關(guān)于農(nóng)村承包地有償退出相關(guān)問題的再思考

摘要：允許農(nóng)村承包地有償退出是大勢所趨。通過對一起農(nóng)村承包地有償退出案例的分析，發(fā)現(xiàn)目前農(nóng)村 承包地有償退出改革面臨著如何激發(fā)農(nóng)民退地積極性、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定、補(bǔ)償資金如何籌集、如何吸引第三方 投資人承包農(nóng)村土地等問題。針對上述問題，提出了應(yīng)確定承包地退出的補(bǔ)償金計算依據(jù)，建立農(nóng)村承包地有 償退出交易市場，設(shè)立專項(xiàng)扶持基金，明確承包地補(bǔ)償金的發(fā)放方式，建立反悔機(jī)制等方面的建議，以期對農(nóng)村 承包地有償退出改革有所借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村承包地;有償退出;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號：D922.32? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ??文章編號：CN61-1487-（2020）07-0103-03

日前，筆者以法律顧問的身份全程參與了武漢某公司以有償退出后承接方式承包武漢市黃陂區(qū)某村農(nóng)村集 體土地（下稱黃陂有償退出案）的整個過程。本文試圖 以親身經(jīng)歷的黃陂有償退出案為突破口，對農(nóng)村承包地 有償退出改革目前面臨的問題進(jìn)行分析，并提出若干解 決辦法，以期對農(nóng)村承包地有償退出改革有所幫助。

一、黃陂有償退出案的背景及操作流程

2007 年，武漢某公司以土地流轉(zhuǎn)方式承接黃陂區(qū)某村集體土地 118 畝，該公司自承接土地后先后投資人民幣 3000 余萬元，而土地承包權(quán)到 2028 年到期，如屆時不 能順利的取得土地經(jīng)營權(quán)，則該公司前期投入會存在巨 大風(fēng)險，所以，客觀上該公司存在永久獲得先期流轉(zhuǎn)的 118 畝土地的承包權(quán)的訴求。

2017 年 7 月 13 日，國家農(nóng)業(yè)部等十四部門聯(lián)合下發(fā) 了《關(guān)于農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)拓展試驗(yàn)任務(wù)的批復(fù)》（農(nóng)辦政【2017】7 號），將黃陂區(qū)作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點(diǎn)。武漢某公司作為首批試點(diǎn)單位進(jìn)行了試點(diǎn)改革， 具體為：一是對 118 畝土地對應(yīng)的 50 余戶原承包農(nóng)戶逐 一摸底，摸清有償退出意愿;二是由武漢某公司按現(xiàn)行土 地征收補(bǔ)償單價將總補(bǔ)償款以借款形式借給黃陂區(qū)某村; 三是黃陂區(qū)某村與相關(guān)農(nóng)戶簽訂有償退出協(xié)議，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 按現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償單價補(bǔ)償;四是黃陂區(qū)某村召開村民 代表大會并經(jīng)三分之二村民代表同意形成決議：同意黃陂 區(qū)某村與武漢某公司簽訂土地承包合同，同意相關(guān)土地如 被國家征收或占用，則相關(guān)補(bǔ)償全部歸武漢某公司;五是 武漢某公司與黃陂區(qū)某村簽訂土地承包合同，承包費(fèi)與黃 陂區(qū)某村前期借款據(jù)實(shí)沖抵;六是黃陂區(qū)某村到相關(guān)部門 辦理原承包農(nóng)戶土地承包權(quán)注銷登記，并對武漢某公司承 包黃陂區(qū)某村土地進(jìn)行承包權(quán)登記。

綜觀整個操作流程，筆者認(rèn)為，黃陂有償退出案已超越了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（下稱農(nóng)村土地承包法）的相關(guān)規(guī)定。 農(nóng)村土地承包法要么在承包主體（如第二章限定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員）上，要么在承包對象（如第三章限 定為四荒用地）上作了相關(guān)限定。所以，黃陂有償退出 案屬于超越現(xiàn)行農(nóng)村土地承包法的關(guān)于農(nóng)村承包地有償 退出的先試先行的探索。

二、我國農(nóng)村承包地有償退出改革勢在必行

目前，我國農(nóng)村承包地有償退出改革勢在必行。但 是，為什么農(nóng)村土地承包法卻未對農(nóng)村承包地有償退出 作出規(guī)定？筆者認(rèn)為，最大的原因可能是國家在農(nóng)村土 地有償退出相關(guān)制度未建立并完善的情況下不敢先行對 農(nóng)村土地有償退出作出法律規(guī)定。農(nóng)村土地改革不僅是 經(jīng)濟(jì)問題，更是政治問題。承包地是農(nóng)民的命根子，在社 會保障體系尚不完備的情況下，承包地更是社會保障的 最后防線。所以，如在相關(guān)配套制度尚未建立并完善時 倉促上馬，稍有不慎就會產(chǎn)生大量失業(yè)、失地的農(nóng)民，進(jìn) 而重蹈拉美國家在城市化進(jìn)程中遍地都是“貧民窟”的 覆轍，而這顯然違背了改革的初衷。因此，實(shí)行我國農(nóng)村 承包地有償退出改革非常必要，其原因主要有：

（一）大量勞動力遷移至城市造成了土地浪費(fèi)

自改革開放始，我國即進(jìn)入持續(xù)性的城市化通道，大 量的農(nóng)民遷移到城市，從事工業(yè)生產(chǎn)、城市建設(shè)、市政服 務(wù)等各行各業(yè) ， 而且這種城市化進(jìn)程遠(yuǎn)未結(jié)束，還要持 續(xù)相當(dāng)長的一個時期。但是，這些進(jìn)城農(nóng)民絕大多數(shù)在 農(nóng)村是擁有承包地的，其結(jié)果要么拋荒，要么粗放經(jīng)營， 造成嚴(yán)重的土地浪費(fèi)。另一方面，由于進(jìn)城農(nóng)民承包土 地?zé)o法有償退出，無法得到一筆資金用于社會保障、改善 住房、創(chuàng)業(yè)等用途，直接降低其城市生活質(zhì)量，形成新的 社會不穩(wěn)定因素。

（二）家庭聯(lián)產(chǎn)承包制一定程度上限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn) 力的發(fā)展

首先，土地面積的細(xì)碎化直接制約著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。 我國農(nóng)戶每戶的土地面積較小，位置也較分散，土地細(xì)碎 化的現(xiàn)狀決定了如果要實(shí)施規(guī)?；a(chǎn)，則達(dá)成協(xié)議的 運(yùn)行成本較高。以黃陂有償退出案為例，武漢某公司承 包的土地雖只有 118 畝，但所涉農(nóng)戶達(dá) 50 余戶，單純依靠 50 余戶達(dá)成統(tǒng)一的規(guī)?；?jīng)營顯然是不現(xiàn)實(shí)的。 其次，經(jīng)營方式的小農(nóng)化、粗放化決定了資金投入的低度化。以黃陂有償退出案為例，武漢某公司自 2007 年經(jīng)營承包地以來，先后投入達(dá)人民幣 3000 余萬元，原 50 余戶承包農(nóng)戶不可能有如此投入，正是因?yàn)槲錆h某公司 的巨額投入，才使得其產(chǎn)品在市場上具備極大競爭力。 綜觀全球，凡是農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)、生產(chǎn)效率高的國家，無論是美國還是以色列，均離不開巨額資金的支持。以我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀而言，目前雖然有國家補(bǔ)貼，但是我國的農(nóng)業(yè)也不可 能永遠(yuǎn)生活在襁褓中，等到危機(jī)來臨時再進(jìn)行改革，則很 可能錯過了戰(zhàn)略窗口期，最終還是會影響國家安全及社 會穩(wěn)定。所以，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展大勢也倒逼 著我們要進(jìn)行農(nóng)村承包地的有償退出改革。

再次，如果不進(jìn)行改革，則很難吸引農(nóng)業(yè)資本真正進(jìn) 入農(nóng)業(yè)市場。有觀點(diǎn)認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不是一樣可 以吸引農(nóng)業(yè)資本嗎？對此筆者難以茍同，具體而言，如果 只是土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，則無論是流轉(zhuǎn)費(fèi)用還是流轉(zhuǎn)期 限都會存在與各個原承包農(nóng)戶協(xié)商的過程，更不要說如 土地被國家征收后的賠償，更是難以協(xié)商。而這些顧慮 對于土地承包而言是不存在的，因?yàn)樵邪r(nóng)戶一旦有 償退出后，承包地再發(fā)包給投資人，則原承包農(nóng)戶與該承 包地?zé)o任何關(guān)系，這也是最吸引農(nóng)業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)市場 的動因。

三、目前農(nóng)村承包地有償退出改革面臨的問題

（一）如何激發(fā)農(nóng)民退地積極性

目前，農(nóng)戶主要分為三類：一類是已進(jìn)城務(wù)工的農(nóng) 戶。這類農(nóng)戶普遍在城市有相對固定的職業(yè)、固定的住 所，但并未真正融入城市，自身極度缺乏安全感。這些農(nóng) 戶如果沒有得到補(bǔ)償或者補(bǔ)償過低，那么他們寧可讓土 地拋荒也不會輕易將承包地退出。第二類是既在外打工 又在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的兩棲農(nóng)戶，這類農(nóng)戶雖然未將土地拋荒， 但經(jīng)營方式也是低投入式、粗放型，根本沒想在農(nóng)業(yè)上有 什么發(fā)展，但如果沒有一定的補(bǔ)償他們也不會退出承包 地的。第三類是年齡較大又無其他技能的農(nóng)戶，這類農(nóng) 戶雖然農(nóng)業(yè)產(chǎn)出有限，但土地畢竟是他們的命根子，對土 地更是眷念，如果沒有一定的補(bǔ)償更是不會退出土地。 這三類農(nóng)戶在沒有一定補(bǔ)償?shù)那闆r下都不會輕易將承包 地退出。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定

通過上文的分析可知，農(nóng)村承包地退出如果沒有一 定的補(bǔ)償金介入，則根本不可能推進(jìn)下去，但補(bǔ)償金如何 確定又是一個很大的問題。對于農(nóng)民來說，承包地是他 們最大的財產(chǎn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如過低，那么他們寧可拋荒也不 會退地。但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如過高，那么不管是村集體，還是政 府部門，抑或是第三方投資人，是否有能力或者有意愿承 擔(dān)過高補(bǔ)償金也是很大問題，有觀點(diǎn)認(rèn)為能否進(jìn)行市場 調(diào)節(jié)，以市場確定的價格來定，筆者認(rèn)為不妥，因?yàn)闆]有 一個成熟的承包地交易市場，無法發(fā)現(xiàn)一個公平合理的 交易價格，最終的結(jié)果要么退出方要價過高，交易無法達(dá) 成;要么成交價過低，損害了農(nóng)民的利益。如果農(nóng)民得到 的補(bǔ)償過少，則無法解決其社會保障、子女上學(xué)、創(chuàng)業(yè)啟 動資金等一系列問題，最終必然影響社會穩(wěn)定。

（三）補(bǔ)償資金如何籌集

從法律關(guān)系來說，農(nóng)民退地的回收主體是村集體，那 么補(bǔ)償主體理應(yīng)是村集體。但從全國范圍來看，有錢的村 集體基本沒有多少承包地，承包地多的村集體基本上沒什 么積累，所以讓村集體承擔(dān)承包地補(bǔ)償金雖合理合法但不 可行，因此拓寬思路籌集補(bǔ)償資金是目前當(dāng)務(wù)之急。

（四）如何吸引第三方投資人承包農(nóng)村土地

吸引第三方投資人承包農(nóng)村土地主要面臨兩個問題： 一是承包費(fèi)即使合理（按土地征收價）也可能超出其成 本預(yù)算，在政府沒有相關(guān)優(yōu)惠政策的情況下第三方投資人 出于商業(yè)利益考慮也不可能承包農(nóng)村土地。二是農(nóng)民所 退承包地不集中成片，無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，在沒有好的處 理辦法的情況下，第三方投資人也不會承包農(nóng)村土地。

四、解決農(nóng)村承包地有償退出問題的幾點(diǎn)建議

（一）以政府部門頒布的最新的土地征收價格作為 承包地退出的補(bǔ)償金計算依據(jù)

當(dāng)然，承包地由于區(qū)位地段的不同其土地征收價格 也會不同，實(shí)務(wù)中均以各自承包地所處地段土地征收價 格確定補(bǔ)償價。有觀點(diǎn)認(rèn)為，補(bǔ)償金價格一應(yīng)考慮土地 類型、地理位置、實(shí)際生產(chǎn)能力;二應(yīng)考慮第二輪承包期 剩余年限;三應(yīng)參照當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)價格和國家征收同類 土地的補(bǔ)償價格。筆者對上述觀點(diǎn)實(shí)難茍同，農(nóng)村土地 有償退出補(bǔ)償價格只應(yīng)以國家征收同類土地的補(bǔ)償價格 作為計算依據(jù)，理由如下：

其一，如果按上述條件操作，很難實(shí)行下去。因?yàn)樯?述條件彈性太大，按上述條件計算的補(bǔ)償價格不可能是 一個各方都能接受的價格。村集體作為回收方（實(shí)際出 資人為第三方投資人）面對的是形形色色想法不一的眾 多農(nóng)戶，各自的利益訴求是不一致的，一旦補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有彈 性，則勢必難以達(dá)成合意，有償退出改革也無法推進(jìn)。黃 陂有償退出案之所以進(jìn)展順利，就是因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明確、 合理、合法，最終才使得農(nóng)戶與村集體順利地簽訂了有償 退出合同。

其二，承包地有償退出從法律效果上來看與承包地 征收的效果是一樣的，承包地一旦退出即為永久喪失權(quán) 利，與農(nóng)戶再無任何關(guān)系，與承包地被征收的效果是一樣 的，所以，從權(quán)利義務(wù)對等的角度講，也應(yīng)按土地征收價 格計算補(bǔ)償金。

其三，如以低于承包地被征收的價格操作承包地有 償退出，一旦該退出承包地被國家征收，且補(bǔ)償金額高于 退出補(bǔ)償價，則原退出農(nóng)戶很可能會向村集體及新的承 包人主張權(quán)利，形成新的不穩(wěn)定因素。

（二）建立區(qū)縣一級政府部門牽頭的農(nóng)村承包地有 償退出交易市場

要使農(nóng)村承包地有償退出改革能夠順利推進(jìn)，即農(nóng)戶愿意退，第三方投資人愿意進(jìn)，必須建立一個既服務(wù)于農(nóng)戶又服務(wù)于第三方投資人的承包地有償退出交易市 場。交易市場的操作流程如下：

第三方投資人如在該區(qū)縣有意以承包方式經(jīng)營相關(guān) 土地，則第三方投資人將有意土地相關(guān)信息報區(qū)縣承包 地交易中心;同時，擬退地農(nóng)戶也將其擬退地信息報區(qū)縣 承包地交易中心。如雙方信息匹配則撮合成交并簽訂相 關(guān)合同，如第三方投資人擬承包土地在交易中心無對應(yīng) 退出承包地匹配，則第三方投資人可委托交易中心人員（也可自行）與相關(guān)農(nóng)戶及所在村集體溝通，如愿退出承 包地面積超過總面積的 70%，則村集體有權(quán)將不同意退 出的農(nóng)戶的土地與總面積之外愿意退出的農(nóng)戶的土地進(jìn) 行調(diào)換。在調(diào)換后由相關(guān)農(nóng)戶與村集體簽訂有償退出合 同，并由第三方投資人與村集體簽訂承包合同。這樣做 的好處是既能使有償退出順利推進(jìn)，又能使不退地農(nóng)戶 能保證有地可種，否則的話，就會造成哪怕是 10% 的農(nóng) 戶不同意退出就可能使有償退出無法推進(jìn)，因?yàn)榈谌?投資人是不可能拿一個插花地進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)的。

（三）建立專項(xiàng)基金

由區(qū)縣一級財政部門拿出一筆專項(xiàng)資金，并聯(lián)合農(nóng) 業(yè)開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)立一個專項(xiàng)扶持基金，專 門用于促進(jìn)農(nóng)村承包地的有償退出，重點(diǎn)是扶持第三方 投資人。

筆者在前文分析過，承包地的補(bǔ)償金不能少，也無法 少;而第三方投資人又是以營利為目的（至少是長期來 看是營利的），所以按土地征收價承包很可能超出其承受 能力而致土地承包無法進(jìn)行，而農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?是大勢所趨，又必須有類似于第三方投資人這樣的農(nóng)業(yè) 資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)市場。如何解開這個死結(jié)？只能是政府介 入。介入的方式包括向第三方投資人提供貼息貸款，減 免部分承包費(fèi)，提供承包費(fèi)分期付款支持，另外，政府還 可根據(jù)第三方投資人吸納勞動力、投資規(guī)模、納稅額的具 體情況制定相應(yīng)的扶持政策。總而言之，要讓第三方投 資人進(jìn)得來、站得穩(wěn)、長得大，只有第三方投資人發(fā)展壯 大了才能迎來農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化的春天。

（四）政府要發(fā)揮指導(dǎo)作用

區(qū)縣一級政府部門要對相關(guān)村集體在承包地補(bǔ)償金 的發(fā)放方式方面作出一定引導(dǎo)。村集體要依據(jù)有償退出 農(nóng)戶的具體情況制定相應(yīng)的補(bǔ)償金發(fā)放方式。對于上文 中提到的第一、二類農(nóng)戶，原則上補(bǔ)償金可以現(xiàn)金形式發(fā) 放;對于第三類農(nóng)戶，應(yīng)將補(bǔ)償款優(yōu)先用于完善社會保障 體系（如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等），如有結(jié)余再發(fā)放給相 關(guān)農(nóng)戶。這樣做主要是考慮到第一、二類農(nóng)戶生存能力 較強(qiáng)，不太可能形成失業(yè)失地流民;第三類農(nóng)戶生存能力 較差，如不優(yōu)先解決社會保障問題，則到手補(bǔ)償金吃光、用光后很可能生活無著，真正成了失業(yè)失地流民。

（五）建立反悔機(jī)制

區(qū)縣一級政府統(tǒng)籌各個村集體，盡一切可能擴(kuò)大村 集體機(jī)動用地，以備有償退出農(nóng)戶在退出后出現(xiàn)反悔時， 本村或其他村集體能適當(dāng)從機(jī)動地中拿出一定土地（如 按原有償退出承包地的一定比例）按退出時承包費(fèi)標(biāo)準(zhǔn) 發(fā)包給原退出農(nóng)戶。

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作者簡介：朱志熙（1971—），男，漢族，武漢市黃陂區(qū)人，湖北英達(dá)律師事務(wù)所副主任律師，高級合伙 人，武漢市律協(xié)房地產(chǎn)專業(yè)委員會委員、武漢 市律協(xié)公司法專業(yè)委員會委員，武漢仲裁委員 會仲裁員，主要從事房地產(chǎn)及公司法研究。

（責(zé)任編輯：馬雙）