廣州“小切口”立法初探

陳寧 肖寶玭

《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》要求完善立法體制機(jī)制，不斷提高立法質(zhì)量和效率。如何提高立法質(zhì)量和效率，各地都在進(jìn)行有益探索。栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)在第二十四次全國(guó)地方立法工作會(huì)議上指出，地方立法具有空間大、靈活性大、針對(duì)性強(qiáng)等特點(diǎn)，他認(rèn)為地方立法可以聚焦所要解決的問(wèn)題，確定小一些的題目進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，即所謂“小切口”立法[1]?！靶∏锌凇绷⒎ㄟm應(yīng)了新時(shí)代對(duì)地方立法提高立法質(zhì)量和效率的新要求，符合黨中央和人民群眾對(duì)地方立法有效管用的要求與期待，也有利于國(guó)家法治體系的進(jìn)一步完善，無(wú)疑是地方立法一個(gè)重要的探索方向。

一、“小切口”立法提出背景

2015年修訂后的立法法作出了將地方立法權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)容的重大改革。一方面，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，對(duì)于調(diào)動(dòng)地方的積極性，促進(jìn)地方治理的法治化，具有重要意義。我國(guó)幅員遼闊，各地發(fā)展不充分、不平衡，治理情況紛繁復(fù)雜，十里不同風(fēng)、百里不同俗，有些問(wèn)題難以由全國(guó)統(tǒng)一立法徹底解決，只能交由各地具體問(wèn)題具體分析，需要由各地有針對(duì)性地突出地方特色來(lái)解決。同時(shí)，改革進(jìn)入深水區(qū)，亟待法治的引領(lǐng)，在沒(méi)有地方立法權(quán)之前，在國(guó)家法律缺失的情況下，不少城市通過(guò)“紅頭文件”進(jìn)行社會(huì)治理，治理主觀性強(qiáng)、隨意性大，出現(xiàn)了不少損害國(guó)家和地方利益以及公民權(quán)益的失敗治理案例，賦予地方立法權(quán)可以進(jìn)一步將地方治理納入法治軌道。

另一方面，地方立法權(quán)主體大幅度擴(kuò)容可能造成因立法能力不足導(dǎo)致立法質(zhì)量不高、地方保護(hù)主義法律化、地方立法權(quán)濫用等危及國(guó)家法制統(tǒng)一的情況。針對(duì)這些情況，修訂后的立法法保留了批準(zhǔn)程序，并把設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限制在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三個(gè)方面。一則這三個(gè)方面是地方治理面臨的主要和突出的問(wèn)題，二則是認(rèn)為地方立法不宜構(gòu)建體系，不宜制定那些宏觀的、綜合性的、大而全的項(xiàng)目，而應(yīng)當(dāng)著力于解決一些具體的問(wèn)題、突出的問(wèn)題，以有效管用的精細(xì)化立法引導(dǎo)地方的精細(xì)化管理。在這個(gè)背景下，地方立法開(kāi)始從仿照國(guó)家立法體例、對(duì)上位法簡(jiǎn)單重復(fù)、對(duì)其他省市立法照抄照搬轉(zhuǎn)變到針對(duì)問(wèn)題立法，突出立法的實(shí)用性上來(lái)，并逐步探索適應(yīng)地方立法新要求的立法形式和立法技術(shù)。近年來(lái)，“小而精”的“小切口”立法以其突出的優(yōu)勢(shì)，為地方立法的創(chuàng)新發(fā)展提供了新的思路。

二、“小切口”立法的內(nèi)涵及價(jià)值

“小切口”立法有別于宏觀性立法，它調(diào)整的社會(huì)關(guān)系相對(duì)單一、適用范圍相對(duì)較小、法律關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單。由于調(diào)整的社會(huì)關(guān)系相對(duì)單一，“小切口”立法一般具有內(nèi)容體量較小，不追求完備章節(jié)體例結(jié)構(gòu)，規(guī)范具體明確的形式特征。

“小切口”立法具有突出優(yōu)勢(shì)。一是可操作性強(qiáng)，能有效解決法制實(shí)施“最后一公里”問(wèn)題。地方立法主要以實(shí)施性立法為主，必須要解決法律、行政法規(guī)實(shí)施“最后一公里”的問(wèn)題，這客觀上要求地方立法必須針對(duì)地方情況與地方特色細(xì)化法律行政法規(guī)的實(shí)施路徑?！靶∏锌凇绷⒎ㄡ槍?duì)性強(qiáng)，條文短小精悍、具體明確，天然具有操作性強(qiáng)、可執(zhí)行性高的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)既能指引執(zhí)法部門(mén)高效執(zhí)法，更能方便群眾了解掌握，是解決法治實(shí)施“最后一公里”問(wèn)題的有效措施。二是以地方需求為依托，能突顯地方立法特色。地方立法有特色是地方立法作為本行政區(qū)域內(nèi)貼近公民現(xiàn)實(shí)生活要求的行為規(guī)則的內(nèi)在要求?！靶∏锌凇绷⒎ㄓ捎谇腥朦c(diǎn)小，更易聚焦地方實(shí)際問(wèn)題，反映地方民眾的立法需求，同時(shí)由于其靈活性和自主性更強(qiáng)，更易于找到與當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗民情的契合點(diǎn)進(jìn)行地方創(chuàng)制性立法以解決地方實(shí)際問(wèn)題，因此更能突顯地方立法特色。三是聚焦問(wèn)題，可以通過(guò)小切口實(shí)現(xiàn)大縱深。在我國(guó)法律規(guī)范體系已相對(duì)完善的背景下，在地方立法權(quán)范圍內(nèi)，要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，立有效管用的法。一方面，“小切口”立法能通過(guò)聚焦問(wèn)題，將有限的立法資源集中在解決關(guān)鍵矛盾上來(lái)，由于切入點(diǎn)小，能廣泛而有效地匯聚民聲，科學(xué)且充分地展開(kāi)論證。另一方面，“小切口”立法可以通過(guò)切實(shí)有效解決問(wèn)題和矛盾，以小改革、小創(chuàng)新的方式匯聚改革發(fā)展力量，以小見(jiàn)大、以點(diǎn)帶面，推動(dòng)地方各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。四是優(yōu)化立法技術(shù)，節(jié)約立法資源。2015 年新修訂的《立法法》第七十三條確立了地方立法“不重復(fù)”原則，地方立法在立法技術(shù)方面既要做到有特色、可操作，也要做到不重復(fù)上位法，大而全的宏觀性立法由于很難避免原則性和綜合性的規(guī)定，在立法技術(shù)上就很難達(dá)到國(guó)家對(duì)地方立法的要求。“小切口”立法由于問(wèn)題聚焦，形式上不追求大而全的結(jié)構(gòu)，條文追求精準(zhǔn)管用，因此可以有效避免照搬照抄、準(zhǔn)用性條款和授權(quán)性條款過(guò)多等浪費(fèi)立法資源的情況。

三、“小切口”立法的要求

“小切口”立法結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、條文較少，容易造成“小切口”立法相比于傳統(tǒng)的宏觀性全體系立法簡(jiǎn)單的誤解。其實(shí)，要制定出有效管用的“小切口”立法，需要通透全局后的內(nèi)容取舍，需要在大視野、大邏輯下的化繁入簡(jiǎn)，對(duì)問(wèn)題和矛盾的精準(zhǔn)把握要求更高，也由于更具有針對(duì)性和可操作性，其實(shí)施效果更容易得到檢驗(yàn)，因此，可以說(shuō)“小切口”立法對(duì)立法工作者的要求更高。要做好“小切口”立法至少有以下幾點(diǎn)基本要求。

一是選題小。選題小是做好“小切口”立法的基礎(chǔ)，選題小便于直面問(wèn)題，并有針對(duì)性的解決問(wèn)題。“小切口”立法應(yīng)該關(guān)注城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)方面群眾呼聲高的、亟待解決的、有相對(duì)成熟解決方案的問(wèn)題，將問(wèn)題的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和突出矛盾作為選題的突破口。2019年初74名廣州市人大代表在市人民代表大會(huì)會(huì)議上聯(lián)名提出《關(guān)于立法促進(jìn)母乳喂養(yǎng)的議案》，引發(fā)媒體關(guān)注和輿論熱議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，母乳喂養(yǎng)既是私事也算不上大事，應(yīng)把有限的地方立法資源投入到更重大、緊迫的事項(xiàng)上。在深入調(diào)研和廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，常委會(huì)審議認(rèn)為促進(jìn)母乳喂養(yǎng)對(duì)保障母嬰身心健康、提高人口素質(zhì)意義重大，是實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略的重要舉措。一方面立法促進(jìn)母乳喂養(yǎng)是必要的，立法促進(jìn)母乳喂養(yǎng)體現(xiàn)了對(duì)母嬰健康的人文關(guān)懷，有助于完善相關(guān)法律法規(guī)保障體系，有利于解決現(xiàn)實(shí)中存在母乳喂養(yǎng)知識(shí)普及不足、公共場(chǎng)所母嬰設(shè)施不足等問(wèn)題。另一方面立法促進(jìn)母乳喂養(yǎng)是可行的，立法具備上位法依據(jù)，在廣州市也有廣泛的社會(huì)實(shí)踐基礎(chǔ)。第三方機(jī)構(gòu)問(wèn)卷調(diào)查顯示，79%的受訪女性認(rèn)為政府部門(mén)有責(zé)任大力推廣母乳喂養(yǎng)。在調(diào)研中，人大代表和政協(xié)委員、社會(huì)團(tuán)體等也贊同通過(guò)立法規(guī)定相關(guān)促進(jìn)措施，持續(xù)推進(jìn)廣州市母乳喂養(yǎng)工作。雖然促進(jìn)母乳喂養(yǎng)看似是一件小事，但可以通過(guò)辦好這件小事來(lái)加強(qiáng)對(duì)哺乳母親的人文關(guān)懷和對(duì)新生兒身心健康的重視，進(jìn)而推動(dòng)對(duì)婦女兒童合法權(quán)益的保護(hù)，再進(jìn)而通過(guò)公共服務(wù)理念人性化的彰顯來(lái)促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步，即由“小切口”實(shí)現(xiàn)“大縱深”。

二是內(nèi)容細(xì)。內(nèi)容細(xì)是“小切口”立法的靈魂，法規(guī)條文明確具體是地方立法發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。要發(fā)揮“小切口”立法可操作性強(qiáng)的巨大優(yōu)勢(shì)，條文必須明確具體，嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，切實(shí)可行。原則性、宏觀性的規(guī)定盡量避免，“有關(guān)”“及時(shí)”“加強(qiáng)”等不確定性語(yǔ)言盡量避免，對(duì)上位法的原則規(guī)定、授權(quán)性規(guī)定和主要制度在地方立法中能量化的盡量量化規(guī)定，補(bǔ)充細(xì)化上位法的內(nèi)容時(shí)要結(jié)合地方實(shí)際，做好“查漏補(bǔ)缺”，形成地方特色。如在修訂《廣州市社會(huì)急救醫(yī)療管理?xiàng)l例》時(shí)，通過(guò)調(diào)研了解到民眾對(duì)“急救不急”的意見(jiàn)最為突出。為有效解決這一問(wèn)題，廣州市人大常委會(huì)在充分量化論證的基礎(chǔ)上，根據(jù)廣州市醫(yī)療機(jī)構(gòu)的分布情況和交通網(wǎng)絡(luò)條件進(jìn)行量化綜合測(cè)算，規(guī)定了4分鐘的出診時(shí)間和20分鐘內(nèi)的到達(dá)時(shí)間，形成了貼合地方實(shí)際的詳細(xì)的量化規(guī)定?！稐l例》實(shí)施后部分醫(yī)院的院前急救提速30%，市民對(duì)出診速度的提高有明顯感受，收到良好的立法效果。

三是結(jié)構(gòu)精。結(jié)構(gòu)精是“小切口”立法的形式特征，“小切口”立法選題小、內(nèi)容細(xì)、追求實(shí)效，必然在體例結(jié)構(gòu)上具有靈活性。一般而言，“小切口”立法在體例上不追求“大而全”或“小而全”，不照搬照抄上位法的篇章結(jié)構(gòu)，甚至可以取消章節(jié)設(shè)置，需要幾條制定幾條。提倡性、號(hào)召性、宣示性條款可寫(xiě)可不寫(xiě)的盡量不寫(xiě)，授權(quán)性條款和準(zhǔn)用性條款也應(yīng)盡量避免。如《廣州市銷(xiāo)售燃放煙花爆竹管理規(guī)定》摒棄了傳統(tǒng)的立法章節(jié)體例，圍繞中心問(wèn)題，按照有效管用的原則，只列出必要的條款19條，用明確具體的條文規(guī)定了禁止銷(xiāo)售和燃放煙花的相關(guān)要求及其法律責(zé)任，條文簡(jiǎn)潔實(shí)用，易于宣傳與執(zhí)行。

四、“小切口”立法需要注意的問(wèn)題

由于“小切口”立法小巧精細(xì)的特點(diǎn)，有可能造成立法碎片化的問(wèn)題。立法碎片化有以下幾種表現(xiàn)：一是某一管理對(duì)象或者社會(huì)領(lǐng)域被分割成若干塊，分別由不同的法規(guī)予以規(guī)范。比如對(duì)保護(hù)植被這一管理領(lǐng)域，很多地方立法同時(shí)制定有森林公園管理?xiàng)l例、公園條例、生態(tài)公益林條例、綠化條例以及風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例等法規(guī)。二是從多個(gè)部門(mén)角度分別制定對(duì)同一種社會(huì)關(guān)系調(diào)整的法規(guī)。這種現(xiàn)象被俗稱(chēng)為“九個(gè)大蓋帽管一頂破草帽”。三是將一種社會(huì)關(guān)系分成不同幾個(gè)階段分別制定法規(guī)來(lái)管理。如在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的立法中，對(duì)科學(xué)技術(shù)經(jīng)費(fèi)投入與管理、科技成果轉(zhuǎn)化等分階段立法。立法碎片化有利有弊，有利之處在于立法從小處入手，對(duì)某一細(xì)分領(lǐng)域的管理可以做到精細(xì)化、可操作、實(shí)用性強(qiáng)，弊端則在于易產(chǎn)生沖突或者重復(fù)，多而雜的立法也易導(dǎo)致執(zhí)法混亂。針對(duì)“小切口”立法可能造成的立法碎片化問(wèn)題，我們應(yīng)該采取措施揚(yáng)長(zhǎng)避短，不斷提高立法質(zhì)量。

一是科學(xué)制定立法規(guī)劃。在制定中長(zhǎng)期的立法規(guī)劃時(shí)，就要嚴(yán)格把握各個(gè)立法項(xiàng)目的內(nèi)容，既要求法規(guī)項(xiàng)目避免與已存在的綜合性立法以及各專(zhuān)門(mén)立法之間立法范圍的重疊，也要協(xié)調(diào)規(guī)劃中各項(xiàng)目之間的體系內(nèi)容，做到上下對(duì)正、左右看齊、前后銜接。

二是定期開(kāi)展法規(guī)編纂工作。法規(guī)編纂是指對(duì)屬于某一類(lèi)的或某一部分法的全部規(guī)范性法規(guī)文件進(jìn)行整理、審查、補(bǔ)充、修改，或者在此基礎(chǔ)上編制一部新的系統(tǒng)化的法規(guī)的法規(guī)創(chuàng)制活動(dòng)。通過(guò)科學(xué)開(kāi)展法規(guī)編纂，可將相近和相關(guān)聯(lián)的“小切口”立法進(jìn)行整合，形成較為系統(tǒng)的有效管用的法規(guī)，避免法規(guī)碎片化的同時(shí)進(jìn)一步提升立法質(zhì)量。

三是優(yōu)化地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。由于長(zhǎng)期以來(lái)形成的全面系統(tǒng)化的立法理論體系的影響，常委會(huì)委員、人大代表甚至部分群眾，都認(rèn)為地方立法應(yīng)該從立法依據(jù)、指導(dǎo)思想、原則等總則內(nèi)容到具體章節(jié)直至法律責(zé)任等固定邏輯套路的體系化方式來(lái)立法。立法工作者對(duì)采取“小切口”立法的方式也有擔(dān)憂，一是不夠自信，怕對(duì)關(guān)鍵核心問(wèn)題的把握不夠精準(zhǔn)，怕“掛一漏萬(wàn)”;二是怕“小切口”立法的方式得不到支持。因此，亟待改進(jìn)地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，改變地方立法既有的刻板思維模式，使“小切口”立法獲得探索和成長(zhǎng)的空間環(huán)境。

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[1]李小?。骸度绾胃愫眯聲r(shí)代地方立法工作？》，載《中國(guó)人大》2018年第18期 。

（作者分別系廣東省廣州市人大常委會(huì)法制工委副主任、廣州市人大常委會(huì)法制工委工作人員）