公共管理視角下公務(wù)用車改革分析研究

馮依睿

摘要：近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)各界對(duì)政府的行為監(jiān)督日趨重視。政府的管理行為失調(diào)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，在眾多的政府問(wèn)題中，公務(wù)用車的使用監(jiān)管逐漸成為監(jiān)督政府行為的重點(diǎn)。我國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)只有七十余年的歷史，在更長(zhǎng)的時(shí)間中，我國(guó)處在封建主義的統(tǒng)治之下，官僚主義盛行。在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中，官本位思想的延續(xù)，大大影響了政府的公信力和權(quán)威性，同時(shí)對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)建設(shè)形成了嚴(yán)重的阻礙。其中政府機(jī)關(guān)的公車私用濫用問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的政府問(wèn)題焦點(diǎn)之一，給政府的行政支出造成了嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)。在改革發(fā)展的大形勢(shì)下，必須對(duì)政府公務(wù)車的使用狀況進(jìn)行客觀的考量和評(píng)估，分析改革公務(wù)用車的對(duì)策，以對(duì)政府的改革作出回應(yīng)和表率，提升我國(guó)政府行政的廉潔性和效率，使政府的上層建筑，適應(yīng)社會(huì)實(shí)際發(fā)展的需要，促進(jìn)我國(guó)政府公共管理發(fā)展建設(shè)。

關(guān)鍵詞：公共管理視角;公務(wù)用車改革;分析研究

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，開始倒逼政府的行政改革。我國(guó)的政府行政效率問(wèn)題在公務(wù)車輛使用上可見(jiàn)一斑，對(duì)此必須在公共管理的視角下，對(duì)公務(wù)車輛制度進(jìn)行嚴(yán)格的調(diào)查和充分的改革，為政府的改革作出標(biāo)準(zhǔn)和表率，以提升政府的行政效率，降低政府運(yùn)行的成本。在我國(guó)發(fā)展的歷史中，公車制度的改革一直在持續(xù)的進(jìn)行，通過(guò)不斷的管理方案優(yōu)化，已經(jīng)取得了一定的改革成果。在改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合公共管理視角下的相關(guān)管理理論，相信我國(guó)的政府改革能夠妥善的處理其中的問(wèn)題，使我國(guó)的公務(wù)用車制度問(wèn)題得到徹底的改革和解決。

一、我國(guó)公務(wù)用車的概念及發(fā)展歷史

（一）公車的概念

在古代封建歷史中，公車即官方人員的配套車輛，政府的行政官員通過(guò)公車提升行政和辦事的效率，是古代官員的官方配置和隱形福利。在中華人民共和國(guó)，公車為國(guó)家財(cái)政出資，為黨政機(jī)關(guān)配備的公務(wù)用車，主要包括黨政機(jī)關(guān)車輛以及事業(yè)單位的車輛，其中又分為領(lǐng)導(dǎo)固定用車和公務(wù)員公務(wù)用車兩大類。

（二）我國(guó)公務(wù)用車的發(fā)展管理歷史

目前，我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于公務(wù)用車的法律標(biāo)準(zhǔn)。政府的公務(wù)用車多是有中央下發(fā)的管理命令進(jìn)行管理。自20世紀(jì)80年代，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展略有起色，公務(wù)用車還沒(méi)有受到嚴(yán)格的限制。因此部分官員在配車上盲目的追求高檔、大排量的汽車，在社會(huì)中產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。隨著中央政府對(duì)公務(wù)用車的重視，逐漸下發(fā)了一些列的文件，對(duì)政府公務(wù)人員使用車輛的形制進(jìn)行了嚴(yán)格些限制，杜絕官員之間的不良奢靡風(fēng)氣，同時(shí)在環(huán)保和節(jié)能方面，對(duì)公務(wù)用車提出了一定的標(biāo)準(zhǔn)。自90年代以來(lái)，國(guó)家陸續(xù)的對(duì)公務(wù)配車的價(jià)格進(jìn)行了限制，以減少政府財(cái)政上的支出壓力。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)公車私用的問(wèn)題逐漸重視，公務(wù)用車管理逐漸走向了嚴(yán)格監(jiān)管的軌道。

二、對(duì)公共管理概念的理解和分析

（一）公共管理的概念

公共管理是對(duì)政府的公共權(quán)力進(jìn)行管理約束的學(xué)科，其管理的對(duì)象是政府的行為，管理的方式是直接參與到行政管理中，管理的最終目的是為了提升社會(huì)主要群體的利益和福祉，加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督和監(jiān)管，提升政府的運(yùn)行效率。隨著我國(guó)社會(huì)體制改革和經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，公共管理逐漸成為我國(guó)行政管理的重要研究對(duì)象，以期提升政府的行政管理效率，維護(hù)人民群眾的公共利益和福利。

（二）公共管理的特征

公共管理的組織形式是多元的，可以由政府直接參加，也可以有分盈利組織承擔(dān)其中一部分的責(zé)任。公共管理的管理權(quán)能不斷擴(kuò)大，在行政管理中發(fā)揮著越來(lái)大的作用。公共管理的最終目的是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化，不是對(duì)政府負(fù)責(zé)。我國(guó)的公共管理事業(yè)迫切需要新的發(fā)展方式和途徑。公共管理承認(rèn)政府統(tǒng)治的合法性，并努力的改善政府的統(tǒng)治行為，為社會(huì)群體謀取利益。公共管理采取多元的價(jià)值學(xué)說(shuō)，認(rèn)為政府、企業(yè)、個(gè)人在社會(huì)運(yùn)行中，共同承擔(dān)著管理責(zé)任。公共管理努力的踐行在立法和制度上的管理建設(shè)，是政府管理中的政策實(shí)踐者。

三、目前我國(guó)公務(wù)車車輛使用存在的問(wèn)題

我國(guó)的公務(wù)車輛使用是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展而來(lái)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)出的問(wèn)題之一，就是政府行政管理可以不計(jì)成本的進(jìn)行，按需分配。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的改革，傳統(tǒng)的計(jì)劃配車模式已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，造成了公車管理使用上的問(wèn)題和腐敗。目前我國(guó)的公車管理制度有以下幾個(gè)突出的問(wèn)題。

（一）公務(wù)車輛配置成本高，給國(guó)家財(cái)政造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)

公務(wù)車輛的花費(fèi)不僅體現(xiàn)在車輛的購(gòu)置上，車輛的使用和維護(hù)都是政府的財(cái)政出資，這些導(dǎo)致了公車車輛的平均使用成本居高不下。同時(shí)我國(guó)的國(guó)家地理遼闊，政府機(jī)關(guān)林立，也導(dǎo)致了公車總量達(dá)到驚人的規(guī)模。此外一些違規(guī)的公車超編現(xiàn)象，都給政府的財(cái)政支出造成了嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)，公車占用的財(cái)政支出甚至超過(guò)了國(guó)防、教育、醫(yī)療等公共事業(yè)投入。

（二）公務(wù)車輛的使用效率低下，出現(xiàn)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)

根據(jù)數(shù)據(jù)計(jì)算，出租車的單位距離運(yùn)行效率是公務(wù)車輛的6倍，但是出租車的經(jīng)濟(jì)消耗僅為公務(wù)車輛的13%，以此數(shù)據(jù)分析，公務(wù)車輛的使用效率不僅低下，更導(dǎo)致了嚴(yán)重的浪費(fèi)和腐敗。

（三）公車私用的現(xiàn)象嚴(yán)重，公務(wù)車輛成為公務(wù)人員的隱性福利

在目前的公務(wù)車輛管理使用中，存在著一個(gè)“三三制”的原則。即公務(wù)車輛三分之一在進(jìn)行公務(wù)處理，1/'3是公務(wù)人員在干私人事務(wù)，1/3是公務(wù)司機(jī)在使用車輛干私事。目前公車私用的現(xiàn)象嚴(yán)重，公務(wù)人員的家屬可以對(duì)公車進(jìn)行隨意調(diào)度和使用。

（四）公車使用管控不力，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失

現(xiàn)行的公車制度，在公車的購(gòu)置和使用上沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格的制度管控和限制，導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)的大量流失。其中包括公務(wù)人員公務(wù)用車超編嚴(yán)重，大量的公務(wù)人員利用財(cái)政支出購(gòu)置使用公務(wù)車輛，同時(shí)奢靡風(fēng)氣盛行，豪華轎車的使用在公務(wù)員隊(duì)伍中盛行成風(fēng)。公務(wù)車輛的使用和維護(hù)計(jì)費(fèi)方式不透明，導(dǎo)致大量的國(guó)有資產(chǎn)被私人侵吞。除此以外，公務(wù)車輛導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題和交通問(wèn)題，導(dǎo)致政府的公信力和權(quán)威下降。

四、在公共管理視角下對(duì)公務(wù)車輛使用問(wèn)題的成因分析

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度存在延遲性和滯后性

以唯物主義觀念對(duì)現(xiàn)存的公務(wù)車輛進(jìn)行分析，則可以得出上層建筑已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。我國(guó)的公車制度是從前蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展而來(lái)，同時(shí)具備一定的封建官僚主義思想的殘余。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)家的政策可以不計(jì)成本的進(jìn)行，同時(shí)缺乏有效的公共管理監(jiān)督。但是現(xiàn)階段，處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展時(shí)期，任何政策方針都應(yīng)該充分的考慮到經(jīng)濟(jì)成本，公務(wù)車輛的管理明顯的落后區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總態(tài)勢(shì)。

（二）既得利益集團(tuán)的利益分享和限制

在國(guó)家的一項(xiàng)政策推行的過(guò)程中，既得利益集團(tuán)會(huì)進(jìn)行全面的干擾和阻撓。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，功利主義和拜金主義盛行，國(guó)家政府出現(xiàn)了嚴(yán)重的違法亂紀(jì)情況，以及懶政不作為，在客觀上限制了公務(wù)車輛的改革。公共管理的目的是公共福利和利益服務(wù)，因此必須對(duì)政府的浪費(fèi)行為進(jìn)行嚴(yán)格的控制和監(jiān)督。

（三）封建“官本位”思想遺毒盛行

我國(guó)是歷史悠久的封建國(guó)家，封建官本位思想在我國(guó)的政治體制中盛行。部分公務(wù)人員在公務(wù)車輛上奢靡成風(fēng)，在人民群眾面前橫行無(wú)忌，是制度管理上的缺失，也是我國(guó)傳統(tǒng)歷史的荼毒。

（四）相關(guān)的法律和制度監(jiān)管不健全

上文已經(jīng)分析過(guò)，我國(guó)的公務(wù)車輛管理沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的管理細(xì)則和法律法規(guī)，導(dǎo)致部分公務(wù)人員心存僥幸心理。國(guó)家的懲處力度和管理措施無(wú)法落實(shí)，也是公車問(wèn)題無(wú)法得到根本改善的重要原因。

（五）我國(guó)政府的公共管理能力落后

政府的公共管理能力不僅體現(xiàn)行政上對(duì)人民群眾的管理和約束，更應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)政府自身的監(jiān)督和約束，強(qiáng)化依法治國(guó)從嚴(yán)治黨的原則。對(duì)政府的公共權(quán)力進(jìn)行充分必要的監(jiān)督，使政府的行為能夠得到限制和約束。

五、公共管理視角下對(duì)公務(wù)用車改革的建議

（一）借助國(guó)外的公務(wù)車輛管理，對(duì)國(guó)內(nèi)的政策進(jìn)行調(diào)整

在國(guó)公車管理困難局面，國(guó)外的一些制度已經(jīng)取得了初步的解決，總結(jié)起來(lái)管理制度可以分為以下幾點(diǎn)。對(duì)車輛的數(shù)量進(jìn)行嚴(yán)格控制，對(duì)公務(wù)人員的用車權(quán)利進(jìn)行限制，除了少數(shù)的高級(jí)官員能夠使用配車，其他公務(wù)人員用車可以通過(guò)市場(chǎng)化改革和租車解決。采取嚴(yán)格的打擊措施，根據(jù)社會(huì)輿論的監(jiān)督和舉報(bào)，對(duì)違規(guī)使用公車的行為可以重罰。在公務(wù)配車上的原則，盡量支持國(guó)產(chǎn)和低排量的車輛，杜絕公務(wù)車輛的攀比。最后是給予公務(wù)人員一定的交通補(bǔ)助，按照嚴(yán)格的補(bǔ)貼制度，給予公務(wù)員一定的交通補(bǔ)助。

（二）市場(chǎng)化改革，采取貨幣補(bǔ)貼的公車管理模式

公務(wù)車輛如今已經(jīng)發(fā)展成為國(guó)家財(cái)政的龐大負(fù)擔(dān)，必須將大量的公務(wù)車輛進(jìn)行市場(chǎng)化的改革，以減少政府公務(wù)車輛的數(shù)量，同時(shí)提升公務(wù)車輛的使用效率，對(duì)公務(wù)員的出行進(jìn)行補(bǔ)貼。此外在財(cái)政預(yù)算機(jī)制上，需要對(duì)政府的公務(wù)車輛支出花費(fèi)進(jìn)行嚴(yán)格的審核，制定相應(yīng)的審核辦法和相關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督制度，將車輛的使用花費(fèi)在預(yù)算上進(jìn)行限制，以幫助政府緩解財(cái)政上的壓力。

（三）加強(qiáng)對(duì)公務(wù)車輛使用程序的制定和管理

政府的公務(wù)車輛，屬于國(guó)家的公共財(cái)產(chǎn)，在使用的過(guò)程中，需要得到相關(guān)程序的審批和許可，對(duì)車輛的使用情況和出行記錄進(jìn)行登記和記錄，在程序上限制公務(wù)車輛的隨意使用。此外還需要實(shí)現(xiàn)使用維護(hù)費(fèi)用的透明，對(duì)汽車的各項(xiàng)支出進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)制定和審核，杜絕汽車使用費(fèi)用的隨意報(bào)銷和支配。

（四）公務(wù)車輛采用市場(chǎng)化的改制和經(jīng)營(yíng)

公共管理的目的之一是提升政府的運(yùn)行效率，委托第三方的非盈利組織對(duì)政府的行為進(jìn)行監(jiān)督和約束。為了減少公務(wù)車輛的數(shù)量，可以采取公務(wù)車輛使用公司化改制的原則，將公務(wù)車輛交給私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行管理和經(jīng)營(yíng)，公務(wù)員公務(wù)出行需要在私人公司進(jìn)行租賃和司機(jī)雇傭。私人企業(yè)市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)可以在車輛運(yùn)行效率上進(jìn)行保證，同時(shí)公務(wù)員也應(yīng)該可以獲得一定數(shù)額的貨幣補(bǔ)貼。私營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)營(yíng)收情況也需要受到政府的反向監(jiān)督，確保公車改制中不會(huì)出現(xiàn)新的利益群體和集團(tuán)。

（五）信息化監(jiān)督和社會(huì)輿論監(jiān)督

公共管理的最終目的是為了社會(huì)的主體利益服務(wù)，為了提升政府對(duì)自身的監(jiān)管效率，政府必須對(duì)現(xiàn)有的公車使用監(jiān)管措施作出整改和調(diào)整。隨著社會(huì)科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，信息化的技術(shù)也可以在公車使用監(jiān)管上進(jìn)行應(yīng)用，聽(tīng)過(guò)電子設(shè)備對(duì)汽車的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，可以有效的減少公車私用問(wèn)題的發(fā)生。例如對(duì)公務(wù)車輛的形成路線進(jìn)行定位記錄，利用公路監(jiān)控系統(tǒng)對(duì)過(guò)往的公務(wù)車輛進(jìn)行跟蹤審查等，都可以有效的記錄公車的使用情況。此外公車私用，也一直是人民群眾飽受詬病的話題，政府可以針對(duì)公車私用問(wèn)題展開專項(xiàng)的調(diào)查和取證，使群眾的監(jiān)督發(fā)揮效力，實(shí)現(xiàn)對(duì)公車私用的有效輿論監(jiān)督。

六、結(jié)語(yǔ)

公共管理視角下公務(wù)用車改革分析，是我國(guó)政府制度改革中的重要一環(huán)，對(duì)于公車制度的改革，有助于實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部風(fēng)氣的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府行政效率的提高，為更進(jìn)一步的體制改革打好基礎(chǔ)。對(duì)于任何政府而言，政府的公共權(quán)力都應(yīng)該受到制約，接受監(jiān)督。公共管理的研究方向給我國(guó)的政府改革提供了新的改革方向，即從政府內(nèi)部進(jìn)行改革，以提升政府的行政效率，并接受非盈利組織的監(jiān)督，使政府能夠?yàn)樯鐣?huì)主體的福利和利益服務(wù)。

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（作者單位：上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院）