執(zhí)法規(guī)范視域下基層交警職能失衡現(xiàn)象的解決對(duì)策
——以浙江省某交警大隊(duì)為例

王嵐昕

（作者系南京森林警察學(xué)院治安學(xué)院學(xué)生）

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，社會(huì)對(duì)于執(zhí)法規(guī)范化問(wèn)題的關(guān)注度不斷提高。早在2008年，公安部黨委就在全國(guó)公安機(jī)關(guān)部署開展執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，先后制定下發(fā)了《關(guān)于大力加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見》《全國(guó)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)總體安排》《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)階段目標(biāo)和成效標(biāo)準(zhǔn)》等一系列文件，并多次召開全國(guó)性會(huì)議予以推進(jìn)。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是落實(shí)依法治國(guó)、建設(shè)法治公安的必由之路，全面深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是公安機(jī)關(guān)面臨的重大課題。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)涉及各個(gè)警種，對(duì)于工作內(nèi)容煩瑣、與人民群眾生活最為貼近的交警而言，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的任務(wù)最為繁重。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2019年全國(guó)涉及交警執(zhí)法不規(guī)范問(wèn)題的案件就達(dá)數(shù)萬(wàn)起。推進(jìn)交警執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，需要在充分了解我國(guó)交警執(zhí)法現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上予以分析改進(jìn)。筆者嘗試以浙江省某交警大隊(duì)為例，通過(guò)實(shí)踐調(diào)查，分析該交警大隊(duì)在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中存在的職能失衡問(wèn)題，并努力探索此問(wèn)題的解決對(duì)策。

一、基層交警執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中的職能失衡問(wèn)題概述

浙江省某交警大隊(duì)日常執(zhí)法任務(wù)十分繁重，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)難以有效推進(jìn)。在實(shí)地調(diào)查中，基層交警對(duì)于執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)難以有效推進(jìn)的原因大多是“工作壓力大”“責(zé)任重”“事情太多”“力不從心”等，“職責(zé)”“能力”“權(quán)限”等是基層交警執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中的關(guān)鍵詞。通過(guò)實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)在浙江省某交警大隊(duì)的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中存在明顯的職能失衡問(wèn)題，職能失衡問(wèn)題使得執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的具體措施難以在交警日常執(zhí)法中有效實(shí)施。浙江省某交警大隊(duì)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)面臨的職能失衡問(wèn)題主要表現(xiàn)為執(zhí)法職責(zé)的不斷擴(kuò)大與執(zhí)法能力的不足。

（一）交警大隊(duì)執(zhí)法職責(zé)概況

1.管轄范圍廣

截至2019年底，該交警大隊(duì)轄區(qū)總面積1821.03平方千米，轄管公路993條，總里程1947.278千米。國(guó)道2條74.397千米，省道4條88.248千米，縣道公路45條485.772千米，鄉(xiāng)道公路89條271.033千米，村道849條1011.239千米，專用公路4條16.59千米。全區(qū)公路通鄉(xiāng)率、通行政村率均為100%，每百平方千米擁有公路107.8千米，每萬(wàn)人公路長(zhǎng)度29.2千米。轄區(qū)內(nèi)機(jī)動(dòng)車保有量共有138752輛，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)吮Ｓ辛抗?79595人。新增機(jī)動(dòng)車6231輛，駕駛?cè)?632人，分別增長(zhǎng)了4.5%和3.1%（此數(shù)據(jù)不包括行駛在轄區(qū)內(nèi)的外地車輛）。

2.警務(wù)工作繁重

2019年該交警大隊(duì)所接道路交通事故警情總計(jì)4038起，與2018年同期交通事故警情數(shù)相比增長(zhǎng)1.67%?；鶎咏痪墓ぷ鞑粌H包括對(duì)交通狀況進(jìn)行指揮，而且還包括對(duì)汽車及客（貨）車是否超載、安全裝置是否安全、是否攜有危險(xiǎn)化學(xué)爆炸物品的查驗(yàn)工作，對(duì)道路機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)说木岂{檢查等。交警除了白天的路面工作之外，晚上還要加班完成各項(xiàng)執(zhí)勤任務(wù)，特殊時(shí)間還需附加進(jìn)行集中整治、專項(xiàng)治理、聯(lián)控聯(lián)查等，交警工作漸趨全天化、常態(tài)化、高強(qiáng)度化。

3.非警務(wù)工作內(nèi)容不斷拓展

除了警務(wù)工作外，基層交警還將求助類報(bào)警納入日常工作。所謂求助類報(bào)警就是與公安業(yè)務(wù)工作間接發(fā)生聯(lián)系甚至毫無(wú)聯(lián)系的報(bào)警。據(jù)了解，求助類報(bào)警在交警大隊(duì)的整個(gè)警務(wù)工作中占有相當(dāng)大的比重，例如汽車突發(fā)故障尋求幫助、報(bào)警要求提供交通信息服務(wù)、路遇野生動(dòng)物侵襲等。交警在處理此類警情時(shí)，付出了大量的時(shí)間和精力，工作泛化使得交警職責(zé)進(jìn)一步擴(kuò)大。

（二）交警大隊(duì)執(zhí)法能力概況

1.警力配置不足

截至2019年12月份，該交警大隊(duì)在編交管人員共341人。其中，21—30歲年齡段124人，31—40歲年齡段65人，41—50歲年齡段93人，51—60歲年齡段59人。在管轄范圍廣、工作內(nèi)容寬的情況下，交管人員的總體配置不足。以2019年為例，人均交管人員管轄范圍達(dá)5.32平方千米。

2.專業(yè)素質(zhì)偏低

從學(xué)歷程度來(lái)看，交警大隊(duì)人員的專業(yè)素質(zhì)總體偏低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該交警大隊(duì)碩士研究生學(xué)歷1人（為非全日制在職碩士研究生），大學(xué)本科學(xué)歷124人，大學(xué)專科學(xué)歷138人，高中畢業(yè)58人，高中以下學(xué)歷20人。

3.健康狀況較差

由于工作環(huán)境緣故，交管人員身體處于亞健康狀態(tài)的人數(shù)超過(guò)該交警大隊(duì)人數(shù)的七成。交管人員在外指揮交通時(shí)經(jīng)常受到機(jī)動(dòng)車尾氣、粉塵等的刺激，過(guò)半的交管人員都有不同程度的鼻炎、支氣管炎等。此外，因?yàn)槌鞘薪煌ㄔ肼曃廴緡?yán)重，對(duì)人體的耳膜刺激較大，所以多數(shù)交管人員都有輕微的耳鳴。由于不良?xì)夂驐l件、不良站立姿勢(shì)等因素，有些交管人員還患有頭痛、肌肉骨骼方面的疾病等。

4.保障措施欠缺

目前，該交警大隊(duì)的警用裝備還難以實(shí)現(xiàn)全面科技化、智能化，現(xiàn)有警用設(shè)施也正面臨老化問(wèn)題?，F(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法視、音頻記錄設(shè)備尚未實(shí)現(xiàn)人員全配備，執(zhí)法單警裝備7件套大多老化陳舊，總體警用裝備的配置不齊全、不到位。此外，基層交警合法權(quán)益在受到侵犯時(shí)，缺乏有效的救濟(jì)途徑，在未達(dá)到刑事案件立案標(biāo)準(zhǔn)的事故中，基層交警的權(quán)益難以真正得到保障。

二、基層交警職能失衡問(wèn)題產(chǎn)生的原因

通過(guò)對(duì)浙江省某交警大隊(duì)執(zhí)法職責(zé)與執(zhí)法能力的分析不難看出，基層交警執(zhí)法職責(zé)與執(zhí)法能力之間存在著明顯的職能失衡問(wèn)題。職能失衡問(wèn)題導(dǎo)致基層交警在執(zhí)法實(shí)踐中難以真正做到執(zhí)法的規(guī)范化與精細(xì)化。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中的職能失衡問(wèn)題之所以出現(xiàn)，其根本原因在于基層交警的職責(zé)擴(kuò)張與能力建設(shè)的不平衡。

一方面，基層交警執(zhí)法職責(zé)不斷擴(kuò)張，缺乏明晰邊界。在浙江省某交警大隊(duì)的個(gè)案中，基層交警執(zhí)法的職責(zé)不斷擴(kuò)張，工作壓力不斷增加?；鶎咏痪穆氊?zé)擴(kuò)張主要源于以下三個(gè)方面的原因：一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展帶來(lái)的基層交警的交通管轄事務(wù)急劇擴(kuò)張；二是缺乏任務(wù)分工導(dǎo)致的基層交警警務(wù)工作繁重；三是非警務(wù)工作內(nèi)容不斷增加導(dǎo)致的基層交警工作泛化。面對(duì)執(zhí)法職責(zé)的不斷擴(kuò)張，基層交警往往只能“簡(jiǎn)單”執(zhí)法，甚至?xí)霈F(xiàn)“粗暴”執(zhí)法的現(xiàn)象。

另一方面，基層交警執(zhí)法能力不足，執(zhí)法能力建設(shè)跟不上。在浙江省某交警大隊(duì)存在有的交警執(zhí)法能力不足，難以適應(yīng)執(zhí)法職責(zé)的不斷擴(kuò)張的問(wèn)題?；鶎咏痪瘓?zhí)法能力不足的原因主要有三個(gè)：一是基層交警現(xiàn)有警力的執(zhí)法能力不足，具體表現(xiàn)在學(xué)歷、法律知識(shí)儲(chǔ)備、身體素質(zhì)等方面；二是專門針對(duì)基層交警執(zhí)法能力的培訓(xùn)不足，現(xiàn)有警力的執(zhí)法能力無(wú)法得到有效提高；三是法律保護(hù)力度不足，基層交警在執(zhí)法中受到侵害時(shí)，缺乏有效的法律保護(hù)。

三、解決基層交警職能失衡問(wèn)題的對(duì)策建議

推進(jìn)交警執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，需要積極應(yīng)對(duì)職能失衡問(wèn)題，一方面明晰交警執(zhí)法職責(zé)，另一方推動(dòng)交警執(zhí)法能力建設(shè)，打造職能相互匹配的交警隊(duì)伍。

（一）明確職責(zé)范圍，減輕民警壓力

針對(duì)基層交警職責(zé)泛化與模糊這一現(xiàn)象，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民警察法》對(duì)日常工作內(nèi)容進(jìn)行整理與劃分，將不屬于民警職責(zé)范圍內(nèi)的案件交給相應(yīng)的行政部門、社會(huì)團(tuán)體或企業(yè)組織，厘清職責(zé)邊界。此外，要珍惜警力資源，減少警力浪費(fèi)。真正做到為基層民警減負(fù)，使一線交警始終保持旺盛的精力和充沛的體力，在實(shí)際工作中提高辦事效率，將精力更多地用于在職責(zé)范圍內(nèi)開展工作。

（二）充實(shí)基層警力，增加隊(duì)伍活力

隨著城鎮(zhèn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，交通壓力逐漸增大，充實(shí)基層交警一線警力是大勢(shì)所趨。一是要合理設(shè)置基層警隊(duì)，落實(shí)警力下沉。按照“國(guó)省道每30千米設(shè)置1個(gè)中隊(duì)，每個(gè)中隊(duì)民警原則上不少于10人”和“高速公路每2.5千米配備1名民警”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配備，基本上確保警力配備的科學(xué)性和合理性，以適應(yīng)日益繁重的道路交通管理工作的需要。二是要增加交通協(xié)管員的配置，充分發(fā)揮交通協(xié)管員在道路交通管理中的作用。三是要整合基層交警隊(duì)與屬地派出所的資源，充分發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)職能互補(bǔ)。

（三）加強(qiáng)隊(duì)伍培訓(xùn)，提高人員素質(zhì)

交管部門要用好執(zhí)法教育培訓(xùn)這個(gè)手段，經(jīng)常性地開展執(zhí)法教育培訓(xùn)，進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)法培訓(xùn)工作的針對(duì)性和實(shí)效性。不僅要提高民警做群眾工作的能力，而且要加強(qiáng)基層交警隊(duì)伍的法律素質(zhì)，使基層交警掌握相關(guān)的法律規(guī)定，從而準(zhǔn)確地適用法律。具體可以采用與地方高校合作，邀請(qǐng)相關(guān)的專家學(xué)者進(jìn)行講座等多種形式。

（四）切實(shí)從優(yōu)待警，保障民警權(quán)益

1.要解決交警后顧之憂。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)交警執(zhí)法權(quán)益的保護(hù)，把民警的權(quán)益保護(hù)工作規(guī)范化、制度化，對(duì)嚴(yán)重侵害民警正當(dāng)執(zhí)法的不法行為，要堅(jiān)決依法從嚴(yán)懲處，保障公安民警能夠依法履行職責(zé)、行使職權(quán)，維護(hù)國(guó)家法律尊嚴(yán)和民警執(zhí)法權(quán)威。

2.要保護(hù)交通民警的身心健康。一方面要組織民警定期檢查身體，建立民警健康檔案信息系統(tǒng)，開展職業(yè)病危害因素基本情況篩查，健全健康干預(yù)措施。另一方面可以設(shè)立心理咨詢站，由專業(yè)的心理咨詢師來(lái)傾聽民警困惑，疏導(dǎo)民警煩惱，解決民警的心理問(wèn)題。

3.要科學(xué)合理地安排民警的工作和休息。對(duì)雙休日、節(jié)假日加班的民警應(yīng)安排補(bǔ)休，盡量減少不必要的加班，切實(shí)執(zhí)行輪休制度，保障民警的休息。要豐富民警工作以外的生活，積極開展各種健康有益的文體活動(dòng)，活躍民警的精神文化生活，為他們提供健康向上的文化環(huán)境。