應(yīng)對(duì)疫情沖擊經(jīng)濟(jì)的短期和中長(zhǎng)期政策

劉世錦

一、疫情沖擊經(jīng)濟(jì)的幾個(gè)特點(diǎn)

一是這次經(jīng)濟(jì)大幅下滑，是由于一次意外的超級(jí)外部沖擊，而非經(jīng)濟(jì)內(nèi)部出了問(wèn)題，如需求嚴(yán)重不足、杠桿率過(guò)高等。這是與以往金融或經(jīng)濟(jì)危機(jī)的不同之處。

經(jīng)濟(jì)恢復(fù)取決于兩個(gè)因素：一是疫情持續(xù)時(shí)間，二是生產(chǎn)能力受損程度。如果疫情持續(xù)時(shí)間不長(zhǎng)，生產(chǎn)能力受損有限，疫情過(guò)后可出現(xiàn)V型反彈;如果疫情持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，或生產(chǎn)能力受損嚴(yán)重，反彈就不那么容易。除了盡快控制住疫情之外，盡可能減輕生產(chǎn)能力受損，保護(hù)生產(chǎn)力，是短期政策的重點(diǎn)。

二是穩(wěn)增長(zhǎng)首先要穩(wěn)消費(fèi)。過(guò)去出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)下滑，最先想到的是擴(kuò)大投資，特別是基建投資，這與當(dāng)時(shí)的增長(zhǎng)階段和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有關(guān)。2008年應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊，實(shí)行刺激計(jì)劃，當(dāng)年支出法GDP增量中，投資所占比重為62.8%，消費(fèi)比重為42.5%。到2019年，支出法GDP增量中，投資比重已經(jīng)降為17.2%，消費(fèi)比重則上升到66.9%，居民消費(fèi)比重為49.5%。這組數(shù)據(jù)表明，現(xiàn)階段要穩(wěn)增長(zhǎng)，首先是穩(wěn)消費(fèi)，尤其是居民消費(fèi)。這個(gè)“大頭”穩(wěn)不住，經(jīng)濟(jì)整體就穩(wěn)不住。投資尤其是基建投資已經(jīng)成了“小頭”，靠“小頭”穩(wěn)不住大局。

三是疫情的第二波沖擊在時(shí)間上大概率長(zhǎng)于第一波。預(yù)計(jì)海外疫情對(duì)中國(guó)進(jìn)出口影響加大，將會(huì)成為對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的第二波沖擊。有關(guān)研究推測(cè)，中國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易全年將會(huì)出現(xiàn)15%—20%的下滑，其中服務(wù)貿(mào)易降幅更大。

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于凈出口在GDP中的占比較低，只要凈出口不出現(xiàn)大的負(fù)增長(zhǎng)，對(duì)國(guó)內(nèi)增長(zhǎng)影響有限。這在正常增長(zhǎng)情況下是對(duì)的，但如果出口短期內(nèi)下滑幅度過(guò)大，導(dǎo)致大批出口企業(yè)停工停產(chǎn)，將會(huì)直接影響到國(guó)內(nèi)的消費(fèi)、投資和就業(yè)。通過(guò)投入產(chǎn)出分析可以看出，出口下降一個(gè)百分點(diǎn)，將會(huì)影響到0.2個(gè)百分點(diǎn)左右的GDP。近期有關(guān)信息顯示，外貿(mào)企業(yè)訂單大幅度下跌的情況已經(jīng)出現(xiàn)。

2008年國(guó)際金融危機(jī)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的沖擊也證實(shí)了這一點(diǎn)。當(dāng)時(shí)出口從高點(diǎn)下降了30個(gè)百分點(diǎn)，帶動(dòng)GDP下降了7個(gè)百分點(diǎn)。

第二波沖擊何時(shí)緩解，直接取決于國(guó)際疫情走勢(shì)，而國(guó)際疫情有三個(gè)很大的不確定性。第一，美歐日等國(guó)一段時(shí)間后出現(xiàn)拐點(diǎn)，但在現(xiàn)有管控模式下，可能難以像中國(guó)一樣短期內(nèi)清零，會(huì)出現(xiàn)一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的尾部;第二，印度、非洲等發(fā)展中國(guó)家尚未進(jìn)入爆發(fā)期;第三，疫情是否會(huì)跨年度甚至長(zhǎng)期存在。

在此背景下，第二波沖擊在時(shí)間上將會(huì)大大長(zhǎng)于第一波沖擊，帶來(lái)的增長(zhǎng)減值也大概率超過(guò)前者。

四是經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展主要靠結(jié)構(gòu)性潛能而非宏觀刺激政策。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，主要靠的是結(jié)構(gòu)性潛能。這種結(jié)構(gòu)性潛能，就是經(jīng)濟(jì)學(xué)上所說(shuō)的“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，通俗地說(shuō)，是作為一個(gè)后發(fā)經(jīng)濟(jì)體，在技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)、城市化進(jìn)程等方面的發(fā)展?jié)撃堋?/p>

對(duì)現(xiàn)階段的中國(guó)經(jīng)濟(jì)，不論是短期內(nèi)應(yīng)對(duì)疫情沖擊穩(wěn)增長(zhǎng)，還是未來(lái)一個(gè)時(shí)期保持中速增長(zhǎng)，著眼點(diǎn)、立足點(diǎn)都應(yīng)轉(zhuǎn)到結(jié)構(gòu)性潛能。我國(guó)還有結(jié)構(gòu)性潛能可用，還沒(méi)有到不得不主要依賴刺激政策的地步。任何時(shí)候都會(huì)有宏觀經(jīng)濟(jì)政策，但在促進(jìn)增長(zhǎng)意義上，這類政策仍是短期和相對(duì)次要的，且應(yīng)與結(jié)構(gòu)性潛能相配合。

二、應(yīng)對(duì)沖擊的短期和中長(zhǎng)期政策

（一）增長(zhǎng)目標(biāo)可采取“中央提要求，地方提指標(biāo)”的辦法

將不得不面對(duì)并適應(yīng)這一個(gè)現(xiàn)實(shí)，即從常規(guī)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)入相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的“戰(zhàn)‘疫增長(zhǎng)模式”。這種增長(zhǎng)模式的顯著特點(diǎn)是，需要支付一個(gè)“戰(zhàn)‘疫折扣成本”，就是說(shuō)，總是要拿出部分資源去內(nèi)防反彈、外防輸入，經(jīng)濟(jì)難以開(kāi)足馬力運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)潛在增長(zhǎng)率。

對(duì)增長(zhǎng)目標(biāo)的評(píng)估也要相應(yīng)調(diào)整。建議采取“相對(duì)增長(zhǎng)率”的評(píng)估方法，就是用中國(guó)增長(zhǎng)速度與世界平均增長(zhǎng)速度的比值或差值，評(píng)估中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)狀況。采取這種方法的基本背景是，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已在較大程度上融入全球經(jīng)濟(jì)，而且這次疫情沖擊也是全球性的。與以往相比，如果這種比值是穩(wěn)定或上升的，表明中國(guó)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)是好的，反之則是差的。以差值為例，2019年世界經(jīng)濟(jì)平均增速2.9%，中國(guó)是6.1%，相對(duì)增長(zhǎng)率為3.2%;如果2020年世界增速為-2.5%，中國(guó)為3%，相對(duì)增長(zhǎng)率就是5.5%，是高于去年的。

需要說(shuō)明，這里所說(shuō)的相對(duì)增長(zhǎng)率是一種評(píng)估增長(zhǎng)狀況的方法，而不是可以直接采用的增長(zhǎng)目標(biāo)指標(biāo)。這種評(píng)估方法的一個(gè)好處是，不必過(guò)于拘泥于以往的增長(zhǎng)目標(biāo)，特別是避免用過(guò)度刺激辦法去實(shí)現(xiàn)常規(guī)增長(zhǎng)模式下制定的目標(biāo)，而是在“戰(zhàn)‘疫增長(zhǎng)模式”背景下，科學(xué)務(wù)實(shí)地制定并實(shí)施增長(zhǎng)目標(biāo)。

關(guān)于今年的增長(zhǎng)目標(biāo)，建議采取“中央提要求，地方提指標(biāo)”的辦法。國(guó)家層面可以提出增長(zhǎng)目標(biāo)要求：穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)民生，堅(jiān)持高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展不動(dòng)搖，力爭(zhēng)可實(shí)現(xiàn)的增長(zhǎng)速度和發(fā)展成果，但不提出量化增長(zhǎng)指標(biāo)。

省級(jí)政府可提出量化增長(zhǎng)指標(biāo)。這樣做的好處是：從各自實(shí)際出發(fā)，不搞一刀切;調(diào)動(dòng)各省的自主積極性;引入地方競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)家建立各省發(fā)展?fàn)顩r全面評(píng)估和激勵(lì)機(jī)制，有關(guān)支持性政策與各省發(fā)展?fàn)顩r掛鉤。

（二）用對(duì)受困企業(yè)員工發(fā)放工資補(bǔ)貼或消費(fèi)券的辦法兼顧救助企業(yè)和救助低收入人群

到底是直接發(fā)放貨幣補(bǔ)貼還是發(fā)放消費(fèi)券，還可以討論。發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法是直接貨幣補(bǔ)貼，直接就發(fā)到居民賬戶上去了，低收入人群識(shí)別和補(bǔ)貼的基礎(chǔ)設(shè)施還沒(méi)有普遍建立起來(lái)，當(dāng)下的需求也提供了一個(gè)補(bǔ)短板機(jī)會(huì)。短期內(nèi)，可以利用已有的渠道信息，如貧困地區(qū)貧困人口、城市社保體系中的低收入人群、個(gè)稅申報(bào)系統(tǒng)等。這種補(bǔ)貼至少要注意三點(diǎn)：確實(shí)補(bǔ)助到低收入人群;盡可能多的去消費(fèi);不能走形式，下毛毛雨，要有適當(dāng)大的量，比如達(dá)到低收入人群一個(gè)月的收入或消費(fèi)水平。

要給第二波沖擊下的外貿(mào)受困企業(yè)留下足夠“彈藥”。救助企業(yè)的資源要均衡使用，子彈不能一次打完。第二波沖擊剛剛開(kāi)始，峰值和尾部在什么地方還看不清楚。出口企業(yè)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)中最有活力和競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)主體，如果這部分企業(yè)倒下，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的傷害難以估量。要把救助資源的大頭放在這個(gè)領(lǐng)域。

近期地方政府發(fā)消費(fèi)券，主要是刺激當(dāng)?shù)叵M(fèi)。普遍或抽簽式發(fā)放，并非直接針對(duì)困難的中小微企業(yè)和低收入人群，與救助初衷有一定距離。

對(duì)低收入人群的直接補(bǔ)貼可與救助企業(yè)結(jié)合起來(lái)。對(duì)受困企業(yè)中一定收入水平之下的員工，由政府發(fā)放一定數(shù)量的工資貨幣補(bǔ)貼或無(wú)過(guò)多限制的消費(fèi)券，以幫助企業(yè)穩(wěn)定員工隊(duì)伍。這種辦法能較好解決低收入人群識(shí)別問(wèn)題，特別是救助城市無(wú)法納入統(tǒng)計(jì)體系但很需要救助的農(nóng)民工。這樣就可以把穩(wěn)企業(yè)、穩(wěn)就業(yè)、擴(kuò)消費(fèi)、降成本幾件事情結(jié)合起來(lái)，使政策更好地起作用。

（三）投到哪里比投什么更重要，實(shí)質(zhì)性深化改革是最好的刺激政策

以要素市場(chǎng)改革推動(dòng)都市圈建設(shè)，形成中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“新風(fēng)口”。目前討論投什么的較多，其實(shí)不論消費(fèi)、投資都有潛力，關(guān)鍵是投到什么地方，用什么機(jī)制去投。今后5—10年，都市圈和城市群加快發(fā)展是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最大的結(jié)構(gòu)性潛能，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“新風(fēng)口”。

所謂都市圈，在空間形態(tài)上，就是在一小時(shí)通勤圈，或已有核心城市周邊50—70公里左右范圍內(nèi)（不同地理環(huán)境有較大彈性），發(fā)展起一批小鎮(zhèn)或若干小城，相互連接后形成新的城市網(wǎng)絡(luò)體系。

從增長(zhǎng)動(dòng)能角度看，小鎮(zhèn)小城要新建改建大量居民住宅、公共基礎(chǔ)設(shè)施，小鎮(zhèn)小城之間要用軌道交通等連接，產(chǎn)業(yè)聚集的小鎮(zhèn)小城也要有新的產(chǎn)業(yè)投資，這些不僅可以帶動(dòng)消費(fèi)，也可帶動(dòng)大量投資。初步估算，今后十年，都市圈建設(shè)每年能夠?yàn)槿珖?guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供至少0.5—1個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)動(dòng)能，不僅為應(yīng)對(duì)疫情沖擊，更是為今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期中速高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

近期熱炒“新基建”概念，從體量上說(shuō)，基建投資的主體還是所謂的老基建。其實(shí)，不論老基建還是新基建，投對(duì)地方都是好基建。投到都市圈，出錯(cuò)的概率不大。

回到現(xiàn)實(shí)，都市圈建設(shè)面臨不少思想觀念、體制機(jī)制方面的阻力與約束。近日，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了“關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)”，文件發(fā)布后社會(huì)反應(yīng)積極熱烈，對(duì)解決都市圈建設(shè)面臨的諸多體制機(jī)制政策問(wèn)題，恰逢其時(shí)，切中要害。這也再次表明，實(shí)質(zhì)性深化改革是最好的刺激政策。

建議以落實(shí)中央文件為契機(jī)，推出以要素市場(chǎng)化改革推動(dòng)都市圈建設(shè)的一攬子改革發(fā)展計(jì)劃，包括有關(guān)城市，重點(diǎn)是人口持續(xù)流入、發(fā)展?jié)撃艽蟮拇蟪鞘谢虺鞘腥?，加快制定或修訂都市圈建設(shè)規(guī)劃，并盡早公布，起到提振信心、穩(wěn)定預(yù)期的作用;開(kāi)工建設(shè)一批前期準(zhǔn)備充分的都市圈軌道交通、通信工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目;制定規(guī)劃，并著手分期建設(shè)主要面向外來(lái)人口特別是農(nóng)村進(jìn)城人口的安居房工程;推動(dòng)農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)，選擇若干小鎮(zhèn)，開(kāi)展核心城市老齡人口下鄉(xiāng)養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)試點(diǎn);調(diào)整戶籍政策和其他人口流動(dòng)管理政策，為外來(lái)人口在都市圈小鎮(zhèn)小城安居樂(lè)業(yè)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)營(yíng)造有利環(huán)境;可選擇粵港澳大灣區(qū)和若干發(fā)展?jié)摿Υ蟮氖?huì)城市作為都市圈改革發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)，率先突破，取得可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

（本文摘自作者在2020年宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與改革走勢(shì)座談會(huì)上的發(fā)言，內(nèi)容有刪節(jié)）