我國海外政策型產業(yè)園區(qū) 市場化轉型探索及升級路徑

張進財

摘 要：我國海外政策型園區(qū)兼具政治外交、貿易投資等多種屬性，絕大多數均建立在發(fā)展中國家，市場風險、政治風險隨時存在，自身發(fā)展對政府政策、補貼等依賴過大，難以實現盈利及持續(xù)發(fā)展。中埃蘇伊士合作區(qū)、埃塞俄比亞東方工業(yè)園區(qū)、柬埔寨西港特區(qū)等三個政策型產業(yè)園區(qū)分別按照產城結合、政策轉化、社會服務引導等進行了市場化轉型，取得了初步成功。因此，在未來，為了更好地發(fā)展政策型產業(yè)園區(qū)的固有職能，應該從產業(yè)升級、更新盈利模式、本土化經營等方面做好市場化轉型升級，確保其可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：海外政策型產業(yè)園區(qū);市場化;轉型;投資

海外產業(yè)園區(qū)也稱之為海外經貿合作區(qū)，是中國境內（不含港澳臺）企業(yè)在海外設立的由中國企業(yè)主導或控股的獨立法人實體機構。經過過去20多年的快速發(fā)展，我國海外產業(yè)園區(qū)的規(guī)模及數量在不斷擴大，對投資、貿易及東道國產業(yè)發(fā)展帶動作用明顯，大部分園區(qū)實現了投資貿易一體化。截至到2018年底，中國在境外46個國家建立了113個海外產業(yè)園區(qū)，累計投資額達到了367億美元?？傮w看，我國海外產業(yè)園區(qū)主要分為兩類，一類是市場化運作模式較為成熟的且已經獲得利潤的市場型園區(qū)，另一類是政策型園區(qū)，在沒有成熟商業(yè)模式的情況下，為了促進東道國經濟發(fā)展及增加兩國貿易關系，不以利潤考量為目的設置的產業(yè)園區(qū)。海外政策型產業(yè)園區(qū)的存在有其必要性，為我國企業(yè)貿易投資開拓了新的市場。然而，政策型產業(yè)園區(qū)對政府補貼的依賴，導致的可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。走向市場化是提升其內生發(fā)展力的基本途徑。

一、我國海外政策型產業(yè)園區(qū)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實施及中國經濟的快速發(fā)展，我國企業(yè)在開拓海外市場過程中，為了規(guī)避貿易摩擦，必然會通過新建投資或綠地投資來拓展其海外經營的力度。同時因為國內勞動力成本在不斷上升，部分勞動密集型產業(yè)也亟待轉移到勞動力成本較低的國家，利用國外的廉價勞動力來從事生產加工。在這樣的大背景下，我國企業(yè)對外投資額不斷增長，截至到2018年底，對外投資總存量達到了1.98萬億美元，與2006年相比，12年內增長了大約26倍。中國企業(yè)海外投資需求的增加推動了海外產業(yè)園區(qū)的建設。從2006開始，商務部每年就評選一次國家級海外產業(yè)園區(qū)（境外經貿合作區(qū)），被評選上的園區(qū)能夠獲得2億元的政府補貼，園區(qū)主要投資企業(yè)的所在省市也給予1：1的配套支持。截至到2018年底，有46家海外產業(yè)園區(qū)（境外經貿合作區(qū)）被評為國家級園區(qū)。由此，這類園區(qū)就是本文所稱的政策型產業(yè)園區(qū)。

經過多年的發(fā)展，中國海外政策型產業(yè)園區(qū)數量不斷增加，投資規(guī)模不斷擴大，成為中國對外投資特別是對發(fā)展中國家投資、援助和經貿合作的重要平臺。政策型產業(yè)園區(qū)在實踐中，其可持續(xù)發(fā)展問題比較突出。中國所有的海外政策型產業(yè)園區(qū)均分布在發(fā)展中國家，而這些國家總體投資環(huán)境并不理想，基礎設施比較匱乏，園區(qū)在前期建設過程中需要大量的投入，改造土地、鋪設道路以及水電管線，加大了投資成本。東道國工人勞動技能較差，配套產業(yè)并不健全，對入駐企業(yè)的吸引力比較有限，入園投資企業(yè)的投資金額也不夠大。為了吸引更多的企業(yè)入駐，政策型園區(qū)在土地出讓或出租等方面給予了較大的價格優(yōu)惠，從而降低了自己的利潤。另外，政策型園區(qū)營收渠道并不寬，主要的收入來源是向入駐企業(yè)收取管理費及場地租賃費，這些費用僅夠維系日常運營，而前期的基礎設施建設、土地等成本難以在短期內收回。

同時，政策型園區(qū)所在的很多國家政治風險同樣突出。海爾集團在巴基斯坦建立的海爾—魯巴家電工業(yè)園區(qū)，因為巴基斯坦境內的軍事沖突，導致該園區(qū)已有10年時間處于停滯狀態(tài);尼日利亞的廣東奧工產業(yè)園區(qū)，因為當地政府的干預，導致合作方企業(yè)更迭頻繁，嚴重影響了園區(qū)的發(fā)展。多種困難交織在一起，使得海外政策型產業(yè)園區(qū)無法實現預期收益，有很大一部分園區(qū)甚至陷入了經濟危機。為了推進這些政策型園區(qū)的發(fā)展，中國政府采取了多種手段支持和鼓勵，除了商務部的產業(yè)補貼之外，各類政府基金及地方政府公共財政也為其提供支持。如中非發(fā)展基金就入股了埃及蘇伊士產業(yè)園區(qū)，天津市政府為蘇伊士產業(yè)園的經營者泰達集團提供各類補貼。實際上，海外政策型產業(yè)園區(qū)對于開發(fā)企業(yè)而言，從經濟效益上看并不合算，在很大程度上，園區(qū)的投資企業(yè)是出于對國家經濟政治的支持。

通過政府補貼以及以政治為目的的政策型海外產業(yè)園區(qū)發(fā)展模式顯然難以持續(xù)發(fā)展，這種開發(fā)模式也不宜過度推廣。要想促進海外產業(yè)園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，不論是政策型的還是市場型的，均需要按照市場規(guī)律，能夠在經濟上實現循環(huán)造血的開發(fā)模式。當然，海外政策型產業(yè)園區(qū)具有政治、政策優(yōu)勢，如果能夠推進這兩個優(yōu)勢進一步轉化為經濟優(yōu)勢，其市場化發(fā)展及升級路徑是可期的。

二、我國海外政策型產業(yè)園區(qū)的市場化模式轉型探索

（一）產城結合型：埃及蘇伊士合作區(qū)

蘇伊士合作區(qū)毗鄰因蘇哈納港，距離歐亞非大通道蘇伊士運河僅30公里，戰(zhàn)略位置極為重要。1994年埃及政府提出希望中國幫助其建立一個經濟開發(fā)區(qū)，在規(guī)劃中蘇伊士西北經濟區(qū)中劃出一塊地交由中方開發(fā)。1998年國務院將建設蘇伊士園區(qū)開發(fā)任務交給天津泰達集團，2009年該園區(qū)入選國家級境外經貿合作區(qū)。2016年園區(qū)成功實現了擴容。蘇伊士合作區(qū)是中埃政府共同主導的，具有重要的政治外交意義。

蘇伊士園區(qū)雖然距離蘇伊士運河較近，但處于沙漠之中，不僅水電、道路等基礎設施建設成本高，而且遠離城市，工人每天需要從30公里之外的蘇伊士城坐車上班。入駐的企業(yè)覺得園區(qū)遠離城市，周邊又無人口，投資積極性并不高。基于此，作為開發(fā)者的泰達集團很早就確定了產城結合的市場化模式。在配套基礎設施建設完畢之后，在吸引企業(yè)入駐的同時，還建設了各類生活服務設施，如酒店、工人公寓等，并建設了占地2平方米的休閑公園以吸引周邊居民。這些看起來與生產并無關系的設施，不僅可以緩解交通、生活不便的問題，還可以為入駐企業(yè)打造一個宜居環(huán)境。泰達集團管理層認識到蘇伊士園區(qū)的最大盈利產品是土地，但要吸引企業(yè)入駐，必須在土地價值上進行大幅度讓利。而要提升合作區(qū)的土地價值，就必須在建立工業(yè)區(qū)的同時打造一個多功能的城市區(qū)。

工業(yè)區(qū)域是蘇伊士合作區(qū)的招商龍頭，而利潤則來自于工業(yè)區(qū)帶來的民用及商業(yè)區(qū)。對于位于沙漠地區(qū)的蘇伊士合作區(qū)而言，如果不推進城鎮(zhèn)化建設，單獨的工業(yè)園區(qū)就如同大海上的孤島，招商引資、物流貿易的作用會被大大縮減。正是基于這樣的發(fā)展策略，為園區(qū)的發(fā)展打下了良好的基礎。第一期園區(qū)建設投入巨大，但收入渠道單一，只能是靠出租廠房及土地以及依靠中國政府補貼來維持。2009-2015年間凈資產收益率僅為6.38%，遠低于一般的貿易投資回報率。2016年，新增6平方公里面積的園區(qū)擴容建設正在穩(wěn)步推進，但隨著園區(qū)設施的完善，收入渠道在不斷拓寬，工業(yè)地產、商業(yè)地產、生活配套設施的出租及使用收入和物流、貿易、會展、住宅地產的服務收入在不斷增加，盡管園區(qū)尚未完全實現盈利，但未來其市場化發(fā)展會進入一個良性循環(huán)軌道。

（二）政策優(yōu)勢轉化型：埃塞俄比亞東方工業(yè)園區(qū)

埃塞俄比亞的東方工業(yè)園區(qū)開發(fā)者是江蘇其元集團，其元集團并無園區(qū)開發(fā)經驗，其主業(yè)是生產鋼管。2006年，其元集團董事長張其元考察埃塞俄比亞之后，認為該國政局穩(wěn)定，人口也比較多，政府招商引資意愿強烈，市場潛力也較大，遂決定在該國投資。2007年園區(qū)建成之后，2009年被評為國家級海外產業(yè)園區(qū)。雖然如此，但埃塞俄比亞國內沒有工業(yè)園區(qū)，也沒有經濟特區(qū)，不理解園區(qū)發(fā)展對經貿發(fā)展及工業(yè)化的意義。因此，對東方工業(yè)園區(qū)并沒有給予優(yōu)惠政策，各種配套措施也無法落實。出租土地給入駐企業(yè)，卻無法找到法律依據;建設一個變電站審批2年仍為落實。這樣就導致東方工業(yè)園區(qū)招商極為困難，虧損巨大。

鑒于這種情況，其元集團不斷向埃塞俄比亞政府游說、解釋產業(yè)園區(qū)發(fā)展的經濟價值。每年出資邀請埃國政府官員到中國上海、蘇州、常州等地考察參觀。在考察過程中，埃塞政府官員親身感受到產業(yè)園區(qū)發(fā)展對其經濟貿易發(fā)展的意義，認識到園區(qū)在吸引外資、創(chuàng)造就業(yè)及促進工業(yè)化方面的重要作用。由此，埃塞政府在2013年邀請中國經濟學者為埃塞的園區(qū)開發(fā)做具體規(guī)劃，2014年該國出臺了《外資產業(yè)園區(qū)促進法》，在經濟貿易部下設立專門的園區(qū)開發(fā)與管理局，在全國范圍里大力推進外資產業(yè)園區(qū)開發(fā)活動，給予大量的政策優(yōu)惠。東方工業(yè)園區(qū)作為該國第一個外資產業(yè)園區(qū)，在租賃許可、土地、稅收、補貼等方面享有較多優(yōu)惠，經濟上開始獲得回報。

埃塞政府出臺了促進外資產業(yè)園區(qū)發(fā)展的法律及各類優(yōu)惠政策后，中國及其他國家的企業(yè)大量到埃塞投資建立產業(yè)園區(qū)或經濟合作區(qū)，中國對該國的直接投資流量從2013年的1.02億美元增長到2018年的3.86億美元。因為其他的產業(yè)園區(qū)尚處于規(guī)劃階段，而東方工業(yè)園區(qū)迎來了發(fā)展良機，中外各類企業(yè)紛紛到此落戶。到2017年底，東方工業(yè)園區(qū)一期所建的廠房以及空置的土地已經被全部租賃出去，園區(qū)已經開始盈利，逐漸擺脫了對政府補貼的依賴。

（三）社會服務引導型：柬埔寨西港特區(qū)

柬埔寨西港特區(qū)2006年初建之時，本是由無錫市三家小型民營企業(yè)主導，但受制于資本能力所限，開發(fā)困難較大。2007年江蘇省政府考慮到該園區(qū)建設對中柬兩國具有重要的政治意義，轉為讓江蘇紅豆集團接受開發(fā)。紅豆集團在綜合權衡后，選擇距離西哈努克市中心17公里的一塊空地，經過10年的開發(fā)，該園區(qū)已經成為柬埔寨入駐企業(yè)最多，投資規(guī)模最大的外資產業(yè)園區(qū)，超過了日本主導的金邊經濟特區(qū)。

西港特區(qū)因為處于沼澤地帶，初期平整土地成本較高，為了實現更為持續(xù)的發(fā)展，園區(qū)注重社會服務引導，用社會服務引導來促進其市場化轉型。截至到2018年底，園區(qū)內除了建有廠房、污水處理廠及職工公寓之外，更是建有社區(qū)服務中心、醫(yī)院、餐廳及教育培訓機構，形成了一個綜合化的社會服務網絡。最近幾年，中國投資商在西哈努克市區(qū)建立了很多的賭場，在柬埔寨民眾中造成了極為惡劣的影響。但因為該園區(qū)距離市區(qū)較遠，并未受到影響。

紅豆集團并沒有因為履行社會責任及政治任務而忘記其發(fā)展的主業(yè)。作為上市企業(yè)，任何的投資均需要向股東負責，接受市場監(jiān)督。園區(qū)面積共11.4平方公里，其中留出了3平方公里專門用于商業(yè)開發(fā)，如今已經吸納了近百家中外企業(yè)入駐，租金、管理費用及各類社會服務費用成為主要收入，逐步開始回收投資。園區(qū)建設更多的社會服務項目及設施是為了保障入園企業(yè)的正常運轉，通過短期內減少部分利潤來促進園區(qū)的持續(xù)發(fā)展。因為完善的社會服務網絡，不僅有助于吸引企業(yè)入園投資，還能夠提升土地價值，這本身就是市場化轉型的一種方式。

三、我國海外政策型產業(yè)園區(qū)市場化轉型的升級路徑

（一）充分利用并發(fā)揮政策型園區(qū)的固有優(yōu)勢，推進園區(qū)產業(yè)升級

具體而言：第一，推進園區(qū)的產業(yè)轉型升級。園區(qū)的開發(fā)企業(yè)應該依照自身的業(yè)務專長，加速推進上下游產業(yè)的聚集，促進園區(qū)內的產業(yè)結構轉型升級。在這個過程中，一方面要強化技術研發(fā)力度，力爭獲取更大的技術外溢;另一方面要按照主導產業(yè)來打造上下游產業(yè)鏈，加強與東道國當地經濟社會發(fā)展的融合，使得產業(yè)結構轉型升級能夠成為推動帶動經濟發(fā)展的領頭羊。第二，推進園區(qū)產業(yè)集群化發(fā)展。政策型園區(qū)在建立初期，多是單一產業(yè)發(fā)展模式。長期的單一產業(yè)發(fā)展模式必然會降低產業(yè)競爭力，可能導致產業(yè)退化。園區(qū)開發(fā)企業(yè)要利用自身的業(yè)務、技術優(yōu)勢來加速推進上下游產業(yè)集群建設，打造完整的產業(yè)鏈條，減少入園企業(yè)的投資及生產成本，進而不斷推進園區(qū)發(fā)展市場化轉型。第三，突出主導產業(yè)。園區(qū)要打造產業(yè)集群，但大而全模式也不可取，在產業(yè)集群的基礎上形成主導、核心產業(yè)，明確自身的比較優(yōu)勢，進而吸引產業(yè)鏈相近的企業(yè)入駐。紅豆集團是西港特區(qū)的開發(fā)企業(yè)，是中國本土服裝及紡織品牌的領頭羊，其在開發(fā)過程中，通過強化社會服務吸引中外服裝、紡織企業(yè)入駐，這部分企業(yè)占到了西港特區(qū)入駐企業(yè)總數的30%，然后向服裝、紡織上下游產業(yè)擴展，如鞋業(yè)、家具業(yè)、家用電器、小五金等，形成了上下游可以相互銜接的產業(yè)協同組合，提升了園區(qū)產業(yè)發(fā)展的多元化水平。第四，利用好園區(qū)固有的區(qū)位優(yōu)勢?？陀^而言，我國在海外建立的政策型產業(yè)園區(qū)，多有政治、戰(zhàn)略等方面的考量。盡管部分園區(qū)選址比較偏僻，但戰(zhàn)略位置重要，多數園區(qū)臨近港口、機場、鐵路，同時部分園區(qū)周邊的自然資源、勞動力資源也比較豐富。由此園區(qū)在推進市場化轉型過程中，要發(fā)揮這些區(qū)位優(yōu)勢，積極開拓東道國市場，加大與第三國企業(yè)進行合作，從而走上持續(xù)發(fā)展道路。

（二）注重中小企業(yè)需求，化解招商困境及盈利模式單一問題

推進技術創(chuàng)新及跨國經營往往是中小企業(yè)的最大困境，通過挖掘中小企業(yè)海外投資經營的動力是推進我國海外政策型專業(yè)園區(qū)轉型的關鍵要素。海外政策性產業(yè)園區(qū)多是處于不發(fā)達國家，這些國家對中國的產品、技術有大量的需求，為中小企業(yè)海外投資經營提供了難得的機遇。因此政策型園區(qū)的開發(fā)企業(yè)應該激發(fā)國內中小企業(yè)海外投資需求，通過建立研發(fā)中心及強化社會服務體系，為中小企業(yè)搭建一個社會化的平臺，幫助中小企業(yè)提升其產品研發(fā)水平并共享研發(fā)成果，實現開發(fā)企業(yè)與中小企業(yè)雙贏。另外，園區(qū)開發(fā)企業(yè)也應該轉變思維，為入園的中小企業(yè)提供投資及信息咨詢服務，建立一站式的信息服務，化解中小企業(yè)跨國經營的擔憂，提升政策型園區(qū)對中小企業(yè)的吸引力。政策型園區(qū)大多是依靠出租廠房、公寓、倉庫等地產來盈利，開展法律、會計、融資、保險、員工培訓等服務同樣能夠為開發(fā)企業(yè)帶來收入，甚至是園區(qū)開發(fā)企業(yè)的主要收入。西港特區(qū)、蘇伊士合作區(qū)在這方面為其他政策型園區(qū)樹立了榜樣，盡力拓展商業(yè)服務業(yè)的發(fā)展，實現盈利模式多樣化，進而促進自身持續(xù)發(fā)展及市場化轉型。

（三）立足于本土化發(fā)展，提升園區(qū)建設的社會效益

實際上，政策型園區(qū)本身具有外交、政治等方面功能，這些功能與其作為投資貿易平臺并不矛盾。從某種程度上而言，提升園區(qū)的社會效益就是提升其經濟效益，也是其可持續(xù)發(fā)展的重要保障。具體而言：第一，開發(fā)企業(yè)和入園企業(yè)要遵守東道國法律法規(guī)及當地文化習俗、宗教信仰，明確企業(yè)自身責任，維護當地員工的合法權益。第二，注重對當地員工的培訓，切實改善周邊社區(qū)民眾的生活水平，通過提升周邊民眾的生活水平，才能夠保證園區(qū)就近市場的容量。第三 ，開發(fā)企業(yè)要主動輸出國內生產體系和管理制度，帶動上下游產業(yè)基地建設，打造國際產能合作新模式。第四，市場轉型較好的政策型園區(qū)可以發(fā)展產城融合模式，如蘇伊士合作區(qū)，通過在當地建立工業(yè)新城，帶動園區(qū)周邊的城鎮(zhèn)化，促進園區(qū)周邊第三產業(yè)發(fā)展，為園區(qū)發(fā)展打造穩(wěn)定的市場和相互促進的產業(yè)互動。

（四）做好轉型風險預判，完善園區(qū)風險保障體系

具體而言：第一，要加強對市場化轉型風險的研究和預判，將投資和經營風險降至最低。這就要求各政策型園區(qū)要按照自身的特點、定位及稟賦做好轉型路徑安排及轉型模式，明確轉型后運作過程及招商模式，進而將轉型風險降至最低。第二，要繼續(xù)完善與東道國政府的協調機制。政策型園區(qū)的市場化轉型并不是說就不需要政策支持，只是要降低對政策的依賴，但在用工、環(huán)保、土地、稅收、匯兌等方面還是要與東道國政府打交道。因此中國政府要繼續(xù)加強與東道國政府之間的溝通，園區(qū)開發(fā)企業(yè)要與東道國相關部門建立協調機制，降低入園企業(yè)在經營、貿易及投資方面的風險。第三，要不斷完善企業(yè)海外保險制度。這方面可以借鑒日本的做法，在商務部設立海外投資保險部門，用本國信用作為企業(yè)投保及理賠的后盾，從而降低合作區(qū)投資企業(yè)和入駐企業(yè)的經營風險。第四，不斷提升合作的文化軟實力。中國企業(yè)海外投資不僅是“走出去”的問題，還應該“走得遠” “走得好”。合作區(qū)不僅要關注企業(yè)生產及經營情況，還必須要關注企業(yè)生產質量和品牌效應，遵守東道國的法律法規(guī)，增強國際社會的文化認同力。

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