政府購買社會救助服務第三方評估的模式與機制

史碧波 李明楠

摘要：作為一種外部制衡機制，第三方評估在政府購買社會救助服務的考核與優(yōu)化中具有重要作用。當前 政府購買社會救助服務第三方評估的模式大致分為政府組建模式、招標委托模式以及獨立評估模式。三種評估 模式的運行機制和主要特點存在差異，也各有適用范圍，需要依據(jù)適用情境選擇評估模式。優(yōu)化政府購買社會 救助服務第三方評估，可以通過賦權(quán)救助對象、提高救助對象的參與水平及強化評估倫理 ， 提高第三方評估的專 業(yè)性與權(quán)威性。

關(guān)鍵詞：政府購買服務;社會救助;第三方評估

中圖分類號：D632.1? ??文獻標識碼：A? ? ?文章編號：CN61-1487-（2020）07-0032-03

社會救助制度是我國社會保障制度重要的子系統(tǒng)，是我國社會保障體系中的最后一道防線，同時也是我國 反貧困的一項重要舉措 [1]。我國的社會救助體系經(jīng)過幾 十年的建設(shè)發(fā)展，取得的成績無容置疑，解決了相當一部 分貧困人員的基本生活問題。但是，社會救助制度在實 施的過程中也面臨著一些困難 [2]，在這種情況下，政府通 過向社會力量購買社會救助服務的方式，將部分政府的 職能交給社會力量來承擔，以此來創(chuàng)新政府治理的方式， 實現(xiàn)了社會救助資源的有效使用，但當政府將部分職能 轉(zhuǎn)移給社會力量的時候，公眾又產(chǎn)生了諸多的擔憂，這些 承接政府職能的社會組織是否有能力提供優(yōu)質(zhì)的服務？ 是否能夠很好地履行政府轉(zhuǎn)移的職能 [3]??？面對種種疑 問，第三方評估因其專業(yè)性、中立性等成為規(guī)避政府購買 社會救助服務風險、提升政府購買社會救助服務質(zhì)量的 重要機制而得到廣泛重視。筆者通過走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)現(xiàn) 有的實踐中，政府購買社會救助服務的第三方評估模式 主要有三種：政府組建模式、招標委托模式和獨立評估模 式。本文旨在探討這三種政府購買社會救助服務的第三 方評估模式，梳理它們的運行機制，分析它們的特點及存 在的缺陷。

一、政府購買社會救助服務第三方評估的三種模式

（一）結(jié)果導向的政府組建模式

政府購買救助服務第三方評估的“政府組建模式” 其內(nèi)涵主要是：社會救助服務的購買者——政府及其所 屬部門自行組建專家?guī)?，成立評估專家小組，在購買服務 項目實施中、實施后以第三方的形式展開評估，做出評估 結(jié)論。政府組建模式的第三方評估，包括三個環(huán)節(jié)，每個 環(huán)節(jié)包含有特定的實施機制。

第一個環(huán)節(jié)，評估小組組建。政府部門依據(jù)評估需求，確定如下幾方面問題：確定評估小組由幾個人組成、小組成員的人員角色定位如何;依據(jù)評估角色定位建立 專家?guī)?，并適時從專家?guī)熘羞x擇評估小組成員，組建評估 小組。從第三方評估實踐看，在這一環(huán)節(jié)中，起主導作用 的機制是“行政命令”，由于政府部門與評估小組的成員 并未簽訂“合約”，因此需要在這一新增“契約約束機制” 中明確雙方的職責及法律責任，使評估過程符合公益性、 科學性等要求。自 2015 年起，安徽省蕪湖市民政局社會 救助管理中心為了提高流浪乞討人員的救助效率和救助 質(zhì)量，決定向社會組織購買相關(guān)服務。待協(xié)議期滿之后， 由蕪湖市民政局組建評估小組對項目進行評估，該評估 小組由 5 人組成，包括高校專家、市民政局負責社會救助 工作的人員、會計師、市社會組織管理局負責人和社會組 織代表。

第二環(huán)節(jié)，具體實施評估。待評估小組成立以后，評 估小組依據(jù)項目承擔者提供的材料以及報告，依據(jù)指標 體系和項目特點獨立開展評估。在這一過程中，起主導 作用的是結(jié)果（事后）監(jiān)督機制，缺乏過程性（事中） 的參與，從而導致項目承擔者在項目管理、資金使用、服 務遞送等方面掌握優(yōu)勢信息，評估小組處于嚴重的信息 不對稱狀態(tài)，客觀上減弱了評估小組的評估能力。因此， 在這一環(huán)節(jié)需要增加過程（事中）監(jiān)管機制，兼顧過程（事 中）評估和結(jié)果（事后）評估。

第三環(huán)節(jié)，評估結(jié)果反饋。評估結(jié)果反饋既面向作 為購買者的政府部門，也面向作為實施者的社會組織。 但在實踐中這一過程沒有明確的主導機制，因此，需要新 增整改與結(jié)果的運用機制。整改機制是為了完善購買服 務的機制與過程，提升社會組織的項目管理和服務供給 能力;結(jié)果運用機制是為了提升第三方評估的權(quán)威性，使評估結(jié)果影響到下一個服務購買周期。

由于政府組建模式中的評估小組是臨時組建的，不 是正式的組織，不具備進行長期評估的條件，因此該模式 大多是結(jié)果導向型的評估。

（二）競爭有序的招標委托模式

招標委托模式指的是社會救助管理部門為了提供服 務購買項目效率和效果，按照公開招標程序，邀請具備相 關(guān)資質(zhì)的社會力量來對購買項目進行評估?？梢姡谡?標委托模式中，政府部門不僅購買社會救助服務，而且購 買第三方評估服務。

首先，公開招標是招標委托模式的基本機制。招標 委托模式的運行機制主要分為項目招標和實施評估兩大 部分。根據(jù)購買的社會服務項目的實施情況，識別出政 府方面對于第三方評估的需求，政府便會擬定招標公告， 公告發(fā)布后，有意向投標的社會組織和專業(yè)評估機構(gòu)會 準備相關(guān)的資料文件，通過政府部門的審核，在確定的時 間內(nèi)進行投標，通過競爭性談判等方式，最終確定中標的 機構(gòu)，并在網(wǎng)上進行公示。在確定了評估機構(gòu)之后，評估 機構(gòu)便會根據(jù)招標文件的要求，結(jié)合待評估項目的實際 情況，制定出一套評估體系，進行第三方評估的實施。中 標機構(gòu)完成評估之后，要出具一份詳細且正規(guī)的評估報 告反饋給政府部門。比如，面對貧困失能老人的養(yǎng)老問 題，安徽省亳州市民政局在購買托養(yǎng)服務的同時，也購買 了第三方評估的項目，通過招標、委托的方式，選擇具有 資質(zhì)并且符合條件的某社會工作評估機構(gòu)，承擔該項目 的績效評估工作。該評估機構(gòu)從服務過程、服務內(nèi)容、服 務水平、服務效率以及供養(yǎng)對象反饋等多角度、多維度， 對集中托養(yǎng)工作進行評估。

其次，市場競爭是招標委托模式的內(nèi)在機制。在招 標委托過程中，起關(guān)鍵作用的是市場競爭機制——通過 競爭可以選擇質(zhì)量更高的第三方評估機構(gòu)，為高質(zhì)量的 評估奠定載體基礎(chǔ);通過競爭可以實現(xiàn)不同投標者之間 的相互監(jiān)督，以保證中標者誠實守信、按約履責;通過競 爭可以降低服務購買的成本，盡可能地降低第三方評估 的成本。這意味著，只有確保實現(xiàn)充分競爭，才能實現(xiàn)招 標委托機制的優(yōu)勢;而這也需要提高第三方評估機構(gòu)的 “可得性”，即存在多元的投標者，否則公開招標的競爭性 將無法實現(xiàn) [4]。

第三，契約合意是招標委托模式的維系機制。在選 定了中標的第三方評估機構(gòu)之后，購買者要與第三方評 估機構(gòu)簽訂服務合同，以合同的方式明確雙方的權(quán)利和 義務。因此，第三方評估的招標委托模式要建立在完善 的契約約束基礎(chǔ)之上。購買者不僅要成為精明的討價還 價者，而且要善于訂立合約 [5]。

（三）權(quán)威專業(yè)的獨立評估模式

獨立評估模式的第三方評估是一種獨立性極強的模 式，是真正意義上的“第三方”，與政府和被評估者都無 直接利益關(guān)聯(lián)。獨立評估模式的出發(fā)點是學術(shù)研究，評 估的目的在于認識政府購買社會救助服務的方方面面， 在于形成理性認識和理論范式。因此，這類評估模式的 實施者多為高校的專家學者，他們有完備的團隊，有明確 的目標，也有著指向明確的評估方向和合理的評估指標 構(gòu)建。

首先，獨立評估模式主要遵循的是科研單位內(nèi)部的 運行與管理機制。獨立評估模式意義上的第三方評估， 主要可以分為確定研究主題、團隊組建、制定評估方案、 實施調(diào)研、撰寫評估報告等五大環(huán)節(jié)和要素。獨立評估 小組通過對所研究專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)某些現(xiàn)象問題的剖析，在 理論知識的支撐下，醞釀出課題，且課題需依托于對某些 特定對象的評估。在確定了主題之后，需要組建團隊，根 據(jù)主題將所需進行的工作進行量化，將工作大致匹配到 團隊成員。團隊組建完成后，會就評估主題展開討論，制 定出科學合理的評估方案。根據(jù)評估方案，將評估調(diào)研 任務分配落實到人，正式展開評估。在調(diào)研完成之后，團 隊要撰寫單一性的調(diào)研報告和總結(jié)性的評估報告。某大 學位于安徽省的蕪湖市，擁有公共管理一級碩士學位點， 在該學位點中有一位教授和兩位副教授牽頭組建了社會 保障研究團隊。該團隊與 2017 年起開始將政府購買社 會救助服務作為研究方向，每年都會組織學生在安徽省 范圍內(nèi)開展調(diào)查評估，依據(jù)調(diào)查所得數(shù)據(jù)，撰寫相關(guān)的評 估報告。當然，由于數(shù)據(jù)范圍有限，該團隊并未公開發(fā)布 評估報告，目前主要將評估數(shù)據(jù)作為學術(shù)研究和咨政依 據(jù)。

其次，獨立評估模式與社會救助服務購買實踐也存 在關(guān)聯(lián)機制。從屬性上看，獨立評估模式屬于“學術(shù)社 區(qū)”，是學術(shù)研究活動，而社會救助服務購買屬于“實踐 社區(qū)”，是社會救助實踐活動。但兩者不是毫不相關(guān)的， 獨立評估模式所產(chǎn)生的科研成果和評估結(jié)果，評估小組 既可以用于課題組的科學研究;也可以將其作為“智庫” 產(chǎn)物，反饋給政府，為政府完善相關(guān)工作提供寶貴的參考 依據(jù);還可以作為一種壓力，施加到社會救助服務的購買 者和生產(chǎn)者（遞送者）那里，對他們的實踐產(chǎn)生推動作用。 但客觀而言，獨立評估者與社會救助服務購買者和生產(chǎn) 者（遞送者）之間的協(xié)同聯(lián)動機制并不健全，缺乏多層次、 制度化的交互渠道和互動機制。這是未來需要努力的一 個方向。

（四）政府組建模式、招標委托模式和獨立評估模式 的特點與缺陷

政府組建模式、招標委托模式以及獨立評估模式，雖然都屬于政府購買社會救助服務第三方評估的模式，但 三種模式各有其特點和缺陷，見表 1：

從上表可以看到，三種模式各有優(yōu)劣，適用于不同的情境。因此，要依據(jù)具體的評估需求、評估條件和社會救 助服務購買實踐選擇合適的第三方評估模式。同時，在 具體實踐中，有必要做到三種評估模式的優(yōu)化組合，規(guī)避 每一種模式的缺點，發(fā)揮每一種模式的優(yōu)點。

二、政府購買社會救助服務第三方評估的優(yōu)化

（一）賦權(quán)救助對象并提高救助對象的參與水平

之所以強調(diào)賦權(quán)救助對象，一是為救助對象參與評 估預留權(quán)力空間和制度空間，從而發(fā)揮他們本就擁有的 評估權(quán)利，提升救助對象滿意度評估在整個評估體系中 的權(quán)重 [6]，構(gòu)建多層次的綜合評價體系，確保第三方評估 的專業(yè)性。二是激發(fā)救助對象的內(nèi)生動力，鼓勵他們積 極主動地參與到評估活動中。通過新媒體以及“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù) [7]，為救助對象了解、參與第三方評估搭建平臺， 讓救助對象充分了解第三方評估機構(gòu)的運行機制、作用 以及價值，只有救助對象了解到第三方評估的價值以及 救助服務的相關(guān)信息后，才會積極主動地參與到第三方 評估實踐中 [8]。

（二）強化評估倫理

一方面，探索制定《政府購買社會救助服務的第三 方評估倫理守則》。這是因為評估人員在日常的評估實 踐中，往往會遇到一種復雜的情景，即這種情景會涉及到 明顯的、不同道德責任間的沖突，致使評估人員陷入一種 兩難的困境，即兩種選擇都有合理的地方，但評估人員做 出的選擇卻無法兼顧雙方的情形 [9]。這就是所謂政府購 買服務的第三方評估倫理困境。因此，為了解決第三方 評估實踐中遇到的倫理困境，政府及有關(guān)部門首先可以 從出臺地方性的規(guī)章以及條例入手，明確第三方評估機構(gòu)的合法地位以及資格的準入等方面，制定專門的《政府購買社會救助服務的第三方評估倫理守則》，以規(guī)范第 三方評估人員的行為。此外在面臨倫理困境時應堅持道 德優(yōu)先的原則，優(yōu)先考慮道德標準，按照這個原則，當?shù)?三方評估機構(gòu)在面臨倫理困境時，首先應該衡量的是道 德合理性，其次才應該考慮委托方等其他經(jīng)濟、技術(shù)等方 面的因素。另一方面，健全政府購買社會救助服務第三 方評估倫理的監(jiān)督和反饋機制。通過政府、社會組織以 及社會大眾的監(jiān)督，將大大地緩解第三方評估倫理困境 帶來的不利影響 [10]。

參考文獻：

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[8] 徐雙敏 . 政府績效管理中的“第三方評估”模式及其完善 [J].中國行政管理 ，2011（1）.

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[10] 但河平 . 重慶市政府購買社會工作服務第三方評估倫理困 境與對策研究 [D]. 重慶 ： 重慶大學 ，2018.

作者簡介：史碧波（1994—），男，漢族，安徽六安人，單位

為安徽師范大學，研究方向為社會保障理論與 實踐。 李明楠（1996—），女，漢族，安徽臨泉人，單位 為安徽師范大學，研究方向為社會保障理論與 實踐。

（責任編輯：馬雙）

基金項目：安徽高校人文社會科學研究項目（編號：SK2019A0288）有關(guān)成果