舊城更新背景下福州公交場站規(guī)劃建設(shè)研究

林葉倩

(福州市規(guī)劃設(shè)計研究院 福建福州 350001)

0 引言

公交場站設(shè)施是常規(guī)公交發(fā)展的基礎(chǔ)，也是公交線網(wǎng)調(diào)整優(yōu)化的設(shè)施保障[1]，并最終關(guān)系到整個常規(guī)公交的運行效率和服務水平。受到土地征遷、財政壓力、建設(shè)模式等因素的限制，規(guī)劃公交場站用地難以落實，造成總體規(guī)模不足、分布不均、重點區(qū)域缺乏公交場站影響運力投放的問題，嚴重制約了福州市公交線網(wǎng)布局及公共交通系統(tǒng)的優(yōu)化發(fā)展。

目前，國內(nèi)主要城市均已進入以新區(qū)建設(shè)、舊城更新為主要形式的二次開發(fā)階段[2]，原有的公交場站規(guī)劃建設(shè)模式與新的城市發(fā)展階段已不相適應。在此背景下，充分結(jié)合舊城更新及新區(qū)建設(shè)，將公交場站納入城市國土空間規(guī)劃、土地出讓及城建項目建設(shè)，推進配建型公交場站建設(shè)及公交場站綜合開發(fā)，對于落實“公交優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略、優(yōu)化公交場站布局、保障場站設(shè)施用地具有重要意義。

國內(nèi)大部分城市仍以獨立占地的公交場站建設(shè)模式為主。深圳市推行“配建公交總站+立體綜合車場”的新模式，推進大型公共建筑、活動中心、商業(yè)辦公建筑、大型居住區(qū)(重點是保障性住房項目)的公交場站同步配套建設(shè)。此外，廣州、西安、寧波等城市制定了配建公交場站的相關(guān)規(guī)范性文件，作為政府各部門對場站建設(shè)的審查、審核和決策依據(jù)?；藭r代背景，本文擬探索福州市公交場站規(guī)劃建設(shè)。

1 福州公交場站發(fā)展概況

1.1 福州公交場站現(xiàn)狀分析

福州市公交場站現(xiàn)狀共有公交停保場17處，其中國有用地10處，面積約34hm2，租借用地7處，面積約6.38hm2。停保場主要布局于福州市區(qū)，城區(qū)西北部、東南部以及馬尾區(qū)、長樂區(qū)、甘蔗、南嶼南通等組團缺乏大型停保場布局，目前仍有30%公交車輛夜間占道停靠?，F(xiàn)狀公交停保場分布如圖1所示。

現(xiàn)狀公交首末站177個，其中117處為占道運營(未有面積統(tǒng)計)，占比66%；有獨立用地的公交首末站60處，面積32.91hm2，其中30處國有首末站用地，占地約24.09hm2?，F(xiàn)狀公交首末站分布如圖2所示。

圖1 現(xiàn)狀公交停保場分布示意圖

圖2 現(xiàn)狀公交首末站分布示意圖

1.2 福州公交場站發(fā)展存在的主要問題

(1)規(guī)劃公交場站用地未能得到很好落實

2012年規(guī)劃的公交場站，至2019年僅建成6個，此外建成了4個規(guī)劃外公交場站。究其原因，一是受制于土地的征遷；二是首末站建設(shè)與周邊土地開發(fā)未能同步；三是規(guī)劃公交場站缺乏法定規(guī)劃支撐，導致公交場站用地挪作他用。

(2)公交場站建設(shè)模式單一，土地利用率不高

現(xiàn)狀公交場站主要為低容積率的粗放式開發(fā)模式，建設(shè)成本高，土地利用率低下。公交首末站位置與出行者需求的契合度不高，造成居民公交出行的步行距離較長、換乘次數(shù)較多，不利于公共交通服務水平的提升。

(3)總體規(guī)模不足，規(guī)劃公交場站用地選址有待優(yōu)化

福州現(xiàn)有公交車輛6542標臺，按照最新的城市綜合交通體系規(guī)劃標準，公交場站現(xiàn)狀用地至少應達到98.13hm2，存在40.07hm2的用地缺口。且規(guī)劃預留公交場站存在分布不均衡、客流密集區(qū)域缺乏公交場站配套、規(guī)劃選址用地落實難度大等問題。

2 福州公交場站發(fā)展面臨的新形勢

2.1 公交都市示范城市創(chuàng)建的客觀要求

2014年10月，福州市成為國家“公交都市”建設(shè)示范工程第二批試點城市。公交場站作為常規(guī)公交發(fā)展的基礎(chǔ)、公交線網(wǎng)調(diào)整優(yōu)化的保障，仍存在總體規(guī)模不足、分布不均、重點區(qū)域缺乏公交場站影響運力投放等問題。為此，福州市亟需適時調(diào)整公交場站規(guī)劃、建設(shè)策略，為常規(guī)公交提供基礎(chǔ)保障，以加快落實公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)建國家“公交都市”示范城市。

2.2 新城市發(fā)展階段的公交配套要求

2018年～2020年，五城區(qū)計劃改造106個舊屋區(qū)，城市進入以舊改等二次開發(fā)為主要形式的發(fā)展階段，為公交場站等配套服務設(shè)施的建設(shè)提供了時代發(fā)展契機。福州“八山一水一分田”的先天條件決定了土地資源的稀缺，尤其是舊城區(qū)用地資源緊張。原規(guī)劃公交場站拆遷難度大，既有公交場站用地利用率低下等影響公交場站發(fā)展的問題與日益稀缺的土地資源間的矛盾愈發(fā)凸顯。傳統(tǒng)的公交場站建設(shè)模式已無法適應新的城市的發(fā)展階段，公交場站的規(guī)劃和建設(shè)模式如何與快速變化的土地利用做好銜接成為新階段的一個重要課題。

2.3 常規(guī)公交品質(zhì)提升的內(nèi)在要求

福州城市公交日均客運量由2011年的184萬人次下降到2017年的143萬人次，公交客運量不升反降，城市公共交通服務品質(zhì)急需提升。既有公交場站與用地空間關(guān)系的耦合度有待強化，乘客出行的需求與品質(zhì)考慮不足。公交場站規(guī)劃建設(shè)模式的轉(zhuǎn)變升級，為公交線網(wǎng)的優(yōu)化重構(gòu)提供重要支撐，從而為公交服務品質(zhì)提升奠定堅實的基礎(chǔ)[3]。

2.4 外部交通環(huán)境變化的局勢倒逼

2019年5月地鐵2號線開通試運營，福州正式邁入地鐵換乘時代，形成“十字形”軌道交通骨架網(wǎng)絡(luò)。隨著中心城區(qū)“禁止電動車通行”政策的推進，以及在建的軌道4/5/6號線、濱?？炀€通車運營，外部交通出行環(huán)境及居民出行結(jié)構(gòu)將發(fā)生重大變化。常規(guī)公交的功能定位也將發(fā)生變化，公交場站布局也亟需做出相應調(diào)整。

3 新形勢下福州公交場站的規(guī)劃建設(shè)策略

3.1 重構(gòu)公交場站分類體系，優(yōu)化公交場站功能配置

現(xiàn)有分類體系下，公交首末站除了滿足公交車輛的發(fā)車、調(diào)度外，還要解決車輛的夜間停放、日常維修保養(yǎng)功能，而公交車場也要兼顧公交首末站的發(fā)車以及調(diào)度等功能。首末站與車場功能混雜不清，造成單個場站的用地需求增大，加劇用地壓力。

結(jié)合福州城市規(guī)模及現(xiàn)有公交場站功能分布，建議規(guī)劃公交場站劃分為兩大類：公交首末站和公交車場。公交首末站主要提供公交車輛發(fā)車、上下客、掉頭等運營功能以及少量的車輛停放；公交車場則主要提供車輛維修、保養(yǎng)、清洗、集中停放等功能。逐步調(diào)整公交首末站的車輛停放功能至公交車場，減少公交首末站的用地需求，推進公交首末站的設(shè)置更加靈活。公交首末站及公交車場分類分級及其功能特征如表1～表2所示。

表1 公交首末站分類分級及其功能特征

表2 公交車場分類分級及其功能特征

3.2 場站供給渠道多樣化，突破用地資源緊張的限制

舊城更新過程中，土地利用和空間結(jié)構(gòu)將進行重組和調(diào)整，帶來土地使用性質(zhì)的改變和開發(fā)強度的提高，用地資源稀缺與交通需求增加的矛盾愈加凸顯[5]。因此，通過多種渠道增加場站供給，積極探索公交場站配建機制，引導居民采用大容量的公交出行迫在眉睫。

結(jié)合舊城更新項目，梳理具備建設(shè)配建型公交首末站的用地，推進大型公共建筑、活動中心、商業(yè)辦公建筑、大型居住區(qū)(重點是保障性住房項目)的公交場站同步配套建設(shè)，將配建型公交場站與出讓宗地的主體建設(shè)同步設(shè)計、同步建設(shè)、同步竣工、同步交付使用。

3.3 優(yōu)化建設(shè)模式，提升土地利用效率

通過建設(shè)立體多層公交綜合車場，能夠集中解決公交車輛的夜間停放、維修等需要，同時大幅減少公交場站設(shè)施的用地規(guī)模。配建型公交首末站主要結(jié)合物業(yè)復合開發(fā)，可以節(jié)省大量的土地資源，同時也有助于最大限度地實現(xiàn)“門到門”的公交服務，減少居民步行距離和換乘次數(shù)[4]，逐步實現(xiàn)由 “獨立占地、平面形式為主”的模式向“立體公交綜合車場+配建公交首末站”模式轉(zhuǎn)型，以提升土地利用效率，緩解財政壓力，提高公共交通的服務水平和吸引力。

3.4 注重可持續(xù)發(fā)展，合理安排建設(shè)時序

近期以“保住存量、發(fā)展增量”為基本原則，注重與軌道交通的銜接融合，與地鐵通車運營時間相協(xié)調(diào)；側(cè)重“補短板”，優(yōu)先考慮公交場站嚴重缺乏的地區(qū)以及重點建設(shè)區(qū)域，逐步實現(xiàn)公交場站空間布局與用地空間體系的耦合。

4 福州公交場站優(yōu)化布局方案

4.1 充分吸納上位規(guī)劃，合理控制總體規(guī)模

(1)公交車輛發(fā)展規(guī)模

參考若干城市現(xiàn)狀及規(guī)劃的公交車輛擁有率，建議主城區(qū)每萬人擁有公交車18～20標臺，其余組團10～12標臺。近遠期公交車輛發(fā)展規(guī)模分別如表3～表4所示。

結(jié)合公交都市、文明城市及相關(guān)規(guī)范要求，福州近遠期公交車擁有量建議取值7500標臺、10000標臺。

表3 近期(2023年)福州市公交車輛發(fā)展預測

表4 遠期(2035年)福州市公交車輛發(fā)展預測

(2)公交場站用地規(guī)模

公交首末站(樞紐站)的建設(shè)用地面積為65～75m2/標臺，綜合車場的建設(shè)用地面積為200m2/標臺，停車場的建設(shè)用地面積120～150m2/標臺。結(jié)合現(xiàn)狀公交場站類型結(jié)構(gòu)，近期公交車輛停放以首末站為主，夜間可停靠50%的公交車輛，綜合車場及停車場分別考慮停靠30%、20%的公交車輛。遠期公交停車將逐步集中停放于綜合車場，則首末站、綜合車場及停車場分別考慮?？?0%、50%及30%的公交車輛。近遠期福州市各類場站單車用地面積指標及用地需求如表5所示。

根據(jù)測算，近遠期福州市公交場站用地總規(guī)模分別不少于112hm2及200hm2。

表5 福州市公交場站近遠期公交場站需求預測

4.2 合理銜接軌道交通，促進公交雙網(wǎng)融合

重點考慮與已建及在建的軌道交通1/2/4/5/6/濱海新城快線的銜接，根據(jù)公交客流換乘需求規(guī)劃落實沿線公交場站用地。共規(guī)劃45個軌道交通換乘樞紐，布局示意圖如圖3所示。其中,1號線9個、2號線及其延伸線12個、4號線11個、5號線12個、6號線8個、濱海快線2個，其中9個位于兩條軌道線路的換乘站。

圖3 規(guī)劃軌道接駁換乘樞紐布局示意圖

4.3 堅持需求導向，彌補規(guī)劃短板

在需求預測的基礎(chǔ)上，保障場站設(shè)施在總體和片區(qū)層面基本的供需平衡，充分銜接公交客流走廊，覆蓋服務盲區(qū)和薄弱點。同時，規(guī)劃站點與各片區(qū)控規(guī)的動態(tài)維護緊密銜接。

至2035年，規(guī)劃布局19處公交綜合車場，用地面積72.63hm2；布局21處公交停車場，用地面積38.02hm2，布局示意圖如圖4所示。共規(guī)劃9處對外綜合交通換乘樞紐，45處軌道交通換乘樞紐，28處一般換乘樞紐，總用地面積約62hm2。規(guī)劃161處一般公交首末站，用地面積約45.34hm2，布局示意圖如圖5所示。

圖4 規(guī)劃公交車場布局示意圖

圖5 規(guī)劃公交首末站布局示意圖

4.4 摸清用地條件，夯實近期建設(shè)項目

近期重點推進建設(shè)現(xiàn)狀已批未建的公交場站、現(xiàn)有公交場站挖潛改造，結(jié)合公園綠地等配建公交場站。結(jié)合軌道交通建設(shè)、新城開發(fā)建設(shè)、舊城區(qū)改造等增設(shè)公交首末站，補充公交場站薄弱片區(qū)的場站供給，促進公交場站全市均衡布局。

近期擬共建成公交首末站54個，公交停車場11個，綜合車場6個，規(guī)劃公交場站面積79.32hm2，共可提供夜間停車泊位5542個。站場規(guī)劃實施方案分階段主要效果如表6所示。

由表6可見，通過站場分期建設(shè)，車均站場面積、車輛停車及維修保養(yǎng)設(shè)施等都將得到明顯改善，車輛停車、維修保養(yǎng)設(shè)備逐步完善。2023年末，100%的公交車夜間有固定場所停車、保養(yǎng)維修。場站設(shè)施的完善，為公交線網(wǎng)模式的改變提供可能。通過分階段改善方案實施，最直接的效益是居民出行可達性的提高以及居民出行時間的節(jié)約，從而帶動城市客運結(jié)構(gòu)中公交分擔率的提升，緩解市區(qū)道路交通擁堵。

表6 近期分階段站場規(guī)劃實施效益一覽表

注：列表中現(xiàn)狀停車規(guī)模不含現(xiàn)狀已建但近期改建部分。

5 結(jié)語

福州城市發(fā)展已經(jīng)進入以“二次開發(fā)”為主的轉(zhuǎn)型時期。綜上分析，本文提出的公交場站結(jié)構(gòu)體系能夠適應這個時期的城市用地發(fā)展特征，同時滿足公交需求和運營需要，有效化解土地資源緊張的難題，減輕財政壓力，發(fā)揮投資效益，快速補足公交場站缺口。

公交場站的配建機制以及綜合開發(fā)模式，是解決城市土地資源緊缺與場站缺口大、用地落實難之間矛盾的有效措施。福州市公交場站布局及建設(shè)模式經(jīng)驗，可以為國內(nèi)處于類似發(fā)展階段的城市提供參考借鑒。下階段還需要進一步探索行之有效的配建機制，確保各個職能部門的協(xié)同合作，以全面打通規(guī)劃控制、投資建設(shè)、運營管理等多個環(huán)節(jié)；不斷探索新的科學發(fā)展路徑，促進常規(guī)公交服務品質(zhì)的提升。