行政違法行為檢察監(jiān)督的路徑思考

劉潤發(fā)，肖新奇，張湘中

（1.瀘溪縣人民檢察院，湖南 瀘溪 416100；2.湘陰縣人民檢察院，湖南 湘陰 414600；3.湖南省人民檢察院，湖南 長沙 410001）

行政違法行為檢察監(jiān)督的路徑思考

劉潤發(fā)1，肖新奇2，張湘中3

（1.瀘溪縣人民檢察院，湖南 瀘溪 416100；2.湘陰縣人民檢察院，湖南 湘陰 414600；3.湖南省人民檢察院，湖南 長沙 410001）

行政違法行為檢察監(jiān)督不僅是全面推進(jìn)依法治國的必然要求，而且是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要方式。面對新形勢新任務(wù)，立法要明確規(guī)定行政違法行為檢察監(jiān)督的權(quán)限、方式、范圍、效力、措施、程序等，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職，更好地保護(hù)人民群眾合法權(quán)益。

行政違法行為；檢察監(jiān)督；價(jià)值基礎(chǔ)

一、行政違法行為檢察監(jiān)督的價(jià)值基礎(chǔ)

（一）規(guī)范行政執(zhí)法行為

當(dāng)前，我國行政機(jī)關(guān)的決策程序和工作機(jī)制不夠完善，存在著職能越位、缺位、錯(cuò)位和政出多門等現(xiàn)象，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，以權(quán)謀私和瀆職侵權(quán)問題長期得不到有效解決，甚至在一些地方和部門越來越突出，這與法治政府背道而馳。落實(shí)檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)則尤為重要。行政違法行為的檢察監(jiān)督亦具有自身的獨(dú)特優(yōu)勢，較行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制來說，其監(jiān)督更為獨(dú)立；其次，其監(jiān)督范圍更為廣泛，可以突破行政訴訟中受案范圍和原告資格的限制，對侵犯公共利益的行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督。再次，其監(jiān)督方式更靈活，通過檢察建議、督促起訴、公益訴訟等方式保護(hù)合法利益。因此，行政違法行為的檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)履行職能的題中之義，通過檢察監(jiān)督制度的完善，形成訴前監(jiān)督、訴中監(jiān)督、訴后監(jiān)督的全方位監(jiān)督模式，實(shí)現(xiàn)對公共利益更有效和及時(shí)的救濟(jì)，促進(jìn)行政執(zhí)法活動(dòng)在法治的框架內(nèi)進(jìn)行。

（二）維護(hù)社會公共利益

行政違法行為如果缺乏強(qiáng)有力的法律監(jiān)督，將會帶來巨大的社會危害，不僅會對行政相對人的合法權(quán)益造成損害，還會造成對國家、對公共利益的損害。例如實(shí)踐中往往被新聞媒體曝光出的環(huán)境污染、食品藥品安全、拆遷等事項(xiàng)，其暴露出的問題不僅事關(guān)民生，而且事件背后恰恰凸顯的是行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不力或怠于執(zhí)法等問題。當(dāng)現(xiàn)有機(jī)制對于公共利益保護(hù)已經(jīng)力不從心時(shí)，由檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)公共利益的代表人，對行政機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行監(jiān)督成為必然選擇。這也是公益訴訟信托的體現(xiàn)，即國民委托政府管理公共財(cái)產(chǎn)的同時(shí)，將自己的一部分訴權(quán)托付給國家，由國家保護(hù)信托的財(cái)產(chǎn)不受損耗。國家則可以將保護(hù)公共利益的任務(wù)托付給檢察機(jī)關(guān)。因此，檢察機(jī)關(guān)可以作為公共利益的代表，對行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督、追訴。

（三）契合權(quán)力制衡的內(nèi)在機(jī)理

我國1982年《憲法》把檢察機(jī)關(guān)定性為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的憲法屬性。判斷一種權(quán)力的性質(zhì)，主要還是由其外部關(guān)系來定位的，是通過和其他權(quán)力相比較得出的，并非由行使權(quán)力的體制來決定。檢察權(quán)雖然在組織體系和領(lǐng)導(dǎo)體制上體現(xiàn)出了行政權(quán)的特點(diǎn)，在我國也被看作是司法機(jī)關(guān)，也具有司法權(quán)的部分特點(diǎn)，但檢察權(quán)的屬性應(yīng)當(dāng)界定為法律監(jiān)督權(quán)。從我國檢察權(quán)的現(xiàn)有職能來看，不論是檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)、偵查監(jiān)督部門的批準(zhǔn)逮捕決定權(quán)，還是對法院審判活動(dòng)的訴訟監(jiān)督權(quán)都體現(xiàn)了檢察權(quán)的法律監(jiān)督性質(zhì)，也是憲法所賦予的檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的全面體現(xiàn)。故對于行政違法行為的檢察監(jiān)督當(dāng)然也是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的應(yīng)然要義，體現(xiàn)了檢察權(quán)的內(nèi)在邏輯。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督的實(shí)踐難題

（一）監(jiān)督立法依據(jù)不足

目前對于行政違法行為檢察監(jiān)督的規(guī)定表述都較原則、籠統(tǒng)，有關(guān)行政行為檢察監(jiān)督的法律依據(jù)主要散見于憲法、人民檢察院組織法、民事訴訟法和行政訴訟法等各個(gè)法律中。除此以外，國務(wù)院和最高人民檢察院并未就行為檢察監(jiān)督問題作具體規(guī)定或解釋，導(dǎo)致實(shí)踐中各地進(jìn)行五花八門的探索嘗試，有些從監(jiān)督行政執(zhí)法的意義上講是有益的嘗試，但有些是否突破了檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力界限，在目前法律規(guī)定尚不明確統(tǒng)一的背景下，還是存在爭議的。從各地方實(shí)踐來看，也沒有明確的行政檢察立法授權(quán)，因此，檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)的法律監(jiān)督仍停留在憲法層面，法律層面的依據(jù)不足。此外，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對具體哪些機(jī)關(guān)的哪些行政違法行為可以監(jiān)督，以何種方式監(jiān)督，監(jiān)督的法律后果等均有待進(jìn)一步明確細(xì)化。總之，現(xiàn)行法律沒有對行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍、方式、程序、調(diào)查權(quán)等做出明確的規(guī)定。

（二）監(jiān)督案件線索渠道不暢

實(shí)踐中對于行政違法行為檢察監(jiān)督?jīng)]有統(tǒng)一由檢察機(jī)關(guān)一個(gè)單獨(dú)部門來開展，而是由民行、反瀆、偵監(jiān)、公訴部門等部門分別行使。民事行政檢察部門提起督促起訴，對生效行政訴訟判決提出抗訴；偵監(jiān)、公訴等部門在辦案過程中發(fā)現(xiàn)行政違法行為的，制作檢察建議。上述分散的職能部門實(shí)行多頭監(jiān)督，容易導(dǎo)致實(shí)踐操作混亂。調(diào)查分析，目前的行政違法行為檢察監(jiān)督案件線索90%以上系民行檢察部門在履職過程中自行發(fā)現(xiàn)的。這也說明監(jiān)督案件線索渠道不暢，這是導(dǎo)致行政違法行為檢察監(jiān)督效果不佳的一個(gè)原因。

（三）監(jiān)督方式單一且缺乏剛性約束力

依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定及實(shí)踐操作，對于行政違法行為監(jiān)督的最主要方式只有檢察建議這一種方式。這種檢察建議發(fā)給相關(guān)行政部門，有的行政部門是置若惘然，缺乏有效的約束力。由于行政違法行為檢察監(jiān)督法律依據(jù)分散、監(jiān)督方式單一，難以形成“強(qiáng)監(jiān)督”格局，其直接后果導(dǎo)致行政違法行為檢察監(jiān)督徒有虛名、名不副實(shí)。在違法行政行為檢察監(jiān)督實(shí)踐中，由于立法沒有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的調(diào)卷權(quán)和調(diào)查取證權(quán)，調(diào)卷難的現(xiàn)象依然未能有效解決，嚴(yán)重影響了行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)的充分行使。不僅如此，由于行政權(quán)的不斷膨脹以及民行部門的弱勢地位，僅僅依靠民行部門發(fā)出糾正違法行為檢察建議這種柔性的監(jiān)督方式已經(jīng)很難達(dá)到有效的監(jiān)督目的。

三、行政違法行為檢察監(jiān)督的完善建議

（一）行政違法行為檢察監(jiān)督的制度建構(gòu)

1．明確監(jiān)督主體。由于行政違法行為的檢察監(jiān)督屬于一項(xiàng)剛剛探索起步的工作，很多檢察機(jī)關(guān)都未明確監(jiān)督主體部門，從檢察機(jī)關(guān)民行部門職能的一般意義上理解，將行政違法行為的檢察監(jiān)督工作歸口到民行檢察部門更加適合，有條件的檢察機(jī)關(guān)可以成立單獨(dú)的行政檢察部門，比如省級檢察院就應(yīng)單獨(dú)成立行政檢察處，避免因職能不清晰而監(jiān)督重點(diǎn)不明確、監(jiān)督效果不明顯等問題。

2．完善立法規(guī)定。建議最高人民檢察院應(yīng)當(dāng)會同相關(guān)部門及時(shí)出臺指導(dǎo)方案，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)就哪些機(jī)關(guān)的哪些行政違法行為可以監(jiān)督，從何種渠道進(jìn)行監(jiān)督、以何種方式監(jiān)督，監(jiān)督效果如何保障以及監(jiān)督界限等，切實(shí)指導(dǎo)實(shí)踐中各地行政行為檢察監(jiān)督的良性探索和實(shí)效運(yùn)行。立法應(yīng)當(dāng)明確，檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為監(jiān)督過程中，必要的時(shí)候能夠查閱和調(diào)取行政執(zhí)法部門卷宗材料，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以配合，不得拒絕。明確檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)對于實(shí)現(xiàn)行政檢察職能具有重要意義。具體來說，向有關(guān)單位、組織和人員調(diào)取證據(jù)，同時(shí)賦予檢察機(jī)關(guān)在訴訟的任何階段有調(diào)查案件事實(shí)和證據(jù)的權(quán)力；通知行政相對人，詢問、證實(shí)有關(guān)情況，聽取申辯意見；對重大的行政執(zhí)法實(shí)踐，可以向具體辦案的行政機(jī)關(guān)提出口頭或者書面的質(zhì)詢；被調(diào)查的有關(guān)機(jī)關(guān)、單位和人員應(yīng)當(dāng)予以配合，對于拒不配合的，可以追究法律責(zé)任。

3．創(chuàng)新監(jiān)督方式。檢察建議、督促起訴、行政公益訴訟各監(jiān)督方式在對行政違法行為的檢察監(jiān)督方面具有不同的特點(diǎn)和作用，應(yīng)當(dāng)靈活機(jī)動(dòng)、主次分明地行使，即以適用檢察建議、督促起訴等監(jiān)督方式為優(yōu)先。鑒于目前檢察建議的法律效力并沒有明確，確有必要進(jìn)一步完善立法和相關(guān)司法解釋，明確檢察建議的法律效力，使檢察建議擁有不被尊重和執(zhí)行時(shí)的法律后果。例如被建議對象若不采納檢察建議的，應(yīng)予說明理由。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為該理由不成立或采納檢察建議不全面，則可進(jìn)一步提請被建議對象的上級機(jī)關(guān)或其他有關(guān)機(jī)關(guān)處理。檢察機(jī)關(guān)提起督促起訴和公益訴訟的適用則應(yīng)把握重點(diǎn)案件范圍，應(yīng)加強(qiáng)對環(huán)境資源破壞、藥品食品安全、重大消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域的監(jiān)督。尤其是提起兩益訴訟，鑒于目前行政公益訴訟的法律依據(jù)過于概括，對于具體的程序、范圍等都沒有明確，因此要堅(jiān)持審慎原則，在排摸行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者怠于行使職權(quán)導(dǎo)致國家和公共利益受侵害的情況下，進(jìn)一步探索創(chuàng)新提起行政兩益訴訟的條件、程序、監(jiān)督保障等，選擇有重大影響的案件，加強(qiáng)與法院的溝通協(xié)調(diào)，層報(bào)最高人民檢察院批準(zhǔn)后實(shí)施。

（二）完善工作銜接機(jī)制

1．拓寬監(jiān)督渠道?，F(xiàn)行政違法行為檢察監(jiān)督的主要線索來源于檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)發(fā)現(xiàn)，具體可歸納為以下幾類：一是依職權(quán)在辦理相關(guān)刑事案件（包括職務(wù)犯罪案件）時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行政的線索；二是依托“兩法銜接平臺”，通過平臺中行政機(jī)關(guān)錄入的相關(guān)具體行政行為信息，從中發(fā)現(xiàn)線索；三是根據(jù)人民群眾舉報(bào)發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索；四是通過媒體曝光了解相關(guān)情況、信息。上述四類線索來源前兩種屬于主動(dòng)發(fā)現(xiàn)，后兩種屬于被動(dòng)發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)要突破案源就必須在前兩種途徑上尋找切入點(diǎn)，同時(shí)加強(qiáng)社會輿論宣傳，提高檢察機(jī)關(guān)這一工作職能的社會知曉程度，獲得社會認(rèn)可，爭取更多的線索來源。

2．搭建信息共享平臺。一方面，民行部門要與反貪、反瀆部門搭建工作協(xié)作配合平臺，對于初查、偵查中發(fā)現(xiàn)的涉及國家利益、公共財(cái)產(chǎn)的損失，可能存在行政違法行為等線索時(shí)要及時(shí)移送，民行部門可適時(shí)參與相關(guān)案件調(diào)查，從而查明行政機(jī)關(guān)是否確有行政違法行為。對國家工作人員瀆職犯罪的偵查本來就是檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，對于行政執(zhí)法人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私枉法，但是不構(gòu)成刑事犯罪的，就可以將線索移送至民行檢察部門開展相關(guān)的行政檢察監(jiān)督。另一方面，民行部門要與偵監(jiān)、公訴等刑檢部門搭建工作協(xié)作配合平臺，對于審查批捕、起訴中發(fā)現(xiàn)的涉及國家利益、公共財(cái)產(chǎn)的損失，可能存在的行政違法行為等線索要及時(shí)移送。此外，要完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作平臺，依托現(xiàn)有“兩法”銜接平臺（主要包括違法犯罪線索、相關(guān)行政執(zhí)法法律法規(guī)、執(zhí)法動(dòng)態(tài)等），將涉及公共利益的行政執(zhí)法信息也納入平臺。

3．建立備案制度。目前，有的地方建立了行政執(zhí)法備案監(jiān)督制度，通過將行政執(zhí)法部門實(shí)施的行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制案件的相關(guān)信息進(jìn)行備案，由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。行政執(zhí)法備案監(jiān)督機(jī)制能夠?qū)ⅰ皟煞ㄣ暯印逼脚_信息共享作用充分發(fā)揮，提高行政執(zhí)法信息的公開透明度以及行政行為檢察監(jiān)督的效率。各地檢察機(jī)關(guān)可以將該機(jī)制進(jìn)行推廣適用，通過與行政執(zhí)法部門會簽規(guī)定和文件的形式，落實(shí)該執(zhí)法備案制度。

責(zé)任編輯：周育平

D9

A

1009-3605（2017）02-0087-03

2016-11-10

2016年度湖南省人民檢察院檢察理論研究課題“行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督問題研究”（項(xiàng)目編號：XJ2016C32）。

1.劉潤發(fā)，男，湖南茶陵人，湖南省瀘溪縣人民檢察院檢察長，主要研究方向：刑法學(xué)；2.肖新奇，男，湖南湘陰人，湖南省湘陰縣人民檢察院辦公室主任，主要研究方向：刑法學(xué)；3.張湘中，男，湖南新寧人，湖南省人民檢察院檢察官，主要研究方向：刑法學(xué)。