單位內(nèi)控制度存在的問題與建議

孫燕

摘要：近年來，為了進一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，實現(xiàn)控制目標(biāo)，我國行政事業(yè)單位不斷加大對內(nèi)部控制管理的重視，并通過制定制度和程序?qū)?jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控，以此來減少舞弊和腐敗的發(fā)生。但在具體實踐和施行的過程中，出現(xiàn)了很多阻礙內(nèi)部控制發(fā)展的問題。因此，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作進行透徹的剖析顯得尤為重要。文章闡述了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實踐中存在的主要問題，并針對這些問題提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;財務(wù)管理

內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，是在實踐中逐步發(fā)展和完善起來的。它是一種強調(diào)以預(yù)防為主的制度，目的在于通過建立完善的制度和程序防范舞弊和腐敗的發(fā)生，提高管理效率，保證單位各項活動的有序開展。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是政府部門管理制度的組成部分。由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險評估、內(nèi)部控制活動、信息及其溝通和內(nèi)部控制監(jiān)督等要素組成，并體現(xiàn)為與行政、管理、財務(wù)和會計系統(tǒng)融為一體的組織管理結(jié)構(gòu)，是行政事業(yè)單位為履行職能、實現(xiàn)總體目標(biāo)而應(yīng)對風(fēng)險的自我約束和規(guī)范的過程。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度存在的問題

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度不完善

目前，我國的行政事業(yè)單位，還沒有建立起一套與單位發(fā)展脈絡(luò)相適應(yīng)并且相對完善的內(nèi)部控制管理制度，因此在源頭上無法對單位內(nèi)部工作進行管理和約束。相關(guān)部門對行政事業(yè)單位內(nèi)部的控制管理也只能通過相關(guān)政策和法律法規(guī)，管理起來既盲目又寬泛，并不能對行政事業(yè)單位的內(nèi)部活動進行嚴(yán)密的管控。有的單位雖然制定了內(nèi)控制度，但并不能完全適應(yīng)單位的發(fā)展需求，關(guān)鍵崗位設(shè)置不科學(xué)，不相容崗位沒有做到相互分離、相互制約和相互監(jiān)督。特別是由于監(jiān)督機制的缺失導(dǎo)致相關(guān)責(zé)任人責(zé)任心不強，即使存在合理的內(nèi)部控制管理制度，也不能保證其有力的實施。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)都使得單位的崗位責(zé)任制不明確，難以發(fā)揮內(nèi)部控制制度應(yīng)有的功能。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識淡薄

內(nèi)部控制這個詞雖然由來已久，但是在我國一直未受到重視，而且很多行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層，單純重視政績，對內(nèi)部控制的理論、作用、重要性等都未接觸，并未了解到內(nèi)部控制對于本單位發(fā)展的積極意義。從單位領(lǐng)導(dǎo)層到普通員工，內(nèi)部控制意識都很薄弱，缺乏對內(nèi)部控制相關(guān)知識的認(rèn)識和掌握，導(dǎo)致內(nèi)部控制在我國行政事業(yè)單位的應(yīng)用推進緩慢。很多財政全額撥款的行政事業(yè)單位，所有收入支出都由國家直接撥款，不用對單位的成本費用進行管理和控制，只需要財務(wù)人員按照相關(guān)政策和法規(guī)要求支配資金，保證資金使用合理合法就可以了。還有一些行政事業(yè)單位雖然建立了內(nèi)部控制管理制度，但是單位并沒有嚴(yán)格遵照該制度執(zhí)行，從源頭上限制了行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制的認(rèn)識。

（三）內(nèi)部監(jiān)督機制不健全

行政事業(yè)單位本應(yīng)該設(shè)立內(nèi)審部門作為實施內(nèi)部控制的監(jiān)督機構(gòu)，但是很多單位既沒有設(shè)置內(nèi)審機構(gòu)也沒有獨立的內(nèi)審人員，內(nèi)部審計工作多數(shù)是由財務(wù)人員或者其他非專業(yè)人員來兼任。這些工作人員沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)和系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，不具備必要的審計知識與技能，降低了審計質(zhì)量，沒有完全發(fā)揮出內(nèi)部審計對內(nèi)部控制的監(jiān)督作用。而且，當(dāng)前的內(nèi)審工作程序簡單、范圍狹窄、方法傳統(tǒng)，主要還只是審查會計資料，沒有涉及內(nèi)部控制評價等深層次的內(nèi)容，監(jiān)督執(zhí)行的時候存在流于表面的形式，存在互相包庇的現(xiàn)象，這就導(dǎo)致了各部門間的監(jiān)督執(zhí)行力不到位，出現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)行范圍的漏洞，嚴(yán)重影響了內(nèi)部控制的監(jiān)督力度。

（四）沒有完善的內(nèi)部風(fēng)險評估體系

行政事業(yè)單位的收入支出主要由財政管理和撥付，因此其運營受市場經(jīng)濟影響很小，這個特性造成了行政事業(yè)單位財務(wù)管理方式落后，僅進行支出與收益的統(tǒng)計，從業(yè)人員缺少風(fēng)險管控知識，沒有認(rèn)識到風(fēng)險管理的重要性，風(fēng)險管理意識淡薄，沒有進行風(fēng)險控制。尤其在日常工作中，由于沒有對可能出現(xiàn)風(fēng)險因素進行有效的分析與評估，無法實現(xiàn)風(fēng)險控制的預(yù)期效果。因此，在開展內(nèi)部控制管理工作重心，急需建立完善的風(fēng)險評估體系，規(guī)范財務(wù)工作。

（五）內(nèi)部控制信息化建設(shè)滯后

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的高速發(fā)展，很多企業(yè)結(jié)合自身的業(yè)務(wù)特點，建立起了一個完整的信息管理系統(tǒng)，然后將內(nèi)部控制的各個模塊嵌入到其中，把現(xiàn)代信息技術(shù)充分的利用起來，使信息化控制管理覆蓋到企業(yè)所有的業(yè)務(wù)活動，達(dá)到全范圍全過程的信息化管理。然而，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)與企業(yè)相比嚴(yán)重滯后，信息化建設(shè)重業(yè)務(wù)而輕管理，未能通過信息化建設(shè)來實現(xiàn)對控制資源的共享和控制職能的整合，導(dǎo)致內(nèi)控管理水平低下，運行效率不高。

（六）財務(wù)人員業(yè)務(wù)水平不高

在我國，由于內(nèi)部控制的作用沒有得到足夠的重視，因此大多數(shù)財務(wù)人員對內(nèi)部控制的相關(guān)知識掌握得較少。而財務(wù)人員的責(zé)任心、專業(yè)技術(shù)水平和職業(yè)判斷力，直接影響到一個單位內(nèi)部控制的水平和質(zhì)量。行政事業(yè)單位涉及的部門眾多業(yè)務(wù)多樣，但是受編制的限制，有些單位的財務(wù)人員沒有經(jīng)過系統(tǒng)的財會知識培訓(xùn)，甚至不具備從業(yè)資質(zhì)，學(xué)歷和業(yè)務(wù)知識水平偏低，對會計核算的基本方法、基本原則、業(yè)務(wù)流程等了解得不夠深入，實際過程中或多或少會出現(xiàn)這樣或那樣的錯誤。財務(wù)人員業(yè)務(wù)能力和職業(yè)素質(zhì)的差距還可能導(dǎo)致賬務(wù)處理過程和結(jié)果的差異。還有一些年齡稍大的工作人員安于現(xiàn)狀，多數(shù)情況僅憑經(jīng)驗辦事，缺乏風(fēng)險防范意識，不僅難以確保財務(wù)工作的質(zhì)量和效率，而且容易出現(xiàn)會計信息失真的情況，從而失去了內(nèi)控的有效性。

二、強化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議

（一）建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度

想要行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的正常開展，需要依賴于一套切實可行、科學(xué)合理的制度體系。在建立內(nèi)部控制制度體系時應(yīng)結(jié)合行政事業(yè)單位在經(jīng)費管理模式上的特殊性以及本單位的實際情況，及時轉(zhuǎn)變思想，加強認(rèn)識，做到權(quán)責(zé)清晰，責(zé)任到人，形成一個完整的內(nèi)部控制制度體系。

從單位層面來看，應(yīng)建立以單位“一把手”為主導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)內(nèi)控制度體系的建設(shè)。以各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人為主抓，全面負(fù)責(zé)內(nèi)部控制制度的貫徹執(zhí)行。而具體崗位的工作人員作為內(nèi)部控制施行的基礎(chǔ)，應(yīng)嚴(yán)格按照內(nèi)控制度的要求來執(zhí)行。為降低和防范內(nèi)控風(fēng)險，對關(guān)鍵崗位和重點領(lǐng)域的工作人員應(yīng)實行輪崗制度，分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、分事行權(quán)，形成既相互協(xié)作又相互制約的管理結(jié)構(gòu)。

從業(yè)務(wù)層面來看，對單位的資產(chǎn)管理、項目管理、收支管理、預(yù)算管理、政府采購、合同管理等經(jīng)濟活動都要建立起一套相互監(jiān)督、相互制約的工作機制，并加強監(jiān)督和執(zhí)行力度，定期或不定期進行專項檢查，確保資金的使用安全和使用效率。規(guī)范行政事業(yè)單位的日?；顒?，促進單位各項工作的順利開展，充分發(fā)揮內(nèi)部控制制度的作用，推動依法行政和廉政建設(shè)。

（二）增強內(nèi)部控制意識

內(nèi)部控制制度能否在單位內(nèi)部有效的推行，在很大意義上取決于單位領(lǐng)導(dǎo)層的意識和行為，只有得到領(lǐng)導(dǎo)層的充分重視，使領(lǐng)導(dǎo)層具備較強的內(nèi)控意思，才會取得廣大干部職工的理解和支持，從而推進內(nèi)控建設(shè)，保障內(nèi)部控制的順利建立和實施。因此，單位負(fù)責(zé)人作為財務(wù)工作和內(nèi)部控制制度建設(shè)的“第一責(zé)任主體”，應(yīng)首先對其進行培訓(xùn)和教育。單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)積極組織動員和宣傳，讓所有的單位職工對內(nèi)部控制制度的相關(guān)規(guī)定和條例進行系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，使所有干部職工形成自覺防范風(fēng)險和抵制權(quán)力濫用的意識，至上而下的推進內(nèi)部控制制度的實施。同時將每一項規(guī)定具體落實到相應(yīng)的部門和個人，并將責(zé)任落實到個人，做到人人參與、人人擔(dān)責(zé)、全面覆蓋，并嚴(yán)格遵照執(zhí)行，從而實現(xiàn)內(nèi)部控制的作用，推進單位的健康發(fā)展。

（三）加強內(nèi)部審計和監(jiān)督機制

行政事業(yè)單位應(yīng)建立專門的內(nèi)部審計機構(gòu)、配備專業(yè)的內(nèi)審人員，建立健全內(nèi)部審計組織體系，強化內(nèi)部省級職能，對內(nèi)部控制制度的執(zhí)行進行全面有效的監(jiān)督檢查。并應(yīng)保證內(nèi)部審計的獨立性，充分發(fā)揮其內(nèi)部審計作用，讓內(nèi)部審計不再流于形式。內(nèi)部審計機構(gòu)相對于財政部門和外部審計部門，對本單位的內(nèi)部情況更熟悉和了解，更能準(zhǔn)確把握可能出現(xiàn)的風(fēng)險和管理的薄弱環(huán)節(jié)，通過經(jīng)常、連續(xù)且有針對性的跟蹤審計監(jiān)督，從而進一步加強和完善內(nèi)部控制管理，使內(nèi)部控制的作用得以發(fā)揮和彰顯。

（四）加強單位的風(fēng)險管理

行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合當(dāng)前的社會發(fā)展需求和單位的具體情況，建立一支優(yōu)秀的風(fēng)險管理團隊，制定出一套科學(xué)有效的風(fēng)險管控制度，對所有的經(jīng)濟活動進行事前事中事后的動態(tài)風(fēng)險管理，對可能出現(xiàn)的風(fēng)險進行分析預(yù)測和全面客觀的評估。如果在事前就能對可能出現(xiàn)的誤差和風(fēng)險進行識別，那就可以提前采取相應(yīng)的風(fēng)險防范措施，減少錯誤的發(fā)生，最大限度的抑制和減少該風(fēng)險造成的損失，維護國有資產(chǎn)的安全完整。

（五）構(gòu)建財務(wù)和業(yè)務(wù)資源融合的信息系統(tǒng)

應(yīng)結(jié)合行政事業(yè)單位的特點，建立起一套能夠把各個部門的信息系統(tǒng)聯(lián)系起來的業(yè)財融合的信息系統(tǒng)，使各項活動、資源、信息得到有效交換和融合。通過對各信息系統(tǒng)的整合和兼容升級，將關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵風(fēng)險點上的業(yè)務(wù)活動進行信息化辦公，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和信息交流，使各信息系統(tǒng)有效對接和相互制約，避免重復(fù)性工作，實現(xiàn)信息資源整合，幫助各部門之間內(nèi)部控制信息的溝通和協(xié)調(diào)，規(guī)避因信息不對稱帶來的運行風(fēng)險，提升監(jiān)督管理水平，提升內(nèi)部控制的管理效率。

（六）提高內(nèi)控人員綜合素質(zhì)

財務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力影響著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的質(zhì)量和效率，對內(nèi)部控制作用的發(fā)揮起著重要作用。因此，內(nèi)控人員要注重相關(guān)知識的積累，不斷補充、拓展、更新專業(yè)知識和操作技能，使自己具備相應(yīng)的政策法制觀念、專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德，具備與內(nèi)控工作崗位相適應(yīng)的能力和資質(zhì)。財政部門和單位應(yīng)定期或不定期的舉行各種形式的培訓(xùn)、會議、講座等，從而提升內(nèi)控人員業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德素質(zhì)，使內(nèi)控人員全面掌握會計核算、資產(chǎn)管理、部門預(yù)算、合同管理、項目建設(shè)、債務(wù)管理等各項規(guī)定以及單位內(nèi)部管理制度，提高內(nèi)控隊伍的整體素質(zhì)，不斷提升內(nèi)控人員的綜合素質(zhì)。

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（作者單位：云南省昭通市永善縣疾病預(yù)防控制中心）