象性規(guī)范，實現(xiàn)規(guī)范的立法轉(zhuǎn)換。在處理監(jiān)察法律事件和審理監(jiān)察案件時，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)對待決事件進行認(rèn)定，運用識別、解釋、推理等法律技術(shù)對適用規(guī)范的理由與適用過程進行證明并達致“客觀化”程度，將事件或者案件“涵攝”于具體規(guī)范之下，并作出具有法律效果的評價，實現(xiàn)規(guī)范適用的邏輯“三段論”，保證規(guī)范適用結(jié)果的正當(dāng)性與唯一性，最終塑造出規(guī)范適用的特定法律后果。監(jiān)察法規(guī)規(guī)范的兩種轉(zhuǎn)換范式圍繞事實與規(guī)范、抽象與具體的邏輯范疇，并存于紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)立法與其執(zhí)行適用過程之中。立法規(guī)范形成之轉(zhuǎn)換決定著監(jiān)察法規(guī)的結(jié)構(gòu)體系，規(guī)范適用之轉(zhuǎn)換對監(jiān)察法規(guī)結(jié)構(gòu)體系的完善和發(fā)展產(chǎn)生影響。

（三）監(jiān)察法規(guī)適用功能的體系化

實現(xiàn)監(jiān)察法規(guī)的適用功能，必須在一體推進“三不腐”的反腐敗體制機制中，保障監(jiān)察法規(guī)的有效實施和正確適用?！安桓腋⒉荒芨?、不想腐是相互依存、相互促進的有機整體，必須統(tǒng)籌聯(lián)動，增強總體效果?！盵41]監(jiān)察法規(guī)以其調(diào)整監(jiān)察法律關(guān)系范圍的嚴(yán)密形成有效震懾，以規(guī)范體系的細(xì)密補充制度漏洞，以監(jiān)督的持續(xù)效力提高拒腐防變的自覺，協(xié)同發(fā)揮配套性反腐敗制度規(guī)范的預(yù)防、懲戒與保障功能。

首先，監(jiān)察法規(guī)預(yù)防功能在于及時規(guī)范監(jiān)察對象的思想道德和行為，最大程度減少職務(wù)違法職務(wù)犯罪行為。構(gòu)建反腐倡廉長效機制的目的是有效預(yù)防腐敗。監(jiān)察法規(guī)具有規(guī)范本身的預(yù)測功能，監(jiān)察對象能夠根據(jù)監(jiān)察法規(guī)的規(guī)范指引提高依法行權(quán)意識和遵紀(jì)守法意識，調(diào)整行為預(yù)期甚至中止輕微違紀(jì)違法。“實質(zhì)性的法律規(guī)范制度的目的就在于強化和使人們對一個健全的社會所必不可少的道德規(guī)則的遵守。”[42]有效預(yù)防出現(xiàn)違紀(jì)、職務(wù)違法、職務(wù)犯罪是監(jiān)察法規(guī)的重要立法目的。監(jiān)察法明確規(guī)定將“懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟”作為國家監(jiān)察工作的一項要求。運用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”被明確寫入黨章和《紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)，要求紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)必須及早監(jiān)督、及時監(jiān)督，強化監(jiān)督剛性效果。

其次，監(jiān)察法規(guī)懲戒功能在于嚴(yán)格監(jiān)督監(jiān)察對象，對反腐敗規(guī)范體系形成有效補充。懲戒性是監(jiān)察法規(guī)的典型特質(zhì)，是保障監(jiān)察法規(guī)產(chǎn)生實效的必要條件。監(jiān)察法規(guī)的規(guī)范屬性和規(guī)范位階決定了它的強制性雖然沒有黨內(nèi)法規(guī)和監(jiān)察法律高，但是它對腐敗行為的懲戒具有效力范圍的全面性、懲戒時效的及時性、懲戒強度的結(jié)合性和懲戒效果的補充性。監(jiān)察法規(guī)以黨規(guī)黨紀(jì)和反腐敗法律的強制性為規(guī)范保障，共同形成有效震懾。監(jiān)察法規(guī)直接適用于懲處輕微違紀(jì)違法行為，使得反腐敗懲戒鏈條得到有效延長，懲戒手段得以豐富，懲戒效果得到不斷強化。

最后，監(jiān)察法規(guī)的保障功能在于通過強化對公權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋，提高黨和國家制度規(guī)范體系的整體效能。監(jiān)察法規(guī)對反腐敗職能、規(guī)則和程序作出全面規(guī)范，其規(guī)范結(jié)構(gòu)和規(guī)范體系有效銜接黨內(nèi)法規(guī)與國家監(jiān)察法律，貫通黨規(guī)黨紀(jì)，貫通國家監(jiān)察法律，推動黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗制度規(guī)范形成合力。監(jiān)察法規(guī)融入反腐敗治理體系，從更廣面向更深層次強化對公權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，推動黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察不斷向規(guī)范化法治化方向發(fā)展。監(jiān)察法規(guī)適用于反腐敗和正風(fēng)肅紀(jì)，保障黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)和國家監(jiān)察法律發(fā)揮約束力和執(zhí)行力。同時，它還監(jiān)督保障黨和國家其他制度規(guī)范、決策部署和政策措施的貫徹落實，發(fā)揮國家治理制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的保障功能。

四、結(jié)語

監(jiān)察法規(guī)是黨和國家監(jiān)督體系的重要制度組成部分，立法模式選擇需適應(yīng)集中統(tǒng)一、全面覆蓋、高效權(quán)威的反腐敗體制機制。監(jiān)察法規(guī)的類型化是監(jiān)察法規(guī)立法的系統(tǒng)性要求和建立監(jiān)察法規(guī)制度體系的有效途徑。監(jiān)察法規(guī)經(jīng)由立法類型化、規(guī)范結(jié)構(gòu)體系化和適用功能體系化，形成反腐敗制度規(guī)范體系的配套性和支撐性制度，保障監(jiān)察權(quán)的依法有效行使，推進全面從嚴(yán)治黨規(guī)范體系和國家監(jiān)察立法體系的有效銜接，為實現(xiàn)國家反腐敗長效機制提供基礎(chǔ)性制度供給。各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)通過嚴(yán)格執(zhí)行和正確適用監(jiān)察法規(guī)，為監(jiān)察法規(guī)立法的類型化及其結(jié)構(gòu)體系的完善提供實踐方法論。

注釋：

[1]在《監(jiān)察法》實施之后全國人大常委會作出《決定》之前，有的學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察立法體系化應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行法律規(guī)范修改調(diào)適，同時根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定制定一系列的配套性法律規(guī)范。馬鐵栓：《國家監(jiān)察立法體系化論析》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報》2019年第1期。有的學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察立法應(yīng)當(dāng)遵循“法律優(yōu)越”“法律保留”和“依法規(guī)（一般性規(guī)范）監(jiān)察”三大原則。參見秦前紅、石澤華：《論依法監(jiān)察與監(jiān)察立法》，載《法學(xué)論壇》2019年第5期。有的學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察法規(guī)以全國人大及其常委會制定的相應(yīng)法律為依據(jù)，監(jiān)察法規(guī)體系包括監(jiān)察主體法、監(jiān)察實體法和監(jiān)察程序法在內(nèi)。參見李紅勃：《監(jiān)察法規(guī)的法律地位及其規(guī)范體系》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第5期。全國人大常委會作出《決定》之后，有的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在《決定》的基礎(chǔ)上對制定監(jiān)察法規(guī)的立法權(quán)限、形式和備案等內(nèi)容作進一步規(guī)范，并對《立法法》作出相應(yīng)修改。參見聶辛東：《國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)限：三步界定與修法方略》，載《政治與法律》2020年第1期。

[2]關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的體系構(gòu)成及其分類，目前還沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，《黨內(nèi)法規(guī)制定程序條例》沒有作出明確規(guī)定?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017）》提出，制定中央黨內(nèi)法規(guī)的種類包括黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、黨的思想建設(shè)、黨的組織建設(shè)、黨的作風(fēng)建設(shè)、黨的反腐倡廉和黨的民主集中制等6個方面?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃綱要（2018—2022）》提出，完善的中央黨內(nèi)法規(guī)分為黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)。實際上，不同的黨內(nèi)法規(guī)之間往往存在交叉、包含等不同的邏輯關(guān)系，難以依據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)進行類型化。本文將“黨的監(jiān)督保障法規(guī)”作為監(jiān)察法規(guī)的上位法依據(jù)之一，其原因是黨內(nèi)監(jiān)督保障法規(guī)的立規(guī)目的是推進全面從嚴(yán)治黨和黨的反腐倡廉建設(shè)。其他類型的黨內(nèi)法規(guī)也構(gòu)成監(jiān)察法規(guī)的制定依據(jù)，只不過它們的立規(guī)“射程”沒有黨內(nèi)監(jiān)督保障法規(guī)那么近。

[3]有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察法體系是以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以監(jiān)察法為基礎(chǔ)，以其他法律、規(guī)范性法律文件和黨內(nèi)法規(guī)配套的反腐敗法律和規(guī)范性法律體系。參見秦前紅：《監(jiān)察法學(xué)教程》，法律出版社2019年版，第37頁。

[4]張文顯：《建設(shè)中國特色社會主義法治體系》，載《法學(xué)研究》2014年第6期。

[5]歐愛民：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系論》，社會科學(xué)文獻出版社2018年版，第88頁。

[6]王立峰：《黨規(guī)與國法一致性的證成邏輯——以中國特色社會主義法治為視域》，載《南京社會科學(xué)》2015年第2期。

[7]張文顯：《以法治思維和法治方式反對腐敗》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2019年11月25日。

[8]眾所周知，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)包括中央紀(jì)委、國家監(jiān)委和地方各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)。監(jiān)察法規(guī)的制定權(quán)屬于中央紀(jì)委、國家監(jiān)委，本文所稱的紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)僅指中央紀(jì)委、國家監(jiān)委。

[9]李建國：《關(guān)于〈中華人民共和國監(jiān)察法（草案）〉的說明》，載《全國人大常委會公報》2018年第2期。

[10]全國人大常委會作出的國家監(jiān)察委制定監(jiān)察法規(guī)的《決定》，首先是由國家監(jiān)察委員會致函全國人大常委會辦公廳提出立法建議，全國人大常委會法工委會同國家監(jiān)委工作部門草擬《決定》草案。參見沈春耀：《關(guān)于〈全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定（草案）〉的說明》，載《全國人大常委會公報》2019年第6期。國家監(jiān)察委負(fù)責(zé)人列席了全國人大憲法和法律委員會召開的對《決定》草案進行審議的會議。參見《全國人民代表大會憲法和法律委員會關(guān)于〈全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定（草案）〉審議結(jié)果的報告》，載《全國人大常委會公報》2019年第6期。

[11]《〈政務(wù)處分法（草案）〉說明稿》中提出，草案起草工作由國家監(jiān)察委員會牽頭，全國人大監(jiān)察和司法委員會、全國人大常委會法工委共同參加。根據(jù)全國人大常委會立法規(guī)劃，《監(jiān)察官法》的牽頭起草單位是國家監(jiān)察委員會。

[12]我國公務(wù)員隊伍中黨員比例超過80%，縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部中黨員比例超過95%。參見習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，載《人民日報》2016年5月3日。

[13]朱景文：《中國特色社會主義法律體系：結(jié)構(gòu)、特色和趨勢》，載《中國社會科學(xué)》2011年第3期。

[14]《〈中國特色社會主義法律體系〉白皮書》中總結(jié)的我國法律部門包括憲法相關(guān)法、民法商法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟法等。

[15]有學(xué)者提出，監(jiān)察法律制度是我國監(jiān)察法學(xué)研究的主要對象之一，所指向的是作為實然法而存在的我國監(jiān)察法律及其配套法規(guī)而確立的一系列法律制度。參見秦前紅、石澤華：《新時代監(jiān)察法學(xué)理論體系的科學(xué)構(gòu)建》，載《武漢大學(xué)學(xué)報》2019年第5期。

[16]【奧】凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第40頁。

[17]【英】哈特：《法律的概念》，張文顯譯，中國大百科出版社1996年版，第156頁，

[18][35]鄒開紅：《努力構(gòu)建完善的紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)體系》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2010年1月2日。

[19]【德】魏德士：《法理學(xué)》，丁曉春、吳越譯，法律出版社2013年版，第65頁。

[20]【英】約瑟夫·拉茲：《法律體系的概念》，吳玉章譯，商務(wù)印書館2018年版，第203頁。

[21]【德】亞圖·考夫曼：《類推與“事物本質(zhì)”——兼論類型理論》，吳從周譯，臺北學(xué)林文化事業(yè)有限公司1999年版，第42頁。

[22]一般而言，黨內(nèi)法規(guī)立法和國家法律立法文本中載明的制定依據(jù)就是其直接的上位法依據(jù)?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第一條規(guī)定其制定的依據(jù)是“中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)法律”?！都o(jì)律監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則釋義》一書對“有關(guān)法律”的解釋是包括憲法、《監(jiān)察法》等國家法律。參見本書，中國方正出版社2019年版，第36頁。筆者認(rèn)為，“有關(guān)法律”指稱不明確，應(yīng)當(dāng)將制定依據(jù)的有關(guān)法律名稱予以具體列舉。

[23]全國人大常委會法工委主任沈春耀在《關(guān)于2019年備案審查工作情況的報告》中提出，全國人大常委會委員長會議已經(jīng)制定并原則通過了《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，但是具體內(nèi)容尚未向社會公布。

[24]《決定》對監(jiān)察法規(guī)的備案審查作了較為原則性的規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的監(jiān)察法規(guī)屬于主動審查。其他國家機關(guān)是否有權(quán)對監(jiān)察法規(guī)提出審查要求，公民是否有權(quán)提出審查建議，《決定》沒有作出規(guī)定。筆者認(rèn)為，參照立法法關(guān)于規(guī)范性法律文件備案審查的規(guī)定，全國人大常委會可以依有關(guān)機關(guān)、組織和公民的申請對監(jiān)察法規(guī)進行審查，在今后修改立法法時對此應(yīng)當(dāng)予以明確規(guī)定。

[25]在《決定》出臺前，有學(xué)者認(rèn)為，法律尚未明確規(guī)定國家監(jiān)察委具有規(guī)范性法律文件制定權(quán)，已經(jīng)制定的相關(guān)文件的效力位階只能認(rèn)定為一般的規(guī)范性文件，不具有規(guī)范性法律文件的效力。參見秦前紅等：《關(guān)于〈中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法（草案）〉的研究意見》，載《中國法律評論》。

[26]吳庚：《政法理論與法學(xué)方法》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第292頁。

[27]參見陳新民：《立法者的“審慎義務(wù)”與釋憲者的“填補”任務(wù)——由德國聯(lián)邦憲法法院的“教室十字架案”談起》，載劉孔中、李建良主編：《憲法解釋之理論與實務(wù)》專書，我國臺灣地區(qū)“中央研究院”中山人文社會科學(xué)研究所1999年版，第94頁。

[28]參見【德】卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)印書館2004年版，第199頁。

[29]監(jiān)察法第六十八條授權(quán)中央軍事委員會和中國人民武裝警察部門制定中國人民解放軍的監(jiān)察工作規(guī)定。依此，軍事監(jiān)察法規(guī)有特定的制定主體和適用范圍，不在本文所討論的監(jiān)察法規(guī)的概念范圍之列。

[30]有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)修改《立法法》，賦予國家監(jiān)察委員會監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)和省級監(jiān)察委員會監(jiān)察規(guī)章制定權(quán)。參見馬鐵栓：《國家監(jiān)察立法體系化論析》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報》2019年第1期。

[31]陳金釗：《開放“法律”體系的構(gòu)成要素》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報》2018年第3期。

[32]有學(xué)者提出，監(jiān)察法規(guī)體系包括監(jiān)察主體法、監(jiān)察實體法、監(jiān)察程序法在內(nèi)的完備的監(jiān)察法規(guī)體系。參見李紅勃：《監(jiān)察法規(guī)的法律地位及其規(guī)范體系》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第5期。有學(xué)者認(rèn)為，省級及以下監(jiān)察機關(guān)及派出機構(gòu)無權(quán)制定監(jiān)察規(guī)章。參見秦前紅、石澤華：《論依法監(jiān)察與監(jiān)察立法》，載《法學(xué)論壇》2019年第5期。

[33]各級國家監(jiān)察機關(guān)是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)，同時負(fù)有維護黨章和黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行職責(zé)。《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提出，國家監(jiān)察委員會的職責(zé)不僅包括對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察，還包括承擔(dān)維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線方針和決議執(zhí)行情況。依此，地方各級監(jiān)察委員會在本地區(qū)范圍內(nèi)履行相應(yīng)職責(zé)。

[34]目前，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的工作銜接的制度規(guī)范仍有待進一步健全。中紀(jì)委制定的《關(guān)于加強和改進案件審理工作的意見》對紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的案件審理部門的職權(quán)作了具體規(guī)定，但對于案件審理部門與審查調(diào)查部門、監(jiān)督監(jiān)察部門之間的工作銜接還缺乏系統(tǒng)的具體制度規(guī)范。對于案件調(diào)查和審查調(diào)查工作的規(guī)程，也應(yīng)制定具體的監(jiān)察法規(guī)予以規(guī)定。

[36]有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察程序具有外部獨立性與內(nèi)部獨立性，應(yīng)當(dāng)制定專門的《監(jiān)察程序法》。參見葉青：《關(guān)于獨立監(jiān)察程序的若干問題思考》，載《法學(xué)論壇》2019年第1期。

[37]監(jiān)察程序法規(guī)采用混合立法模式，比如《監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》就監(jiān)察機關(guān)的執(zhí)法程序與監(jiān)察權(quán)的具體行使作出全面規(guī)定?！吨醒爰o(jì)委國家監(jiān)委監(jiān)督檢查審查調(diào)查措施使用規(guī)定（試行）》規(guī)定各部門采取相關(guān)措施的權(quán)限、程序和監(jiān)督管理。監(jiān)察程序法規(guī)采用的專門立法模式，比如關(guān)于監(jiān)察立案程序，中央紀(jì)委國家監(jiān)察專門制定了《中央紀(jì)委國家監(jiān)委立案相關(guān)工作程序規(guī)定（試行）》、關(guān)于中管干部違紀(jì)違法的案件審理程序，《中管干部違紀(jì)違法案件審理流程及文書規(guī)范（試行）》。

[38]人大常委會聽取和審議本級監(jiān)察委員會專項工作報告的監(jiān)督程序。參見段鴻斌：《監(jiān)察委員會專項工作報告監(jiān)督程序之構(gòu)建》，載《人大研究》2019年第2期。

[39]《黨務(wù)公開條例》規(guī)定了黨的紀(jì)律檢查機關(guān)應(yīng)當(dāng)公開的黨務(wù)事項，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)雖然合署辦公，職能職責(zé)存在交叉，但監(jiān)察工作信息與黨的紀(jì)律檢查機關(guān)公開的黨務(wù)信息的內(nèi)容構(gòu)成與公開范圍并不完全相同。

[40]國家賠償法沒有納入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃。有學(xué)者提出，應(yīng)修改國家賠償法專章設(shè)定監(jiān)察賠償，歸責(zé)原則采取違法歸責(zé)原則與結(jié)果歸責(zé)原則結(jié)合的歸責(zé)原則，賠償程序適用刑事賠償程序的規(guī)定。參見張紅：《監(jiān)察賠償要論》，載《行政法學(xué)研究》2018年第6期。

[41]習(xí)近平：《在十九屆中央紀(jì)委四次全會上的講話》，載《人民日報》2019年2月14日。

[42]【美】博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第479頁。

（作者系四川大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法學(xué)博士研究生，成都經(jīng)開建發(fā)貿(mào)易有限公司董事長。本文系2013年度司法部國家法治與法學(xué)理論項目“我國經(jīng)濟政策的憲法規(guī)制研究”〔項目批準(zhǔn)號：13SFB2010〕的階段性成果）