政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)第三方評(píng)估的模式與機(jī)制

史碧波 李明楠

摘要：作為一種外部制衡機(jī)制，第三方評(píng)估在政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)的考核與優(yōu)化中具有重要作用。當(dāng)前 政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)第三方評(píng)估的模式大致分為政府組建模式、招標(biāo)委托模式以及獨(dú)立評(píng)估模式。三種評(píng)估 模式的運(yùn)行機(jī)制和主要特點(diǎn)存在差異，也各有適用范圍，需要依據(jù)適用情境選擇評(píng)估模式。優(yōu)化政府購(gòu)買社會(huì) 救助服務(wù)第三方評(píng)估，可以通過(guò)賦權(quán)救助對(duì)象、提高救助對(duì)象的參與水平及強(qiáng)化評(píng)估倫理 ， 提高第三方評(píng)估的專 業(yè)性與權(quán)威性。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買服務(wù);社會(huì)救助;第三方評(píng)估

中圖分類號(hào)：D632.1? ??文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：CN61-1487-（2020）07-0032-03

社會(huì)救助制度是我國(guó)社會(huì)保障制度重要的子系統(tǒng)，是我國(guó)社會(huì)保障體系中的最后一道防線，同時(shí)也是我國(guó) 反貧困的一項(xiàng)重要舉措 [1]。我國(guó)的社會(huì)救助體系經(jīng)過(guò)幾 十年的建設(shè)發(fā)展，取得的成績(jī)無(wú)容置疑，解決了相當(dāng)一部 分貧困人員的基本生活問(wèn)題。但是，社會(huì)救助制度在實(shí) 施的過(guò)程中也面臨著一些困難 [2]，在這種情況下，政府通 過(guò)向社會(huì)力量購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)的方式，將部分政府的 職能交給社會(huì)力量來(lái)承擔(dān)，以此來(lái)創(chuàng)新政府治理的方式， 實(shí)現(xiàn)了社會(huì)救助資源的有效使用，但當(dāng)政府將部分職能 轉(zhuǎn)移給社會(huì)力量的時(shí)候，公眾又產(chǎn)生了諸多的擔(dān)憂，這些 承接政府職能的社會(huì)組織是否有能力提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)？ 是否能夠很好地履行政府轉(zhuǎn)移的職能 [3]??？面對(duì)種種疑 問(wèn)，第三方評(píng)估因其專業(yè)性、中立性等成為規(guī)避政府購(gòu)買 社會(huì)救助服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提升政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)質(zhì)量的 重要機(jī)制而得到廣泛重視。筆者通過(guò)走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)現(xiàn) 有的實(shí)踐中，政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)的第三方評(píng)估模式 主要有三種：政府組建模式、招標(biāo)委托模式和獨(dú)立評(píng)估模 式。本文旨在探討這三種政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)的第三 方評(píng)估模式，梳理它們的運(yùn)行機(jī)制，分析它們的特點(diǎn)及存 在的缺陷。

一、政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)第三方評(píng)估的三種模式

（一）結(jié)果導(dǎo)向的政府組建模式

政府購(gòu)買救助服務(wù)第三方評(píng)估的“政府組建模式” 其內(nèi)涵主要是：社會(huì)救助服務(wù)的購(gòu)買者——政府及其所 屬部門自行組建專家?guī)欤闪⒃u(píng)估專家小組，在購(gòu)買服務(wù) 項(xiàng)目實(shí)施中、實(shí)施后以第三方的形式展開評(píng)估，做出評(píng)估 結(jié)論。政府組建模式的第三方評(píng)估，包括三個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè) 環(huán)節(jié)包含有特定的實(shí)施機(jī)制。

第一個(gè)環(huán)節(jié)，評(píng)估小組組建。政府部門依據(jù)評(píng)估需求，確定如下幾方面問(wèn)題：確定評(píng)估小組由幾個(gè)人組成、小組成員的人員角色定位如何;依據(jù)評(píng)估角色定位建立 專家?guī)?，并適時(shí)從專家?guī)熘羞x擇評(píng)估小組成員，組建評(píng)估 小組。從第三方評(píng)估實(shí)踐看，在這一環(huán)節(jié)中，起主導(dǎo)作用 的機(jī)制是“行政命令”，由于政府部門與評(píng)估小組的成員 并未簽訂“合約”，因此需要在這一新增“契約約束機(jī)制” 中明確雙方的職責(zé)及法律責(zé)任，使評(píng)估過(guò)程符合公益性、 科學(xué)性等要求。自 2015 年起，安徽省蕪湖市民政局社會(huì) 救助管理中心為了提高流浪乞討人員的救助效率和救助 質(zhì)量，決定向社會(huì)組織購(gòu)買相關(guān)服務(wù)。待協(xié)議期滿之后， 由蕪湖市民政局組建評(píng)估小組對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，該評(píng)估 小組由 5 人組成，包括高校專家、市民政局負(fù)責(zé)社會(huì)救助 工作的人員、會(huì)計(jì)師、市社會(huì)組織管理局負(fù)責(zé)人和社會(huì)組 織代表。

第二環(huán)節(jié)，具體實(shí)施評(píng)估。待評(píng)估小組成立以后，評(píng) 估小組依據(jù)項(xiàng)目承擔(dān)者提供的材料以及報(bào)告，依據(jù)指標(biāo) 體系和項(xiàng)目特點(diǎn)獨(dú)立開展評(píng)估。在這一過(guò)程中，起主導(dǎo) 作用的是結(jié)果（事后）監(jiān)督機(jī)制，缺乏過(guò)程性（事中） 的參與，從而導(dǎo)致項(xiàng)目承擔(dān)者在項(xiàng)目管理、資金使用、服 務(wù)遞送等方面掌握優(yōu)勢(shì)信息，評(píng)估小組處于嚴(yán)重的信息 不對(duì)稱狀態(tài)，客觀上減弱了評(píng)估小組的評(píng)估能力。因此， 在這一環(huán)節(jié)需要增加過(guò)程（事中）監(jiān)管機(jī)制，兼顧過(guò)程（事 中）評(píng)估和結(jié)果（事后）評(píng)估。

第三環(huán)節(jié)，評(píng)估結(jié)果反饋。評(píng)估結(jié)果反饋既面向作 為購(gòu)買者的政府部門，也面向作為實(shí)施者的社會(huì)組織。 但在實(shí)踐中這一過(guò)程沒(méi)有明確的主導(dǎo)機(jī)制，因此，需要新 增整改與結(jié)果的運(yùn)用機(jī)制。整改機(jī)制是為了完善購(gòu)買服 務(wù)的機(jī)制與過(guò)程，提升社會(huì)組織的項(xiàng)目管理和服務(wù)供給 能力;結(jié)果運(yùn)用機(jī)制是為了提升第三方評(píng)估的權(quán)威性，使評(píng)估結(jié)果影響到下一個(gè)服務(wù)購(gòu)買周期。

由于政府組建模式中的評(píng)估小組是臨時(shí)組建的，不 是正式的組織，不具備進(jìn)行長(zhǎng)期評(píng)估的條件，因此該模式 大多是結(jié)果導(dǎo)向型的評(píng)估。

（二）競(jìng)爭(zhēng)有序的招標(biāo)委托模式

招標(biāo)委托模式指的是社會(huì)救助管理部門為了提供服 務(wù)購(gòu)買項(xiàng)目效率和效果，按照公開招標(biāo)程序，邀請(qǐng)具備相 關(guān)資質(zhì)的社會(huì)力量來(lái)對(duì)購(gòu)買項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估?？梢?jiàn)，在招 標(biāo)委托模式中，政府部門不僅購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)，而且購(gòu) 買第三方評(píng)估服務(wù)。

首先，公開招標(biāo)是招標(biāo)委托模式的基本機(jī)制。招標(biāo) 委托模式的運(yùn)行機(jī)制主要分為項(xiàng)目招標(biāo)和實(shí)施評(píng)估兩大 部分。根據(jù)購(gòu)買的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施情況，識(shí)別出政 府方面對(duì)于第三方評(píng)估的需求，政府便會(huì)擬定招標(biāo)公告， 公告發(fā)布后，有意向投標(biāo)的社會(huì)組織和專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)會(huì) 準(zhǔn)備相關(guān)的資料文件，通過(guò)政府部門的審核，在確定的時(shí) 間內(nèi)進(jìn)行投標(biāo)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式，最終確定中標(biāo)的 機(jī)構(gòu)，并在網(wǎng)上進(jìn)行公示。在確定了評(píng)估機(jī)構(gòu)之后，評(píng)估 機(jī)構(gòu)便會(huì)根據(jù)招標(biāo)文件的要求，結(jié)合待評(píng)估項(xiàng)目的實(shí)際 情況，制定出一套評(píng)估體系，進(jìn)行第三方評(píng)估的實(shí)施。中 標(biāo)機(jī)構(gòu)完成評(píng)估之后，要出具一份詳細(xì)且正規(guī)的評(píng)估報(bào) 告反饋給政府部門。比如，面對(duì)貧困失能老人的養(yǎng)老問(wèn) 題，安徽省亳州市民政局在購(gòu)買托養(yǎng)服務(wù)的同時(shí)，也購(gòu)買 了第三方評(píng)估的項(xiàng)目，通過(guò)招標(biāo)、委托的方式，選擇具有 資質(zhì)并且符合條件的某社會(huì)工作評(píng)估機(jī)構(gòu)，承擔(dān)該項(xiàng)目 的績(jī)效評(píng)估工作。該評(píng)估機(jī)構(gòu)從服務(wù)過(guò)程、服務(wù)內(nèi)容、服 務(wù)水平、服務(wù)效率以及供養(yǎng)對(duì)象反饋等多角度、多維度， 對(duì)集中托養(yǎng)工作進(jìn)行評(píng)估。

其次，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是招標(biāo)委托模式的內(nèi)在機(jī)制。在招 標(biāo)委托過(guò)程中，起關(guān)鍵作用的是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制——通過(guò) 競(jìng)爭(zhēng)可以選擇質(zhì)量更高的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，為高質(zhì)量的 評(píng)估奠定載體基礎(chǔ);通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)可以實(shí)現(xiàn)不同投標(biāo)者之間 的相互監(jiān)督，以保證中標(biāo)者誠(chéng)實(shí)守信、按約履責(zé);通過(guò)競(jìng) 爭(zhēng)可以降低服務(wù)購(gòu)買的成本，盡可能地降低第三方評(píng)估 的成本。這意味著，只有確保實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)，才能實(shí)現(xiàn)招 標(biāo)委托機(jī)制的優(yōu)勢(shì);而這也需要提高第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的 “可得性”，即存在多元的投標(biāo)者，否則公開招標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性 將無(wú)法實(shí)現(xiàn) [4]。

第三，契約合意是招標(biāo)委托模式的維系機(jī)制。在選 定了中標(biāo)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)之后，購(gòu)買者要與第三方評(píng) 估機(jī)構(gòu)簽訂服務(wù)合同，以合同的方式明確雙方的權(quán)利和 義務(wù)。因此，第三方評(píng)估的招標(biāo)委托模式要建立在完善 的契約約束基礎(chǔ)之上。購(gòu)買者不僅要成為精明的討價(jià)還 價(jià)者，而且要善于訂立合約 [5]。

（三）權(quán)威專業(yè)的獨(dú)立評(píng)估模式

獨(dú)立評(píng)估模式的第三方評(píng)估是一種獨(dú)立性極強(qiáng)的模 式，是真正意義上的“第三方”，與政府和被評(píng)估者都無(wú) 直接利益關(guān)聯(lián)。獨(dú)立評(píng)估模式的出發(fā)點(diǎn)是學(xué)術(shù)研究，評(píng) 估的目的在于認(rèn)識(shí)政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)的方方面面， 在于形成理性認(rèn)識(shí)和理論范式。因此，這類評(píng)估模式的 實(shí)施者多為高校的專家學(xué)者，他們有完備的團(tuán)隊(duì)，有明確 的目標(biāo)，也有著指向明確的評(píng)估方向和合理的評(píng)估指標(biāo) 構(gòu)建。

首先，獨(dú)立評(píng)估模式主要遵循的是科研單位內(nèi)部的 運(yùn)行與管理機(jī)制。獨(dú)立評(píng)估模式意義上的第三方評(píng)估， 主要可以分為確定研究主題、團(tuán)隊(duì)組建、制定評(píng)估方案、 實(shí)施調(diào)研、撰寫評(píng)估報(bào)告等五大環(huán)節(jié)和要素。獨(dú)立評(píng)估 小組通過(guò)對(duì)所研究專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)某些現(xiàn)象問(wèn)題的剖析，在 理論知識(shí)的支撐下，醞釀出課題，且課題需依托于對(duì)某些 特定對(duì)象的評(píng)估。在確定了主題之后，需要組建團(tuán)隊(duì)，根 據(jù)主題將所需進(jìn)行的工作進(jìn)行量化，將工作大致匹配到 團(tuán)隊(duì)成員。團(tuán)隊(duì)組建完成后，會(huì)就評(píng)估主題展開討論，制 定出科學(xué)合理的評(píng)估方案。根據(jù)評(píng)估方案，將評(píng)估調(diào)研 任務(wù)分配落實(shí)到人，正式展開評(píng)估。在調(diào)研完成之后，團(tuán) 隊(duì)要撰寫單一性的調(diào)研報(bào)告和總結(jié)性的評(píng)估報(bào)告。某大 學(xué)位于安徽省的蕪湖市，擁有公共管理一級(jí)碩士學(xué)位點(diǎn)， 在該學(xué)位點(diǎn)中有一位教授和兩位副教授牽頭組建了社會(huì) 保障研究團(tuán)隊(duì)。該團(tuán)隊(duì)與 2017 年起開始將政府購(gòu)買社 會(huì)救助服務(wù)作為研究方向，每年都會(huì)組織學(xué)生在安徽省 范圍內(nèi)開展調(diào)查評(píng)估，依據(jù)調(diào)查所得數(shù)據(jù)，撰寫相關(guān)的評(píng) 估報(bào)告。當(dāng)然，由于數(shù)據(jù)范圍有限，該團(tuán)隊(duì)并未公開發(fā)布 評(píng)估報(bào)告，目前主要將評(píng)估數(shù)據(jù)作為學(xué)術(shù)研究和咨政依 據(jù)。

其次，獨(dú)立評(píng)估模式與社會(huì)救助服務(wù)購(gòu)買實(shí)踐也存 在關(guān)聯(lián)機(jī)制。從屬性上看，獨(dú)立評(píng)估模式屬于“學(xué)術(shù)社 區(qū)”，是學(xué)術(shù)研究活動(dòng)，而社會(huì)救助服務(wù)購(gòu)買屬于“實(shí)踐 社區(qū)”，是社會(huì)救助實(shí)踐活動(dòng)。但兩者不是毫不相關(guān)的， 獨(dú)立評(píng)估模式所產(chǎn)生的科研成果和評(píng)估結(jié)果，評(píng)估小組 既可以用于課題組的科學(xué)研究;也可以將其作為“智庫(kù)” 產(chǎn)物，反饋給政府，為政府完善相關(guān)工作提供寶貴的參考 依據(jù);還可以作為一種壓力，施加到社會(huì)救助服務(wù)的購(gòu)買 者和生產(chǎn)者（遞送者）那里，對(duì)他們的實(shí)踐產(chǎn)生推動(dòng)作用。 但客觀而言，獨(dú)立評(píng)估者與社會(huì)救助服務(wù)購(gòu)買者和生產(chǎn) 者（遞送者）之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制并不健全，缺乏多層次、 制度化的交互渠道和互動(dòng)機(jī)制。這是未來(lái)需要努力的一 個(gè)方向。

（四）政府組建模式、招標(biāo)委托模式和獨(dú)立評(píng)估模式 的特點(diǎn)與缺陷

政府組建模式、招標(biāo)委托模式以及獨(dú)立評(píng)估模式，雖然都屬于政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)第三方評(píng)估的模式，但 三種模式各有其特點(diǎn)和缺陷，見(jiàn)表 1：

從上表可以看到，三種模式各有優(yōu)劣，適用于不同的情境。因此，要依據(jù)具體的評(píng)估需求、評(píng)估條件和社會(huì)救 助服務(wù)購(gòu)買實(shí)踐選擇合適的第三方評(píng)估模式。同時(shí)，在 具體實(shí)踐中，有必要做到三種評(píng)估模式的優(yōu)化組合，規(guī)避 每一種模式的缺點(diǎn)，發(fā)揮每一種模式的優(yōu)點(diǎn)。

二、政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)第三方評(píng)估的優(yōu)化

（一）賦權(quán)救助對(duì)象并提高救助對(duì)象的參與水平

之所以強(qiáng)調(diào)賦權(quán)救助對(duì)象，一是為救助對(duì)象參與評(píng) 估預(yù)留權(quán)力空間和制度空間，從而發(fā)揮他們本就擁有的 評(píng)估權(quán)利，提升救助對(duì)象滿意度評(píng)估在整個(gè)評(píng)估體系中 的權(quán)重 [6]，構(gòu)建多層次的綜合評(píng)價(jià)體系，確保第三方評(píng)估 的專業(yè)性。二是激發(fā)救助對(duì)象的內(nèi)生動(dòng)力，鼓勵(lì)他們積 極主動(dòng)地參與到評(píng)估活動(dòng)中。通過(guò)新媒體以及“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù) [7]，為救助對(duì)象了解、參與第三方評(píng)估搭建平臺(tái)， 讓救助對(duì)象充分了解第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制、作用 以及價(jià)值，只有救助對(duì)象了解到第三方評(píng)估的價(jià)值以及 救助服務(wù)的相關(guān)信息后，才會(huì)積極主動(dòng)地參與到第三方 評(píng)估實(shí)踐中 [8]。

（二）強(qiáng)化評(píng)估倫理

一方面，探索制定《政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)的第三 方評(píng)估倫理守則》。這是因?yàn)樵u(píng)估人員在日常的評(píng)估實(shí) 踐中，往往會(huì)遇到一種復(fù)雜的情景，即這種情景會(huì)涉及到 明顯的、不同道德責(zé)任間的沖突，致使評(píng)估人員陷入一種 兩難的困境，即兩種選擇都有合理的地方，但評(píng)估人員做 出的選擇卻無(wú)法兼顧雙方的情形 [9]。這就是所謂政府購(gòu) 買服務(wù)的第三方評(píng)估倫理困境。因此，為了解決第三方 評(píng)估實(shí)踐中遇到的倫理困境，政府及有關(guān)部門首先可以 從出臺(tái)地方性的規(guī)章以及條例入手，明確第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的合法地位以及資格的準(zhǔn)入等方面，制定專門的《政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)的第三方評(píng)估倫理守則》，以規(guī)范第 三方評(píng)估人員的行為。此外在面臨倫理困境時(shí)應(yīng)堅(jiān)持道 德優(yōu)先的原則，優(yōu)先考慮道德標(biāo)準(zhǔn)，按照這個(gè)原則，當(dāng)?shù)?三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在面臨倫理困境時(shí)，首先應(yīng)該衡量的是道 德合理性，其次才應(yīng)該考慮委托方等其他經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方 面的因素。另一方面，健全政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)第三 方評(píng)估倫理的監(jiān)督和反饋機(jī)制。通過(guò)政府、社會(huì)組織以 及社會(huì)大眾的監(jiān)督，將大大地緩解第三方評(píng)估倫理困境 帶來(lái)的不利影響 [10]。

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作者簡(jiǎn)介：史碧波（1994—），男，漢族，安徽六安人，單位

為安徽師范大學(xué)，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障理論與 實(shí)踐。 李明楠（1996—），女，漢族，安徽臨泉人，單位 為安徽師范大學(xué)，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障理論與 實(shí)踐。

（責(zé)任編輯：馬雙）

基金項(xiàng)目：安徽高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（編號(hào)：SK2019A0288）有關(guān)成果