解決疫情防控和經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的問題必須堅(jiān)定不移推進(jìn)市場化改革

南儲鑫　邱永輝

2020年4月22日，由中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會主辦的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢與改革走勢座談會（網(wǎng)絡(luò)視頻會議）在京召開，座談會學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神和中央深改委第十一次、第十二次會議精神，按照4月17日召開的中央政治局關(guān)于“六?！钡刃乱蠛椭醒腙P(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的新部署，深入分析防控新冠肺炎疫情形勢、宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和深化改革面臨的挑戰(zhàn)，認(rèn)真探討了“十四五”時(shí)期完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和深化市場化改革需要解決的問題，并提出相關(guān)意見與建議。主要觀點(diǎn)如下。

一、要領(lǐng)會吃透中央精神，自覺對標(biāo)對表

要學(xué)習(xí)好、貫徹好黨的十九屆四中全會精神和中央深改委第十一次、第十二次會議精神，以堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主軸，突出制度建設(shè)這條主線，切實(shí)增強(qiáng)疫情防控常態(tài)化新形勢下深入推進(jìn)市場化改革的自覺性，確保各項(xiàng)改革扎實(shí)推進(jìn)。

要按照4月17日中央政治局會議精神，深刻領(lǐng)會中央政治局對當(dāng)前形勢的判斷、對疫情防控的要求和對經(jīng)濟(jì)工作的部署，用改革的辦法解決好“六?！眴栴}，即保居民就業(yè)、?；久裆?、保市場主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、?；鶎舆\(yùn)轉(zhuǎn)等。

4月9日印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，分類提出土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)五個(gè)要素領(lǐng)域的改革方向和具體舉措，部署完善要素價(jià)格形成機(jī)制和市場運(yùn)行機(jī)制，為深化要素市場化配置改革明確了方向和原則，相關(guān)的改革舉措，既是為短期應(yīng)對疫情沖擊，更可以長遠(yuǎn)地促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展。

二、應(yīng)對疫情帶來的挑戰(zhàn)必須深化對市場化改革的認(rèn)識

（一）市場化改革認(rèn)識不能模糊，決心不能動搖

隨著抗擊疫情取得階段性成果，出現(xiàn)了一種認(rèn)識上的偏頗即抗疫防控成功靠“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢，行政力量所發(fā)揮的作用比市場大，要素配置還是行政力量效率高。對于這種認(rèn)識，有兩點(diǎn)需要澄清：一是國家高度集中統(tǒng)一指揮是重大疫情防控應(yīng)急的需要，中外概莫能外。但是應(yīng)急狀態(tài)不是日常狀態(tài)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能用應(yīng)急狀態(tài)下采取的措施來取代正常狀態(tài)下的辦法。二是中國抗擊疫情的制度優(yōu)勢恰恰是市場化改革形成的中國特色社會主義制度，一方面，四十多年市場化改革奠定的物質(zhì)基礎(chǔ)，包括充足的財(cái)力、物力、人力，以及醫(yī)療等行業(yè)的快速發(fā)展，為抗疫成功提供了有力保障。另一方面，在行政力量抗疫的背后，市場配置資源在抗擊疫情的各個(gè)階段均發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。此外，大量民營企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)保障了抗疫物資的正常供應(yīng)。因此，深化市場化改革的認(rèn)識不能模糊，決心不可動搖。

（二）疫情防控告一段落后，要把深化市場化改革提上經(jīng)濟(jì)工作重要日程

深化市場化改革既是必須堅(jiān)持的基本方向，又是緊迫的重要任務(wù)?？挂呷〉秒A段性成果后，應(yīng)盡快落實(shí)深化市場化改革的各項(xiàng)舉措，要“堅(jiān)持方向、還權(quán)市場、有效激勵(lì)、增強(qiáng)活力”。要深化對市場化改革緊迫性的認(rèn)識，用市場化改革的辦法解決發(fā)展中遇到的實(shí)際問題，同時(shí)，在解決問題的過程中使改革舉措更加符合實(shí)際、符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新要求、符合人民群眾新期待。

（三）理順政府和市場的關(guān)系是市場化改革的核心問題

政府和市場的關(guān)系本質(zhì)上是，資源配置中，市場起決定性作用還是政府起決定性作用。目前市場體系不完善、不健全，市場決定要素配置的范圍有限，政府配置資源的力度持續(xù)上升。分稅制改革以后，全口徑政府支出占GDP的比重持續(xù)上升，從2010年的34%左右上升到2019年的40.6%。也就是說，在去年的99萬億元GDP中，由政府支配的資源占了40多萬億元，其中投資支出和行政性支出加起來大幅超過公共服務(wù)支出和社會保障支出。

要進(jìn)一步理順政府和市場的關(guān)系：一是要最大限度減少政府對市場的干預(yù)和對資源配置的干預(yù);二是政府職能必須從過去以GDP為中心轉(zhuǎn)向服務(wù)民生、服務(wù)社會、服務(wù)市場，改善營商環(huán)境。對各級政府的政績考核不再以GDP為主要參照，要以第三方獨(dú)立調(diào)查的企業(yè)滿意度和居民滿意度為標(biāo)準(zhǔn)。

（四）應(yīng)對疫情挑戰(zhàn)的一攬子政策要堅(jiān)持三個(gè)原則

一是應(yīng)對方案應(yīng)該是一攬子政策，公共政策研究的“丁伯根法則”要求，實(shí)現(xiàn)多重政策目標(biāo)要有多種政策手段。二是長短兼顧，不能為了疫情應(yīng)急需要，就持續(xù)加杠桿而不顧長期影響和代價(jià)。三是“十四五”規(guī)劃不應(yīng)追求高增長，要以質(zhì)量與速度的平衡為重點(diǎn)，保持供給與需求、產(chǎn)業(yè)之間、金融和實(shí)體、區(qū)域之間的平衡，為持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、“十四五”時(shí)期深化市場化改革的建議

（一）國有企業(yè)改革實(shí)現(xiàn)突破是“十四五”時(shí)期市場化改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)

改變政府配置資源的方式，根本在國有企業(yè)改革。從國有企業(yè)改革進(jìn)展來看，重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)并沒有取得實(shí)質(zhì)性的突破，原本混合所有制改革是國有企業(yè)改革的手段，現(xiàn)在卻變成了目標(biāo)，片面追求混合率的結(jié)果就是諸多民營企業(yè)被控股，國有企業(yè)投資占GDP的比重、占固定資產(chǎn)投資的比重、占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)營收的比重都大幅度上升。

突破國有企業(yè)改革重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵領(lǐng)域，要牽住“牛鼻子”：一是政企分開要有真突破，使國有企業(yè)真正成為公平競爭的市場主體，在這個(gè)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)，甚至可以做大，政企分開也是競爭中性、所有制中性和監(jiān)督中性的基礎(chǔ)。二是推動國有資本的戰(zhàn)略性布局調(diào)整，切實(shí)做到有進(jìn)有退、有所為有所不為，國有資本要在戰(zhàn)略性、公共性、民生保障性領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用，退出競爭性領(lǐng)域。

（二）以制度型開放倒逼和深化市場化改革

開放是最大的改革。疫情沖擊之下，開放倒逼改革比當(dāng)初更為迫切、更為現(xiàn)實(shí)。一是以制度型開放為重點(diǎn)，建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制，統(tǒng)籌推進(jìn)制度型開放與深化市場化改革。以高水平開放帶動和促進(jìn)全面深化改革，推動從商品和要素流動型開放向制度型開放轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大開放的主動權(quán)，積極應(yīng)對“零關(guān)稅、零補(bǔ)貼、零壁壘”的“三零”國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則帶來的挑戰(zhàn)。二是以服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)，擴(kuò)大市場開放進(jìn)程。服務(wù)業(yè)市場對內(nèi)外資全面開放，擴(kuò)大金融業(yè)對外開放水平，尤其是要以跨境貿(mào)易來擴(kuò)大人民幣結(jié)算范圍，加快人民幣國際化進(jìn)程。以服務(wù)業(yè)市場開放拉動服務(wù)型消費(fèi)，爭取服務(wù)貿(mào)易比重從2018年的14.7%上升到“十四五”時(shí)期的25%，達(dá)到全球平均水平。三是營造法治化、國際化、便利化營商環(huán)境。統(tǒng)籌強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)與產(chǎn)權(quán)保護(hù)，確立競爭中性原則，強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)性地位。

（三）以“雙鏈”管理防范中國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)的脫鉤風(fēng)險(xiǎn)

應(yīng)對疫情之后可能出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)鏈板塊化和“去中國化”，一是中國必須進(jìn)一步優(yōu)化投資環(huán)境，加大力度投資“新基建”，改善以網(wǎng)絡(luò)為代表的新興基礎(chǔ)設(shè)施，通過提供相對其他國家更好的投資環(huán)境、投資條件，吸引更多的資金和人才，包括更多的華裔回國，為中國的發(fā)展做貢獻(xiàn);二是加強(qiáng)科技創(chuàng)新和自主研發(fā)，加大補(bǔ)短板力度，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈體系，應(yīng)對脫鉤風(fēng)險(xiǎn)。在國內(nèi)外實(shí)施“雙鏈”管理，保障產(chǎn)業(yè)鏈安全。

（四）加快推進(jìn)土地要素市場化改革

深化市場化改革的重心是深入推進(jìn)土地要素市場化改革，全面落實(shí)農(nóng)村集體建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)。一是取消農(nóng)村經(jīng)營性和非經(jīng)營性集體建設(shè)用地的劃分。二是大幅度減少政府征地。三是建立宅基地使用權(quán)市場化交易機(jī)制。建立土地交易市場，在市場上實(shí)行公開透明、合法合規(guī)的交易。保障農(nóng)民的合法權(quán)益在土地轉(zhuǎn)讓中不受損。四是鼓勵(lì)閑置的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地。五是建設(shè)用地的指標(biāo)在占補(bǔ)平衡的前提下跨省交易，對其中地價(jià)大幅度增值的交易提取土地增值稅，專項(xiàng)用于補(bǔ)充農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶后的公共服務(wù)和社會保障支出，保障政府財(cái)政收入。

目前，中國村莊的建設(shè)用地和宅基地加起來接近15萬平方公里，通過放開土地市場和開放建設(shè)用地的指標(biāo)交易市場，可以通過閑置土地的有效利用而非占用耕地，提供城市化所需要土地，預(yù)計(jì)能夠滿足50%以上的城市化土地需求。同時(shí)，這項(xiàng)改革還會產(chǎn)生一個(gè)巨大的效益，給農(nóng)民和相關(guān)各方形成一個(gè)非常重要的收入來源，使農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入增加、生活條件改善，將會成為一個(gè)推動經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和社會發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

（五）加大對民營經(jīng)濟(jì)、中小企業(yè)的支持力度

大規(guī)模的政府投資加上持續(xù)的貨幣刺激，導(dǎo)致了前幾年經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，對民營經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了一定的“擠出”。而接下來的去杠桿、經(jīng)貿(mào)摩擦和新冠疫情“三刀”使民營企業(yè)受到重創(chuàng)，導(dǎo)致部分民營企業(yè)倒閉。民營企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位和作用決定了，其能不能在復(fù)工后繼續(xù)得到發(fā)展，直接影響到我們國家經(jīng)濟(jì)前途和基礎(chǔ)。要防止形成“國進(jìn)民退”的局面，堅(jiān)定不移地支持和發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，理直氣壯地救助民營企業(yè)。

一是加大對民營經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)的支持力度。為防止民營經(jīng)濟(jì)、中小企業(yè)大面積倒閉，需采取更大力度支持民營經(jīng)濟(jì)、中小企業(yè)。對所有受疫情影響的企業(yè)，特別是中小企業(yè)實(shí)行大規(guī)模的減稅降費(fèi)。二是明確民營企業(yè)是黨的重要執(zhí)政基礎(chǔ)，避免一些不必要的爭議。三是以保障私有產(chǎn)權(quán)、公開市場、公平競爭為導(dǎo)向，營造民營企業(yè)更好的發(fā)展格局。

（六）城市化是支撐我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱

一是通過城市群的發(fā)展推動城市化進(jìn)程和中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城市群打破了過去所謂大城市、特大城市的局限，有利于區(qū)域內(nèi)大中小城市實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，為服務(wù)業(yè)發(fā)展提供重要空間。對城市群基礎(chǔ)設(shè)施的投資將會為下一階段發(fā)展奠定更好的基礎(chǔ)，要大力推進(jìn)包括粵港澳大灣區(qū)、長三角城市群、京津冀城市群，以及以省會城市為核心的城市群的發(fā)展。二是疫情沖擊下，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的需求進(jìn)一步加大，加快農(nóng)民工市民化，推進(jìn)大中小城市協(xié)同發(fā)展、城市與農(nóng)村協(xié)同發(fā)展應(yīng)成為下一步城市化發(fā)展重點(diǎn)。

（七）合理劃分中央和地方事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系是深化市場改革的重要?jiǎng)恿?/p>

第一，構(gòu)建激勵(lì)相容的中央與地方?jīng)Q策機(jī)制，是深化改革的動力。中央集中決策、集中力量辦大事，在一定時(shí)期有其優(yōu)勢，但是不應(yīng)忽視地方治理機(jī)制的快速反映能力和分散中央決策風(fēng)險(xiǎn)的積極作用?？梢酝ㄟ^中央政府提出改革任務(wù)和要求，發(fā)揮地方政府的積極性、主動性，推動地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)相互匹配，地方政府在行使相應(yīng)權(quán)力的同時(shí)也承擔(dān)更大的責(zé)任。

第二，設(shè)立國家最低公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提高財(cái)政支出效率。在公共醫(yī)療、教育、保障性住房等公共服務(wù)方面，由中央政府設(shè)立國家最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，地方政府則按照最低標(biāo)準(zhǔn)提供公共服務(wù)。結(jié)合這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來改革中央對各地的轉(zhuǎn)移支付和上級地方政府對下級地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。對于不能按標(biāo)準(zhǔn)完成對下級政府轉(zhuǎn)移支付的上級政府，對公共服務(wù)資金到位但是達(dá)不到最低公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的地方政府，實(shí)行問責(zé)制。最終提高財(cái)政支出的效率，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，完善公平的收入分配機(jī)制。

（八）通過科學(xué)的研究和信息公開透明應(yīng)對外交戰(zhàn)和輿論戰(zhàn)的壓力

目前中國對疫情的外交戰(zhàn)和輿論戰(zhàn)應(yīng)對乏力，歐美部分政客將疫情矛頭指向中國，雖然“索賠”論純粹為無稽之談，但是輿論形勢對中國頗為不利。目前“戰(zhàn)狼”外交策略下，國內(nèi)民族主義、民粹主義情緒高漲，反而增加了國外的敵對和反感，孤立中國的態(tài)勢已有苗頭，“新冷戰(zhàn)”格局若隱若現(xiàn)。應(yīng)該從以下兩方面強(qiáng)化應(yīng)對：一是加快病毒起源的科學(xué)研究，厘清病毒源頭和發(fā)展路徑，以科學(xué)研究攻破“中國病毒”的政治化論調(diào)，防止中國被全世界孤立，也為全球疫情防治做出中國貢獻(xiàn);二是信息要公開透明，特別是要避免一些地方官員和地方政府的信息瞞報(bào)行為。

（作者單位：中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會）