我國立法影響評估制度建設(shè)研究

郭一帆

我們要從整體上研究立法影響評估制度，不僅要研究立法前、立法中、立法后評估程序，而且要構(gòu)想立法影響評估制度如何與現(xiàn)行立法程序相結(jié)合，為現(xiàn)行立法體制服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)限制立法泛濫、提升立法質(zhì)量的目的。

一、問題的提出

法律的制定或修改反映了社會變化的過程，社會變化帶來的法律變化將對法律的穩(wěn)定性產(chǎn)生巨大的影響。因此，立法者應(yīng)充分考量因社會變化帶來的法律變化的必要性，必須慎重考慮法律的制定、修改、廢除等變化所產(chǎn)生的影響。在德國，這也被稱為“立法者的法律改善義務(wù)” 。也就是說，立法者有義務(wù)制定“良好的法律”，并為制定“良好的法律”做出各種努力。關(guān)于什么是“良好的法律”，根據(jù)每個(gè)人的價(jià)值觀和理念會有不同的意見，但一般來說“良好的法律”是指體現(xiàn)憲法精神，最大限度地保護(hù)人民的權(quán)利，協(xié)調(diào)各種利害關(guān)系的法律。一部“良好的法律”可以促進(jìn)國家的發(fā)展，可以相對滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需求。對此，為實(shí)現(xiàn)立法者制定“良好的法律”的立法目的，有必要實(shí)施立法影響評估制度。立法影響評估制度是指在民主、高效的立法過程中提供可參考的客觀、科學(xué)、合理依據(jù)的一種制度。立法影響評估制度有助于限制立法泛濫、提高立法信賴度，減少不必要的立法支出和降低法律出臺帶來的負(fù)面作用，有助于立法者減少立法試錯(cuò)成本、提高立法質(zhì)量，是破解我國地方立法難題、實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府目標(biāo)的有益助力。

我國正處于快速發(fā)展的階段，為規(guī)制人們的社會經(jīng)濟(jì)生活，出臺了相當(dāng)多的法律規(guī)定，尤其是自2015年《立法法》修改之后，隨著立法權(quán)限的下放，各地立法需求被釋放，立法熱情高漲，立法數(shù)量與日俱增。立法數(shù)量的增加一方面可以增加法律的確定性，為維護(hù)社會公共秩序提供有力的法律保障，另一方面也會帶來立法泛濫和立法質(zhì)量不高的問題，有時(shí)甚至?xí)拗迫嗣褡杂?、增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，進(jìn)而限制經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。因此，近幾年來要求實(shí)施立法影響評估、提升立法質(zhì)量的呼聲日益增多。在實(shí)踐中，我國已經(jīng)有多地、多部門進(jìn)行了立法評估工作，并且制定了相關(guān)的法律規(guī)定，例如陜西省制定了《陜西省地方立法評估工作規(guī)定》、廣東省制定了《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法評估工作規(guī)定》等。但是實(shí)際上這些立法評估工作大多數(shù)以立法后評估為主，主要采用定性分析方法評估法律的合理性、必要性、可操作性和協(xié)調(diào)性[1]，對于需要采用定量分析的法律實(shí)施前后產(chǎn)生成本和收益的評估研究較少見。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，學(xué)界對立法影響評估的研究更多著眼于立法后評估的研究，對立法前評估研究較少，尤其是對立法中評估的研究更為少見。這些研究大部分將重點(diǎn)放在立法前評估和立法后評估的辨析以及立法評估的分析方法上，對如何從整體上構(gòu)建完善的立法影響評估體系以及該體系如何與現(xiàn)行立法程序相結(jié)合的研究較少。因此，有必要從整體上研究立法影響評估制度，不僅要研究立法前、立法中、立法后評估程序，而且要構(gòu)想立法影響評估制度如何與現(xiàn)行立法程序相結(jié)合，為現(xiàn)行立法體制服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)限制立法泛濫、提升立法質(zhì)量的目的。

二、立法影響評估制度的基本理論

要構(gòu)建我國的立法影響評估制度，必須明確該制度的一般理論，正確認(rèn)識該制度的確立背景、基本概念、制度類型、功能作用以及評估分析方法。只有全面了解立法影響評估制度，才可能將其付諸實(shí)踐。

（一）立法影響評估制度的確立背景

20世紀(jì)80年代，瑞士、德國等歐盟國家關(guān)于立法影響評估的討論逐漸增多，這是因?yàn)楫?dāng)時(shí)隨著國家作用的擴(kuò)大，國家對市民的社會經(jīng)濟(jì)生活的管理與規(guī)制也逐漸增多，出現(xiàn)了規(guī)范泛濫和條文復(fù)雜化的現(xiàn)象。為了解決這一問題，瑞士、德國等國家提出了事前預(yù)防、事后遏制的理論。此外，立法者有提高立法效果的義務(wù)及通過效果分析實(shí)現(xiàn)立法正當(dāng)化這一義務(wù)也得到了普遍確認(rèn)。因此，伴隨著立法者的法律預(yù)測、觀察及事后改善義務(wù)的出現(xiàn)，立法影響評估制度（RIA）逐漸被確立下來。

（二）立法影響評估制度的概念

包括德國、瑞士、奧地利等大陸法系國家使用“立法影響評估”或“立法結(jié)果費(fèi)用評估”等術(shù)語，將重點(diǎn)放在法律實(shí)施結(jié)果的評估和審查上。英美國家中使用了“監(jiān)管影響評估”等術(shù)語，側(cè)重監(jiān)管對成本及便利等產(chǎn)生的直接或間接影響，尤其重視經(jīng)濟(jì)性的影響。而韓國、日本等國家更多地使用了“法律后果預(yù)測”或“法律后果評估”等術(shù)語，側(cè)重于對立法后果及影響的分析。在我國，大部分學(xué)者使用立法評估、立法前評估、立法后評估等概念，而部分學(xué)者如席濤則認(rèn)為使用立法影響評估這一概念較為合適。

綜合考慮這些有關(guān)立法評估的概念乃至術(shù)語的各種討論，可以認(rèn)為立法影響評估這一概念既能表述立法評估需要評估立法對社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境產(chǎn)生影響的內(nèi)涵，又能與德國、瑞士等大陸法系國家所使用的概念相統(tǒng)一，因此，使用立法影響評估這一概念較為合適。

具體來說，立法影響評估是指由于制定、修改或廢除特定法律而對國家或社會產(chǎn)生的法律、行政、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境上的影響以及其他附帶影響，在事前和事后對該影響進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)的觀察、分析、評估，以幫助立法者有效實(shí)現(xiàn)立法目的的制度。也可以理解為，立法影響評估是以規(guī)范（條文）評估為基礎(chǔ)，在法社會學(xué)、法經(jīng)濟(jì)學(xué)等綜合研究方法論的幫助下，通過多層面的切入，分析和把握立法所具有的效果乃至影響，實(shí)現(xiàn)“立好法”以及“立良法”的立法目的而進(jìn)行的一系列行動(dòng)過程。

（三）立法影響評估制度的類型

考慮到立法程序的不同階段，立法評估本質(zhì)上分為三種類型：第一，事前立法評估，即在法案構(gòu)想之前或構(gòu)想當(dāng)時(shí)，預(yù)測各種對策規(guī)定能產(chǎn)生什么樣的效果;第二，并行立法評估，即法律草案制定后，預(yù)測評估具體或特定的法律規(guī)范文本預(yù)計(jì)會產(chǎn)生什么樣的效果;第三，事后立法評估，即發(fā)生法律效力的若干時(shí)間之后，分析實(shí)際出現(xiàn)了哪些預(yù)期或意料之外的效果。這三種類型各有不同，具體區(qū)別如表1所示。

（四）立法影響評估制度的功能

立法影響評估制度可以遏制立法資源浪費(fèi)、減少立法試錯(cuò)頻率、降低立法泡沫、防止不合理的法律出臺，在整個(gè)立法過程中發(fā)揮著非常重要的作用，其功能具體如下：

第一，實(shí)現(xiàn)立法合理化的功能。法律解釋學(xué)的前提條件是法律是合理的，但在立法學(xué)上法律的合理性是必須達(dá)到的目標(biāo)。立法評估制度可以通過問卷調(diào)查、深度訪談、實(shí)證分析等方法消除法規(guī)的過度限制、明確法律條文含義、確定利益分配、消除不必要的損失，使法規(guī)簡明、合理、易理解成為可能。

第二，為政策的決策者提供決策幫助的功能。立法影響評估制度可以通過評估具體法律顯示出“由于法律變化，誰會從中受益，誰又因此受損”的簡要結(jié)果。決策者可以根據(jù)這一結(jié)果進(jìn)行決策。

第三，分析法案的有效性的功能。通過立法影響評估，可以評估擬采用的法案是否是既能產(chǎn)生最少的社會成本又能達(dá)到目的的手段，以此來判斷該法案的有效性和可行性。

第四，提高法規(guī)科學(xué)性的功能。立法影響評估對擬引入的法規(guī)的費(fèi)用和便利進(jìn)行量化，用科學(xué)的分析方法對其效果進(jìn)行比較和探討，根據(jù)討論結(jié)果來制定法規(guī)可以提高法規(guī)的科學(xué)性。

第五，增加立法民主性和透明度的功能。立法影響評估是站在普通民眾的角度，而非立法者的角度對法律效果進(jìn)行評估的，因此民眾的參與是必要程序，這為增加立法的民主性帶來契機(jī)。同時(shí)，立法影響評估的分析結(jié)果會向民眾公布，通過這樣的程序，可以增加立法的透明度。

總之，立法影響評估制度通過控制立法數(shù)量，消除立法泛濫和法條復(fù)雜化來實(shí)現(xiàn)立法合理化，通過采納民眾意見以及量化成本和效益來分析立法的有效性、可行性，并且通過公布分析結(jié)果為立法者提供決策幫助。這一整個(gè)過程有助于提高立法的民主化和透明度，有助于提高民眾對立法工作的接受度，也有助于立法質(zhì)量的控制和提高。

（五）立法影響評估制度的分析方法

進(jìn)行立法影響評估，應(yīng)當(dāng)選擇客觀、合理的方法。立法影響評估包容了多種方法論。就法律（案）的經(jīng)濟(jì)性而言，應(yīng)采用成本效益分析、成本結(jié)果分析、官僚成本測算、人工成本估算等評估方法;就目的達(dá)成度而言，應(yīng)采用效用價(jià)值分析方法;對規(guī)范的可理解性和可接受性進(jìn)行評估，應(yīng)采用系統(tǒng)性和可理解性研究方法;對規(guī)范的協(xié)調(diào)性和合理性的評估，應(yīng)使用驗(yàn)證因子分析方法、交叉分析方法等。但是在進(jìn)行立法評估時(shí)，不能只使用一個(gè)方法，而是應(yīng)將多種方法混合使用。因?yàn)榛旌线\(yùn)用多種方法可以最大限度地減少評估失真，各種評估方法可以相互印證比較結(jié)果，然后對評估結(jié)果綜合考量。具體來說，立法影響評估制度使用的評估分析方法可以分為以下幾類：

1.社會學(xué)研究方法

運(yùn)用社會學(xué)研究方法進(jìn)行立法影響評估主要表現(xiàn)在，評估工作人員通過問卷調(diào)查或采訪、訪談等形式，對普通人或罪犯進(jìn)行調(diào)查，通過定性和定量的方式調(diào)查他們對法律的認(rèn)識和接受程度，以此作為修改法律的基礎(chǔ)資料。此外，評估工作人員還會對相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙约胺梢?guī)制相對人進(jìn)行調(diào)查，將兩者的調(diào)查結(jié)果進(jìn)行比較，以此得出改善法律的對策。

一般來說，立法影響評估制度的社會學(xué)研究方法包括問卷調(diào)查法、采訪、訪談、后果分析法、一般影響分析、因子分析和交叉分析等。

2.經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法

在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法中作為代表的是成本效益分析方法。成本效益分析是通過比較項(xiàng)目的全部成本和效益來評估項(xiàng)目價(jià)值的一種方法，是一種常用的經(jīng)濟(jì)決策方法[2]。這一方法也是立法影響評估制度研究方法中的基礎(chǔ)，大多數(shù)國家都采取了這一研究方法進(jìn)行立法評估。在進(jìn)行立法評估時(shí)，運(yùn)用成本效益分析方法首先需要確定因出臺法律而產(chǎn)生的費(fèi)用，其次明確因此而獲得的收益，對于無法量化的收益進(jìn)行估算，再次確定因出臺法律而可能節(jié)省的費(fèi)用，最后比較成本和收益并依據(jù)一定的立法原則，選擇投資成本最低、獲得收益最高的法案或者其他最佳決策方案[3]。

除成本效益分析方法外，立法影響評估制度常用的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法還有費(fèi)用效果分析、財(cái)政分析、一般影響分析、項(xiàng)目費(fèi)用分析等方法。經(jīng)合組織主要成員國家運(yùn)用這些分析方法的情況具體見表2。

3.法學(xué)研究方法

除社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法外，立法影響評估制度還需要綜合運(yùn)用法學(xué)研究方法進(jìn)行評估，尤其是需要采用價(jià)值分析法、歷史分析法、比較分析法等方法。

法學(xué)研究方法應(yīng)與社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法結(jié)合使用，尤其是針對不同領(lǐng)域及不同問題，應(yīng)靈活使用各種研究方法，在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上綜合考量評估結(jié)果。

三、我國立法影響評估制度構(gòu)建設(shè)想

雖然立法影響評估制度的理論與實(shí)踐在國外已經(jīng)成熟，但是我國國內(nèi)對此的研究正處于起步階段，需要一定的時(shí)間做好前期準(zhǔn)備和后期制度構(gòu)建試驗(yàn)。因此，構(gòu)建我國立法影響評估制度需要從前期準(zhǔn)備、制度構(gòu)想、法律保障三方面入手，既要有充分的認(rèn)知、理論、人才、技術(shù)鋪墊，又要構(gòu)建完善健全的制度框架，還要對其加以法律保障以實(shí)現(xiàn)立法影響評估制度的完美落地。

（一）構(gòu)建立法影響評估制度的前提

立法影響評估制度的落實(shí)需要充分的前期準(zhǔn)備，具體包括提高對立法影響評估的認(rèn)知水平、找準(zhǔn)立法影響評估制度的分析指標(biāo)、培養(yǎng)專業(yè)立法影響評估人才等必要條件。

1.提升對立法影響評估的認(rèn)識

首先，應(yīng)正確認(rèn)識立法影響評估制度的概念和價(jià)值。當(dāng)前，我國的立法工作大多數(shù)由政府主導(dǎo)，具有一定的政治判斷意義，立法過程并沒有經(jīng)過客觀、科學(xué)的評估，出現(xiàn)了立法泛濫化、立法權(quán)行政化、立法質(zhì)量不高、法條不合理及可操作性較差等問題。因此，有必要提高立法機(jī)關(guān)對立法影響評估制度的認(rèn)識。立法機(jī)關(guān)應(yīng)對立法影響評估制度是防止立法泛濫化和制定“良好的法律”的最科學(xué)、最系統(tǒng)的方法形成普遍和廣泛的認(rèn)識，從而理解并信任這一制度。

其次，研究人員應(yīng)從多學(xué)科角度加深對立法影響評估制度的認(rèn)識。當(dāng)前關(guān)于立法影響評估制度的研究不夠深入，相關(guān)的研究大多是從法學(xué)角度出發(fā)進(jìn)行定性研究，但是立法影響評估制度尤其強(qiáng)調(diào)學(xué)科直接的混合、交叉研究，因?yàn)樵诹⒎ㄓ绊懺u估過程中需要分別或者混合運(yùn)用多種評估方法，從而最大程度地減少或避免評估結(jié)果的歪曲。因此，應(yīng)提高相關(guān)研究人員的理論認(rèn)識，加深學(xué)科之間的交流合作，以深入研究立法影響評估制度。

最后，有必要通過宣傳和教育等方式提高全社會對立法影響評估制度的認(rèn)識，通過宣傳典型案例或者重大案例，使普通民眾認(rèn)識立法影響評估制度的內(nèi)容和價(jià)值，使全社會形成普遍的認(rèn)識氛圍，這樣有助于當(dāng)前立法影響評估制度的成功落實(shí)以及日后該制度的順利運(yùn)行。

2.找準(zhǔn)立法影響評估制度的分析指標(biāo)

為了使立法影響評估制度成為確保立法質(zhì)量的可靠工具，在立法評估過程中要進(jìn)行科學(xué)和客觀的分析，其中找準(zhǔn)分析指標(biāo)是最為關(guān)鍵的部分。在進(jìn)行立法評估時(shí)，要對所有立法成本和立法效果進(jìn)行量化才能通過科學(xué)的方法進(jìn)行預(yù)測和評估。但實(shí)際上量化全部的立法成本投入和產(chǎn)出是非常困難的，這就需要在進(jìn)行立法評估前就要找準(zhǔn)可量化的部分和不可量化的部分，對可量化的部分，要按照確定的指標(biāo)系數(shù)進(jìn)行量化，該指標(biāo)系數(shù)既要便于統(tǒng)計(jì)和計(jì)算，又要符合立法現(xiàn)實(shí)。對不可量化的部分，需要制定評估政策進(jìn)行定性分析，該評估政策要盡量滿足立法機(jī)構(gòu)、立法相對人的多方需要，應(yīng)遵循在實(shí)現(xiàn)立法目的的同時(shí)盡量保護(hù)立法相對人的合法權(quán)益的原則進(jìn)行設(shè)置。

例如，立法機(jī)構(gòu)因環(huán)境保護(hù)需要進(jìn)行立法，對該立法進(jìn)行立法影響評估時(shí)，其中可量化的部分為立法、執(zhí)法過程中的行政費(fèi)用，環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生的效益，因環(huán)境保護(hù)而被限制的民眾和企業(yè)需負(fù)擔(dān)的費(fèi)用等;不可量化的部分包括環(huán)境保護(hù)等公共價(jià)值與民眾被限制的自由價(jià)值的比較、立法實(shí)施環(huán)境保護(hù)效果、環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值比較等。對于可量化的部分，可以采用經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法，在確定指標(biāo)系數(shù)的基礎(chǔ)上運(yùn)用多種成本模型[5]進(jìn)行計(jì)算;對于不可量化的部分需要運(yùn)用價(jià)值分析方法、歷史分析方法等方法進(jìn)行定性評估。

3.培養(yǎng)專業(yè)立法影響評估人才

要使立法影響評估制度發(fā)揮最大作用，立法影響評估人才是關(guān)鍵。我國目前專業(yè)的立法影響評估人才非常稀缺，因?yàn)榱⒎ㄓ绊懺u估人才需要具備行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等多學(xué)科知識和技能，單獨(dú)憑借法學(xué)背景很難進(jìn)行立法影響評估。因此，為了能夠進(jìn)行科學(xué)而全面的立法影響評估，應(yīng)擴(kuò)大與立法影響評估有關(guān)的教育基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)相關(guān)知識教育，培養(yǎng)立法影響評估人才[6]。

首先，各立法機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快制訂人才引進(jìn)計(jì)劃，吸引具備成熟經(jīng)驗(yàn)的立法影響評估專家或者公共政策評估專家成為立法機(jī)構(gòu)的立法咨詢顧問，并以該專家為首組建一批立法評估小組，通過教育培訓(xùn)等方式提升這些立法評估小組的評估能力，并制訂立法評估計(jì)劃，使立法評估專家及小組成員積極參與評估實(shí)踐，以此積累立法評估經(jīng)驗(yàn)和案例。

其次，在立法機(jī)構(gòu)的立法合作院校增設(shè)立法培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，對法學(xué)教師以及立法機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行立法影響評估專業(yè)培訓(xùn)，以提升法學(xué)教師和立法工作人員的立法評估和分析能力，盡快培育一批立法影響評估專家。

最后，在法學(xué)、行政學(xué)、公共教育等專業(yè)增設(shè)立法影響評估的專業(yè)基礎(chǔ)課程，并增加相關(guān)的專業(yè)實(shí)習(xí)和實(shí)踐課程，對這些專業(yè)的學(xué)生進(jìn)行教育培訓(xùn)，以儲備相關(guān)的立法評估人才。

（二）立法影響評估制度的構(gòu)建

構(gòu)建我國的立法影響評估制度，不能簡單地“拿來”外國成熟的制度，而是應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的實(shí)際國情，構(gòu)建符合我國立法現(xiàn)實(shí)的立法影響評估制度。目前結(jié)合我國的立法工作背景，有以下兩種立法影響評估制度構(gòu)建方案可以選擇：

1.以當(dāng)前立法程序?yàn)橹行?/p>

目前我國立法制定過程可以分為收集立法意見、提出立法項(xiàng)目、審議立法項(xiàng)目、立法項(xiàng)目的調(diào)整和通過、立法草案的起草、立法草案的提出和說明、審議立法草案、立法草案的修改和通過、法律規(guī)定的公布和備案等步驟。

按照立法影響評估制度的一般理論，為了維護(hù)當(dāng)前的立法程序不變更，可以在審議立法項(xiàng)目過程中融合事前立法評估，在審議立法草案過程中進(jìn)行并行立法評估，在法律規(guī)定的公布和備案后進(jìn)行事后立法評估。在審議立法項(xiàng)目和立法草案時(shí)，立法審議機(jī)關(guān)可以將審議和評估工作相結(jié)合，可以根據(jù)立法評估結(jié)果給出審議意見。在法律公布和備案后，立法機(jī)關(guān)可以根據(jù)事后立法評估結(jié)果修改和完善法律規(guī)定。

這樣做的好處是立法審議工作更加客觀、科學(xué)，更有依據(jù)性，審議結(jié)果也更令人信服，立法質(zhì)量也能得到提升。但是不利之處在于立法進(jìn)程可能會延長，進(jìn)而影響立法周期，有可能使得立法工作不能及時(shí)回應(yīng)地方迫切的立法需求。

2.建立立法影響評估專門程序

第二種方案是指在當(dāng)前立法程序之外再專門增加立法評估程序，由專門的組織進(jìn)行立法影響評估工作，該工作不與立法程序相融合或相沖突，而是與立法工作并行[7]。例如在立法工作開始之初，就由專門的立法評估機(jī)構(gòu)對該立法工作進(jìn)行評估，事前評估、并行評估和立法審議工作并行，立法項(xiàng)目、立法草案通過與否或如何修改由立法機(jī)關(guān)綜合考量立法評估結(jié)果和審議結(jié)果來確定。

這里的專門進(jìn)行立法影響評估工作的組織可以分為兩種：第一種是由第三方建立的專門立法評估機(jī)構(gòu)，具有獨(dú)立的地位，因此評估結(jié)果不受地方人大和政府的影響，評估結(jié)果也較為客觀、可信;第二種是由立法機(jī)關(guān)下設(shè)專門的立法影響評估工作的科室或者研究所組成，其優(yōu)點(diǎn)是方便指揮，可以便利地配合地方立法工作進(jìn)程，也可以避免一些重復(fù)性工作。

第二種方案對比第一種方案的好處是，立法影響評估工作和立法工作并行，兩者相互結(jié)合，并不會影響立法的進(jìn)程和周期，同時(shí)由于立法影響評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位，也可以保障立法評估結(jié)果的客觀性和可信度。這一方案不利之處在于專門的立法評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法評估時(shí)可能與部分的立法審議工作重疊，也可能會有立法評估工作與立法進(jìn)程不匹配的情形出現(xiàn)。

把以上兩種方案進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)第一種方案優(yōu)于第二種方案，尤其是其中由具有獨(dú)立地位的第三方立法影響評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法評估較為科學(xué)，既能保證立法進(jìn)程的順利運(yùn)行，又能保證立法評估結(jié)果的客觀性。但是，如何選擇第三方立法影響評估機(jī)構(gòu)，還需要立法機(jī)關(guān)綜合考量該機(jī)構(gòu)的評估資質(zhì)、評估能力、評估效果和成功案例最后確定。對于出于實(shí)際情況不能選擇第三方立法影響評估機(jī)構(gòu)的立法機(jī)關(guān)，可以選擇建立獨(dú)立的立法影響評估組織，由該組織專門負(fù)責(zé)立法評估工作。

（三）立法評估影響評估制度的法律保障

我國需要通過出臺法律以保障立法影響評估制度的順利進(jìn)行，通過規(guī)定立法影響評估制度的概念、評估程序和評估方法、評估結(jié)果的出臺等方面對立法影響評估制度加以規(guī)范。

首先，需要確立立法影響評估制度的概念。這不是簡單的意義解釋或概念確立問題，而是在制度化過程中，現(xiàn)行的各種影響評估制度——公共政策影響分析、環(huán)境影響評估、腐敗影響評估、性別影響評估等影響評估制度如何與立法影響評估制度相協(xié)調(diào)的問題。也就是說，在其他影響評估制度和立法評估之間，如政策和法制領(lǐng)域的影響評估會存在很多重復(fù)的部分，因此是在廣義的立法評估的基礎(chǔ)上，將其他的評估制度統(tǒng)一起來，還是把現(xiàn)有的評估制度和立法評估進(jìn)行區(qū)分或獨(dú)立出來，這是有必要解決的問題。

實(shí)際上，立法評估制度應(yīng)與其他評估制度相互統(tǒng)一，這不僅是因?yàn)楦髟u估制度的評估方法相近，也是因?yàn)槿绻ㄟ^出臺法律明確立法影響評估制度的概念，并與其他評估制度相統(tǒng)一的話，可以為評估制度體系的建立有所裨益，而且有助于各評估制度相互交流和共享信息。因此，在確立立法影響評估制度的概念時(shí)應(yīng)充分考慮其他的影響評估制度，使立法評估制度與其他影響評估制度在概念范疇中保持一致。

其次，需要詳細(xì)制定立法影響評估制度的分析方法和技術(shù)。在這之前可以在通過研究外國相關(guān)分析方法以及本國其他影響評估制度的分析方法的基礎(chǔ)上，制定符合我國國情的立法影響評估分析方法、標(biāo)準(zhǔn)、格式（立法評估文書）。當(dāng)然這些分析方法和技術(shù)需要通過實(shí)踐檢驗(yàn)不斷進(jìn)行調(diào)整。

最后，需要注意的是立法影響評估結(jié)果不是直接對立法項(xiàng)目、立法草案或者出臺的法律打分，而是應(yīng)該詳細(xì)分析立法項(xiàng)目、立法草案或者出臺的法律有優(yōu)勢的部分、不合理的部分以及需要改進(jìn)或放棄的部分，以便立法機(jī)關(guān)進(jìn)行決策。此外，立法影響評估結(jié)果并不只是為了制定“良好的法律”，而更是為了制定“更好的法律”，因此在公布評估結(jié)果之前，應(yīng)由多學(xué)科專家進(jìn)行磋商，不斷完善評估結(jié)果，在改正錯(cuò)誤和吸取教訓(xùn)的基礎(chǔ)上公布較為合理的評估結(jié)果。

四、結(jié)語

立法影響評估制度可以評估法律對社會各層面產(chǎn)生的影響，是保障立法機(jī)關(guān)制定“良好的法律”的有效手段。通過立法影響評估制度來制定法律，可以保障法律的合理性和穩(wěn)定性，可以提高法律的民主性、透明度和可接受性。當(dāng)前我國正處于快速發(fā)展階段，尤其是2015年立法體制改革后，立法權(quán)限的放開對地方立法能力提出了巨大的挑戰(zhàn)。因此，為了“立好法、立良法”，立法機(jī)關(guān)有必要引入立法影響評估制度，以提高立法能力、提升立法質(zhì)量，為建設(shè)法治政府、增強(qiáng)公共服務(wù)能力做出努力。

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（作者系忻州師范學(xué)院法律系講師，韓國全州大學(xué)博士研究生。本文得到2018年度忻州師范學(xué)院院級科研基金項(xiàng)目〔2018KY24〕的資助）