中國(guó)特色自由貿(mào)易港政策制度體系創(chuàng)新的基點(diǎn)與內(nèi)涵探討

吳 蓉 何萬(wàn)篷

一、自由港的本源

自由港與自由貿(mào)易港，一般情況下并沒(méi)有十分嚴(yán)格清晰的區(qū)別。在一些專業(yè)討論中，自由港與自由貿(mào)易園區(qū)(Free Trade Zone)也被理解為同等概念。本文將自由貿(mào)易港與自由港視為具有基本相同涵義而出現(xiàn)在不同語(yǔ)境下的相似概念。(1)筆者認(rèn)為自由貿(mào)易港是傳統(tǒng)自由港在國(guó)內(nèi)探索實(shí)踐的同等概念，類似自由區(qū)在國(guó)內(nèi)冠以海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域一樣，在略有差異的名稱下，其概念所代表的政策制度核心是基本相同或十分接近的。當(dāng)然，如果對(duì)自由貿(mào)易港概念重新定義并注入遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)自由港的新內(nèi)涵，則自由貿(mào)易港成為明顯有別于傳統(tǒng)自由港的一個(gè)專有名稱也是成立的，但這個(gè)情況暫不在本文討論之中。

自由貿(mào)易港是一種進(jìn)化的制度模式，探索建立中國(guó)特色的自由貿(mào)易港政策和制度體系，需要正確認(rèn)識(shí)自由港從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的“基因”內(nèi)核，理解其自我進(jìn)化升級(jí)的優(yōu)勢(shì)策略。

自由港最早出現(xiàn)在16世紀(jì)意大利熱亞那等地。到了18世紀(jì)末和19世紀(jì)初，自由港這一具有特殊財(cái)政、文化、政治以及地方功能特征的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象成為了全球性現(xiàn)象。(2)引自 A GLOBAL HISTORY OF FREE PORTS，https://www.helsinki.fi/en/researchgroups/a-global-history-of-free-ports.考察自由港興起的本源，有三大顯現(xiàn)的“基因”要素：港口城市的區(qū)位、航運(yùn)貿(mào)易的功能和特殊管理的制度。港口城市是自由港的區(qū)位基礎(chǔ)，在特定的地緣位置上，港口城市意味著充足的貨物集散與商品交換。航運(yùn)貿(mào)易就是港口城市的優(yōu)勢(shì)功能，域外貨物云集帶來(lái)國(guó)際交易市場(chǎng)興起。國(guó)際貿(mào)易繁榮催動(dòng)財(cái)富集中和國(guó)際人口集聚?；诜ㄖ蔚奶厥夤芾硎亲杂筛鄯€(wěn)定和發(fā)展的制度保障，低廉的交易成本和便利的管理方式，促進(jìn)了自由港的持續(xù)繁榮和影響力全球擴(kuò)散。因而，歷史上的自由港都是相對(duì)繁榮的商業(yè)港口。

在自由港興起與發(fā)展歷史上，促成三大“基因”組合與優(yōu)勢(shì)發(fā)揮的，還有一個(gè)更加深層的隱性“基因”，那就是城市國(guó)家(也稱城邦國(guó)家、城邦自由體等)背景，或者是特定歷史下的跨國(guó)(主權(quán))政治經(jīng)濟(jì)安排。不論是早期的如熱那亞、漢堡，還是近代的如新加坡、香港等自由港，世界上大多數(shù)保留著廣泛影響的自由港，其起步設(shè)立都離不開(kāi)城邦獨(dú)立體、殖民地或戰(zhàn)爭(zhēng)妥協(xié)等這一歷史的或政治的特殊“基因”作用，附表列出了具有代表性的自由港產(chǎn)生的背景案例(見(jiàn)表1)。特定的歷史地位或事件，使得這些臨海港口型城市(區(qū)域)，擁有一個(gè)相對(duì)獨(dú)立和開(kāi)放的法律制度，能夠作為一個(gè)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)域存在，進(jìn)而使得開(kāi)放的航運(yùn)貿(mào)易、免關(guān)稅低稅收優(yōu)惠政策以及促進(jìn)各類行業(yè)繁榮的特殊管理制度能夠建立并持續(xù)運(yùn)作?？梢哉f(shuō)，“3+1基因”的組合表達(dá)，代表了自由港充滿活力的本源所在。

表1 自由港的歷史案例

歷史上，我國(guó)宋元時(shí)期的泉州(刺桐港)，曾被馬可·波羅(1291年途經(jīng)泉州)描述成當(dāng)時(shí)與亞歷山大港齊名的東方第一港。當(dāng)時(shí)的泉州港具有了自由港的三大顯現(xiàn)“基因”要素：重要的港口城市地位、發(fā)達(dá)的航運(yùn)貿(mào)易功能以及為便利對(duì)外商貿(mào)易與市舶稅征稅的市舶制度。只是免稅或低稅并非其特征。泉州港從來(lái)不曾脫離中央政府(朝廷)的直接行政管理，也從未出現(xiàn)過(guò)類似西方早期自由港相對(duì)獨(dú)立的自治體。北宋時(shí)期，1072-1087年間圍繞是否設(shè)置泉州市舶司，曾經(jīng)歷朝廷部門與與官員之間長(zhǎng)期的爭(zhēng)執(zhí)。當(dāng)時(shí)朝廷制定了統(tǒng)一的市舶管理法律，(3)《元豐廣州市舶條法》，北宋元豐三年(1080年)頒布實(shí)施，適用全國(guó)各地市舶管理。已設(shè)的廣州、杭州和明州等地市舶司，先期是由地方知州代管，1080年以后改由朝廷欽差任命的轉(zhuǎn)運(yùn)史兼任，所以歷史上泉州港缺失傳統(tǒng)自由港的“隱性基因”——相對(duì)獨(dú)立政體的條件。泉州港作為當(dāng)時(shí)的國(guó)際貿(mào)易大港，其規(guī)模和繁榮水平，遠(yuǎn)高于其后在西方出現(xiàn)的傳統(tǒng)自由港。因而歷史上的泉州一直未被公認(rèn)或?qū)嶋H成為傳統(tǒng)意義上的自由港，也是合乎邏輯的。

自由港除了特有的商品貿(mào)易、運(yùn)輸集散功能以及由此形成的經(jīng)濟(jì)影響外，也在世界文化交流、政治格局形成、地方行政制度發(fā)展等方面留下了深刻的印記和獨(dú)特影響。

自由港展現(xiàn)的優(yōu)勢(shì)，一部分體現(xiàn)在自由港本源直接造就的功能上，比如臨港工業(yè)(早期手工業(yè))的集聚、國(guó)際商務(wù)與交易市場(chǎng)的繁榮、城市服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)等，這些屬于伴生的功能，也是自由港早期繁榮的基本表現(xiàn)。另一部分是自由港在長(zhǎng)期發(fā)展中，很好地適應(yīng)了新興市場(chǎng)的需求、順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)區(qū)域化、全球化的需要而“變異”發(fā)展出來(lái)的新功能。在一定的歷史階段，借助于自由港的全球市場(chǎng)、便利監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)性優(yōu)勢(shì)，一些新的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)如魚(yú)得水，獲得了領(lǐng)先發(fā)展。如出口加工制造、科技研發(fā)孵化、大宗商品交易、全球物流分撥、國(guó)際電子商務(wù)、現(xiàn)代航運(yùn)服務(wù)、離岸金融服務(wù)、旅游休閑服務(wù)、文化創(chuàng)意服務(wù)、國(guó)際服務(wù)貿(mào)易等。這些在自由港模式下不同歷史階段，通過(guò)不斷適應(yīng)環(huán)境發(fā)展而創(chuàng)新形成的功能，屬于創(chuàng)新的功能。這是代表現(xiàn)代自由港活力的亮麗特征。

看待自由港的內(nèi)涵，國(guó)內(nèi)曾較為流行的一種觀點(diǎn)，將其歸納為“四大自由”，即“運(yùn)輸自由、貿(mào)易自由、投資自由、金融自由”。(4)李力主編的《世界自由貿(mào)易區(qū)研究》書(shū)中提到“四大自由”作為自由港的基本特征，國(guó)內(nèi)很多研究者和管理者持這一看法。也有認(rèn)為是“五大自由”，再加上“經(jīng)營(yíng)自由”。這個(gè)觀點(diǎn)認(rèn)為正是由于自由開(kāi)放的制度，造就了經(jīng)濟(jì)繁榮。這個(gè)表述簡(jiǎn)單易懂，但不是準(zhǔn)確的本質(zhì)揭示。對(duì)那些廣為推崇的自由港特質(zhì)或要素，需要區(qū)分兩個(gè)層面：一是上述引發(fā)自由港歷史興起的本源層面的內(nèi)涵，如航運(yùn)貿(mào)易的繁榮、交易監(jiān)管的便利等傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)與制度特征；二是自由港“基因”在“后天”適應(yīng)時(shí)代“進(jìn)化”發(fā)展出的優(yōu)勢(shì)功能，如新加坡、香港現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)的繁榮。如果將新加坡、香港或迪拜呈現(xiàn)的所有經(jīng)濟(jì)成功現(xiàn)象都看成是自由港的基本內(nèi)涵，那就會(huì)錯(cuò)誤理解自由港的本源。同時(shí)也無(wú)法解釋，為什么沒(méi)有冠以自由港的城市或區(qū)域，同樣也可以取得類似成就。

對(duì)于自由港，國(guó)際上并沒(méi)有形成一套權(quán)威公認(rèn)的衡量或分類標(biāo)準(zhǔn)。世界各地從各種角度被冠以自由港名稱的港口城市數(shù)以百計(jì)。(5)在中文維基百科里，被列入自由港條目下的港口城市或區(qū)域，不少于170個(gè)。各種文獻(xiàn)對(duì)自由港的定義則是五花八門。但自由區(qū)(Free Zone 或Free Trade Zone)就不同了，不但在《京都公約》中有明確的定義與規(guī)則，而且也為世界貿(mào)易組織國(guó)際規(guī)則體系所認(rèn)可。在一般的定義分析中，如世界銀行的《世界投資(年度)報(bào)告》，比較多的是以經(jīng)濟(jì)特區(qū)來(lái)歸類那些商業(yè)規(guī)則有所不同的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)域，以區(qū)別于一國(guó)的其他區(qū)域。經(jīng)濟(jì)特區(qū)概念下，有產(chǎn)業(yè)園區(qū)、出口加工區(qū)、自由區(qū)、自由貿(mào)易園區(qū)、試驗(yàn)區(qū)等類型。

筆者認(rèn)為，理性認(rèn)識(shí)自由港的本源，是客觀把握自由港發(fā)展方向趨勢(shì)的基點(diǎn)，也是正確思考中國(guó)特色自由貿(mào)易港創(chuàng)新課題的基礎(chǔ)。

二、自由港當(dāng)代發(fā)展的主要路徑

二戰(zhàn)以后，自由港作為恢復(fù)和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段，得以在世界各地蓬勃發(fā)展。不過(guò)更多的是以自由港模式而不是狹義的自由港形式存在和發(fā)揮作用，體現(xiàn)了自由港的適應(yīng)性與創(chuàng)新性。自由港模式的運(yùn)用也更多地以自由貿(mào)易園區(qū)、自由區(qū)、邊境貿(mào)易區(qū)、出口加工區(qū)、高科技園區(qū)以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)等變換名稱出現(xiàn)。從功能特點(diǎn)和政策要點(diǎn)看，自由港模式新的發(fā)展路徑主要是：

1.工業(yè)科技園區(qū)導(dǎo)向的發(fā)展。以上世紀(jì)50年代愛(ài)爾蘭香農(nóng)自由貿(mào)易園區(qū)和60年代臺(tái)灣高雄等出口加工區(qū)為代表，工業(yè)制造、出口加工、科技與生產(chǎn)結(jié)合發(fā)展，使得自由港模式主動(dòng)適應(yīng)了生產(chǎn)全球化、低成本制造的市場(chǎng)需求，也擔(dān)負(fù)了所在地區(qū)工業(yè)化與高科技發(fā)展的使命。

2.國(guó)際貿(mào)易物流便利化服務(wù)導(dǎo)向的發(fā)展。自由港模式從臨海臨江的航運(yùn)港口，移植到了陸域也包括非樞紐港口沿海地區(qū)的國(guó)際貿(mào)易與物流節(jié)點(diǎn)區(qū)域，如南美等國(guó)家的自由貿(mào)易園區(qū)、邊境自由區(qū)、我國(guó)的保稅物流園區(qū)等，通常依托鐵路、水運(yùn)、陸路等運(yùn)輸集散與市場(chǎng)交易節(jié)點(diǎn)，為國(guó)際貿(mào)易與跨境物流提供靈活與便利的保稅倉(cāng)儲(chǔ)、轉(zhuǎn)口、交易、運(yùn)輸、甚至包括免稅的零售(如秘魯?shù)淖杂少Q(mào)易園區(qū))等形式的國(guó)際貿(mào)易與物流服務(wù)。

3.全球綜合樞紐功能導(dǎo)向的發(fā)展。以香港、新加坡、迪拜等城市型國(guó)家(地區(qū))經(jīng)濟(jì)體為代表，以航運(yùn)貿(mào)易自由為起點(diǎn)，在金融服務(wù)、企業(yè)總部、航空運(yùn)輸、國(guó)際商務(wù)、國(guó)際商品交易、國(guó)際物流、旅游購(gòu)物、生活居住消費(fèi)等服務(wù)領(lǐng)域，營(yíng)造自由經(jīng)濟(jì)環(huán)境。傳統(tǒng)的自由港全方位拓展現(xiàn)代樞紐服務(wù)經(jīng)濟(jì)，新興的城市體借助自由港理念和機(jī)制高起點(diǎn)發(fā)展，打造了自由港自由繁榮的全球服務(wù)中心功能。

4.開(kāi)放經(jīng)濟(jì)政策制度試驗(yàn)導(dǎo)向的發(fā)展。以中國(guó)、俄羅斯、東歐和非洲等國(guó)家經(jīng)濟(jì)特區(qū)為代表，既借用了自由港在航運(yùn)貿(mào)易方面的具體政策機(jī)制，更借助了現(xiàn)代自由港開(kāi)放、自由、特殊管理、服務(wù)全球等制度理念，成為所在國(guó)家實(shí)施市場(chǎng)化改革、吸引外國(guó)投資、發(fā)展本國(guó)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的示范樣板。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的地域范圍更大，特殊政策觸及的領(lǐng)域更加普遍。從這個(gè)意義上講，中國(guó)目前的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是經(jīng)濟(jì)特區(qū)模式在政策制度上的升級(jí)版和地域范圍上的縮小版。

5.避稅型離岸金融為導(dǎo)向的發(fā)展。以開(kāi)曼群島、英屬維爾京群島等為代表。從區(qū)域自身繁榮而論，很多這類離岸金融中心的發(fā)展都比較成功。但在全球化更加關(guān)注公平競(jìng)爭(zhēng)的形勢(shì)下，以避稅為主手段和以離岸金融功能為主特色的自由港模式，越來(lái)越受到發(fā)達(dá)國(guó)家的抵制。(6)G20、歐盟等更新公布避稅天堂黑名單。列出那些低稅收或稅收不透明，為避稅提供便利的國(guó)家和地區(qū)。況且，這類自由離岸中心由于人口少，經(jīng)濟(jì)功能單一，對(duì)全球和區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)促進(jìn)作用相對(duì)有限。

現(xiàn)代背景下自由港模式的發(fā)展，在不同國(guó)家和地區(qū)，在不同歷史階段，其導(dǎo)向與路徑是各有側(cè)重、各有區(qū)別。從實(shí)踐現(xiàn)狀看，各類路徑交叉、功能混合越來(lái)越普遍，類型的區(qū)別越來(lái)越模糊。這也導(dǎo)致論及我國(guó)自由貿(mào)易港具體目標(biāo)或特性時(shí)，各方認(rèn)識(shí)顯得支離破碎，很多比較與判斷得出的結(jié)論似是而非。

適應(yīng)與創(chuàng)新是自由港模式的活力所在。就構(gòu)建中國(guó)特色自由貿(mào)易港而言，從自由港發(fā)展的全球趨勢(shì)中，我們最應(yīng)該關(guān)注的是梳理借鑒其基本的模式內(nèi)涵與理念，而不僅僅是羅列那些令人稱頌的特征。對(duì)于歷史上的自由港在某些特定背景和機(jī)遇下形成的制度系統(tǒng)，比如成為獨(dú)立關(guān)稅區(qū)并對(duì)關(guān)稅和進(jìn)出口政策擁有完全的自主權(quán)等，既不可無(wú)視，但也不必刻意或變相地復(fù)制或搬用。

三、中國(guó)特色自由貿(mào)易港政策制度創(chuàng)新的基點(diǎn)與內(nèi)涵探索

按照中央部署，國(guó)家決定在海南全島建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的基礎(chǔ)上，逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系。由此可以理解，在國(guó)家決策層面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)的制度基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)。海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案確立的首期目標(biāo)時(shí)間為兩年，意味著今后兩年內(nèi)，對(duì)海南以及其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)來(lái)說(shuō)，如何聯(lián)接過(guò)渡或?qū)?biāo)參與創(chuàng)新自由貿(mào)易港政策和制度體系，是一個(gè)緊迫的重大課題。

根據(jù)筆者的觀察，對(duì)構(gòu)建中國(guó)特色自由貿(mào)易港政策制度體系問(wèn)題，過(guò)去一段時(shí)間存在三類基本的思考：一是升級(jí)型。把自由貿(mào)易港作為中國(guó)目前正在推進(jìn)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的更高一級(jí)形式，認(rèn)為從海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域(保稅區(qū)等)，到自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，下一步再到自由貿(mào)易港，是開(kāi)放模式的逐步升級(jí)過(guò)程。傾向于把著力點(diǎn)放在“更”字上，主張?jiān)谧再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)基礎(chǔ)上賦予更大自由、實(shí)行更加開(kāi)放，提供更多便利等。二是對(duì)標(biāo)型。把自由貿(mào)易港建設(shè)作為國(guó)際上自由港制度的引進(jìn)與復(fù)制過(guò)程，認(rèn)為世界上成功發(fā)展的自由港有一個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)配置”的政策與制度，傾向于把著力點(diǎn)放在尋找“標(biāo)桿”與對(duì)標(biāo)學(xué)習(xí)上。三是優(yōu)惠型。把自由貿(mào)易港的發(fā)展作為地方(區(qū)域性)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)幦?guó)家支持的一條“政策稀缺”通道，認(rèn)為自由港的活力來(lái)源于特殊的定位和獨(dú)特的優(yōu)惠，傾向于把著力點(diǎn)放在特色產(chǎn)業(yè)的布局和優(yōu)惠政策的設(shè)計(jì)爭(zhēng)取上。上述三種思考，都有其一定的合理性，也都有較大的局限性。

筆者認(rèn)為，謀劃思考自由貿(mào)易港制度的中國(guó)特色，不是一個(gè)激情創(chuàng)新的任務(wù)，而是需要基于歷史路徑從而面向未來(lái)的創(chuàng)新過(guò)程。對(duì)此，筆者提出一個(gè)“三合一”的思考框架，就是“汲取傳統(tǒng)自由港的理念精華、服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)踐需求、著眼未來(lái)創(chuàng)新構(gòu)架政策制度”，作為創(chuàng)新自由貿(mào)易港政策制度體系的基本出發(fā)點(diǎn)，并相應(yīng)地注入中國(guó)特色的內(nèi)涵。這個(gè)思考關(guān)鍵之處，還在于理性地認(rèn)識(shí)與把握我們正在創(chuàng)新的事物本身，只有基于正確認(rèn)識(shí)與判斷制度政策的開(kāi)拓，才具備真正的創(chuàng)新活力，能夠最大限度地避免曲折與低效。

(一)歷史地把握傳統(tǒng)自由港的精華，賦予自由貿(mào)易港理性的、與時(shí)代相融的現(xiàn)代化定位

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)作為全面深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放的試驗(yàn)區(qū)，其核心任務(wù)和使命是進(jìn)行開(kāi)展可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新，將全國(guó)的改革開(kāi)放進(jìn)一步引向深入。而自由貿(mào)易港的探索是要借鑒國(guó)際自由港的運(yùn)作模式，打造一個(gè)更加開(kāi)放的連接中國(guó)與全球的新節(jié)點(diǎn)。因此，不能簡(jiǎn)單地將自由貿(mào)易港視為比自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更高級(jí)的一個(gè)階段，不論在開(kāi)放的理念、制度的構(gòu)架，還是在政策的內(nèi)涵、運(yùn)作的效果上，都不應(yīng)能簡(jiǎn)單視為一個(gè)低和高、優(yōu)和更優(yōu)的遞進(jìn)關(guān)系，而是同屬基于開(kāi)放理念，注入了創(chuàng)新機(jī)制，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、全球化需要的一套特殊政策工具與發(fā)展模式。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與自由貿(mào)易港兩者之間，雖然在制度創(chuàng)新安排上有力度大小之異，在經(jīng)濟(jì)功能的關(guān)注點(diǎn)上有輕重之分，但本質(zhì)上仍是經(jīng)濟(jì)特區(qū)的不同屬型，兩者承擔(dān)不同的國(guó)家戰(zhàn)略使命。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與自由貿(mào)易港必然會(huì)有差異，比如自由貿(mào)易港需要將海關(guān)特殊監(jiān)管下施行的免稅保稅監(jiān)管體系覆蓋于更大范圍。因?yàn)槟壳案鞯刈再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)中，納入海關(guān)特殊監(jiān)管的區(qū)域面積只占很少部分，占比最高的上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，也不到四分之一。只有從這個(gè)意義上，把自由貿(mào)易港視為對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的拓展或監(jiān)管升級(jí)才是有道理的。

幾百年來(lái)，自由港在全球范圍發(fā)展經(jīng)久不衰，提供了促進(jìn)局地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效理念和政策機(jī)制?，F(xiàn)代自由港代表的多種存在形式，都充滿創(chuàng)新特征。就本質(zhì)而論，各國(guó)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、我國(guó)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等都是自由港模式拓展的代表，未來(lái)我國(guó)的自由貿(mào)易港依然是這一模式拓展的具體形式。成功的經(jīng)濟(jì)特區(qū)和新一代自由區(qū)，如深圳特區(qū)、迪拜的各自由區(qū)以及外高橋保稅區(qū)等，很多新興的功能就是來(lái)自自由港理念的發(fā)揮和再創(chuàng)新。

因此，構(gòu)建中國(guó)特色的自由貿(mào)易港，需要將其放在更具歷史穿透力，更深入把握自由港活力內(nèi)涵的視野上加以展開(kāi)。

(二)客觀地把握全球化深刻變化的外部環(huán)境，為推進(jìn)國(guó)家開(kāi)放戰(zhàn)略創(chuàng)新政策制度并探索實(shí)施路徑

客觀地看，歷史上出現(xiàn)過(guò)的自由港并非都大獲成功，現(xiàn)代自由港也不存在某一標(biāo)準(zhǔn)的模式版本。成功的自由港都是基于其特定的發(fā)展路徑并經(jīng)受市場(chǎng)選擇的結(jié)果。既然自由貿(mào)易港并不存在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，在適應(yīng)新的全球化壓力面前，中國(guó)特色的政策制度創(chuàng)新空間仍然很大。未來(lái)的自由貿(mào)易港建設(shè)，在借鑒國(guó)際先進(jìn)自由港的同時(shí)，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略的提升或國(guó)家重點(diǎn)戰(zhàn)略的鞏固，才是制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。

把握國(guó)家戰(zhàn)略需要，關(guān)鍵也是認(rèn)識(shí)問(wèn)題?；c(diǎn)不同，國(guó)家戰(zhàn)略的呈現(xiàn)也是不同的。比如，若把海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升起來(lái)視為國(guó)家戰(zhàn)略之一，那么推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)、打造游樂(lè)項(xiàng)目、塑造各類各型的服務(wù)貿(mào)易體系都可以被理解為制度創(chuàng)新的正確方向。在國(guó)際和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)越來(lái)越統(tǒng)一融合的背景下，以爭(zhēng)取更多超級(jí)優(yōu)惠政策促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的模式，如果不是應(yīng)用于促進(jìn)極為落后地區(qū)的發(fā)展，將越來(lái)越缺乏可持續(xù)活力，也會(huì)失去公平與效率的支持動(dòng)力，一定要加以避免。

以海南作為起點(diǎn)的自由貿(mào)易港建設(shè)，要突出服務(wù)于全球投資貿(mào)易體系面臨新挑戰(zhàn)格局下，展現(xiàn)中國(guó)市場(chǎng)化改革的持續(xù)耐力與邁向開(kāi)放升級(jí)的國(guó)家意志；要突出服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)探索形成更加豐富的實(shí)踐機(jī)制與推進(jìn)抓手；要突出服務(wù)于推動(dòng)南海和平穩(wěn)定與共贏發(fā)展開(kāi)啟創(chuàng)新合作平臺(tái)；要突出服務(wù)于中國(guó)這樣的統(tǒng)一大國(guó)在差異化區(qū)域性經(jīng)濟(jì)制度協(xié)調(diào)共存的宏觀管理上提供模式與路徑經(jīng)驗(yàn)；要突出服務(wù)于國(guó)家致力于推動(dòng)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)升級(jí)發(fā)展的目標(biāo)。戰(zhàn)略切入的關(guān)鍵在于認(rèn)明和找準(zhǔn)具體的連接與實(shí)踐點(diǎn)。

(三)敏銳地把握未來(lái)世界新技術(shù)、新經(jīng)濟(jì)、新市場(chǎng)的新需求，立足潮頭為引領(lǐng)變化創(chuàng)新提供政策制度方案

著眼未來(lái)，是世界上各類自由港、自由區(qū)面對(duì)的共同課題。中國(guó)特色自由貿(mào)易港，更需要體現(xiàn)走在時(shí)代發(fā)展前列的眼光和創(chuàng)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。正如世界自由區(qū)組織主席Mohammed Alzarooni博士所論：“自由區(qū)不但要適應(yīng)新的趨勢(shì)和環(huán)境，而且要引領(lǐng)這個(gè)趨勢(shì)和發(fā)展環(huán)境?！?7)2016年在哥斯達(dá)黎加舉行的第二十美洲自由區(qū) (AZFA) 大會(huì)上，穆哈穆德 艾薩如尼闡述了“新一代自由區(qū)”(Next Generation)理念，認(rèn)為“新一代自由區(qū)”需要具備比便利化更多的東西，世界自由區(qū)組織必須為此做好技術(shù)準(zhǔn)備。體現(xiàn)這個(gè)“引領(lǐng)”才是我國(guó)自由貿(mào)易港創(chuàng)新布局的重點(diǎn)方向。

在當(dāng)代中國(guó)構(gòu)建自由貿(mào)易港，不可能有城市國(guó)家、獨(dú)立于中央管轄的行政系統(tǒng)等前提，所以需要跳出傳統(tǒng)自由港概念的束縛，不被其特定的政策和制度所約束，比如拘泥于圍一塊港口毗鄰區(qū)域，專注于策劃準(zhǔn)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的主體地位與特權(quán)等；也不必為一些自由港傳統(tǒng)或伴生的產(chǎn)業(yè)功能所迷戀，比如重于塑造貨物運(yùn)輸樞紐功能，偏于避稅賣點(diǎn)吸引離岸金融保險(xiǎn)業(yè)務(wù)等。

海南設(shè)立特區(qū)之后，有學(xué)者曾提議在海南建立特別關(guān)稅區(qū)。(8)遲福林：《海南特別關(guān)稅區(qū)：希望與出路的選擇》，《海南日?qǐng)?bào)》1992年5月7日。目前，也有提議為自由貿(mào)易港賦予第二關(guān)稅區(qū)設(shè)想。歷史上單獨(dú)立關(guān)稅區(qū)是小型經(jīng)濟(jì)體成為自由港的本源基因。將單獨(dú)或準(zhǔn)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)作為自由港建設(shè)的前提選項(xiàng)，是比較典型的尋找標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)配置自由港的想法，不是一個(gè)向前拓展的思維。單獨(dú)關(guān)稅區(qū)在法理上被認(rèn)為是“非國(guó)家實(shí)體”，在現(xiàn)代區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，所能期待的優(yōu)勢(shì)便是具有對(duì)外貿(mào)易方面的自主權(quán)、海關(guān)稅收管理的自主權(quán)，將這個(gè)“自主權(quán)”在經(jīng)濟(jì)方面再具體化，無(wú)非是可以自主的采用低關(guān)稅政策，在經(jīng)濟(jì)開(kāi)放性方面可以作出更少限制的安排，同時(shí)在國(guó)際貿(mào)易(也包括資金、人員等)等交往管理和流程上可以更加簡(jiǎn)約與高效。當(dāng)然前提是與這個(gè)“自主權(quán)”相應(yīng)的，必須擁有相對(duì)獨(dú)立的立法權(quán)作為保障。

為此筆者認(rèn)為：第一，擴(kuò)大開(kāi)放的目標(biāo)方面，在“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”管理模式下，我國(guó)已經(jīng)形成了與國(guó)際接軌的基本制度和實(shí)踐構(gòu)架，無(wú)須另辟掛鉤關(guān)稅區(qū)制度作為路徑。第二，低關(guān)稅政策的普遍實(shí)施，不應(yīng)該成為長(zhǎng)遠(yuǎn)之策，只能作為產(chǎn)業(yè)政策或階段性政策進(jìn)行局部應(yīng)用，而作為產(chǎn)業(yè)政策手段，在我國(guó)綜合保稅區(qū)等特殊監(jiān)管區(qū)域以及戰(zhàn)略性高技術(shù)產(chǎn)業(yè)鼓勵(lì)支持政策中，已經(jīng)形成有效的體系，也無(wú)須搭載在單獨(dú)關(guān)稅區(qū)制度上。對(duì)中國(guó)這樣的市場(chǎng)化大國(guó)，稅賦的全國(guó)公平是一個(gè)原則與基準(zhǔn)，任何偏離性政策都只能是臨時(shí)或局部措施，而不能成為固化的制度。第三，一流營(yíng)商環(huán)境和高度便利化的環(huán)境，是自由港競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)所在。2019年排名前十位中以較小的獨(dú)立關(guān)稅區(qū)(國(guó)家和地區(qū))為多，但也不乏美國(guó)、英國(guó)等這樣的大關(guān)區(qū)經(jīng)濟(jì)體。便利化環(huán)境的營(yíng)造，需要率先建立起高度電子化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化、集成化、智能化和共享化的自由貿(mào)易港管理服務(wù)平臺(tái)，讓那些形式上必要的管理程序和環(huán)節(jié)隱埋在電子政府與共享服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)之下。所謂自由貿(mào)易港“一線開(kāi)放”等環(huán)境就能在現(xiàn)代化智能網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管系統(tǒng)下以“隱形監(jiān)管”方式的自由開(kāi)放來(lái)體現(xiàn)，這個(gè)制度與模式的系統(tǒng)化先行確立，必將為國(guó)家深化對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)管制度改革作出示范。

反過(guò)來(lái)看，在一個(gè)國(guó)家內(nèi)部分割關(guān)境線(范圍十分有限、獨(dú)立性完全受限的特殊監(jiān)管區(qū)除外)，潛在的政治、經(jīng)濟(jì)和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)以及可導(dǎo)致的負(fù)面影響是絕對(duì)不可低估的。這一點(diǎn)從英國(guó)脫歐爭(zhēng)議不休但始終為英國(guó)人堅(jiān)守的不能在大不列顛本島和北愛(ài)之間劃出一條關(guān)境線這個(gè)議題中，可以得到啟發(fā)與印證。

自由港經(jīng)久不衰的活力，在于它對(duì)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的及時(shí)甚至超前適應(yīng)。自由貿(mào)易港畢竟只是一個(gè)名稱，如何把握自由港的理念精髓，賦予其充分體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略和時(shí)代性需要的內(nèi)涵，塑造有利于發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)特色的功能，形成可操作落地的政策制度，進(jìn)而為全球自由港模式的發(fā)展升級(jí)作出中國(guó)創(chuàng)新與貢獻(xiàn)，這才是根本。