黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后的政府領(lǐng)導(dǎo)小組研究

代思哲

摘要：黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和隨后中共中央印發(fā)的

《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，掀起了新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的熱潮。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后的政府領(lǐng)導(dǎo)小組， 在組建程序、組成主體、結(jié)構(gòu)特征、功能定位、運(yùn)行機(jī)制與程序、實(shí)施范圍等方面與黨的領(lǐng)導(dǎo)小組存在定位差異與 職能分野，其全新定位是政府領(lǐng)導(dǎo)小組制度主要功能導(dǎo)向?yàn)椤叭饕惠o”的彈性治理機(jī)制，即將政府領(lǐng)導(dǎo)小組 界定為常設(shè)性議事協(xié)調(diào)與行政執(zhí)行機(jī)制、階段性重大政策與任務(wù)攻堅(jiān)機(jī)制、臨時(shí)性公共危機(jī)應(yīng)急處理機(jī)制和行 政系統(tǒng)內(nèi)的備用與輔助機(jī)制，服務(wù)于未來(lái)彈性化與服務(wù)型政府的建立，有助于為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代 化進(jìn)程提供治理經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革;政府領(lǐng)導(dǎo)小組;彈性治理機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.1? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：CN61-1487-（2020）07-0026-03

一、研究背景和價(jià)值

（一）研究背景

2018 年 2 月 28 日，黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)了《中 共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），隨后于 3 月 21 日，中共中央印發(fā)了《深化黨和 國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》）?！稕Q定》[1] 強(qiáng)調(diào)黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（即黨的領(lǐng)導(dǎo)小組與委員 會(huì)）要在中央政治局及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，其主 要職能是負(fù)責(zé)重大工作的“頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié) 調(diào)、整體推進(jìn)”，而其他方面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（即各級(jí)政 府領(lǐng)導(dǎo)小組），要同黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)相銜接，保 證黨中央的令行禁止和工作高效。

《決定》首次明晰區(qū)分黨和政府兩類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)小組黨的 定位差異與職能分野。其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)小組（委員會(huì)） 被界定為“黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，相應(yīng)的《改革方 案》[2]??是將四個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組全面上升為委員會(huì)，相比以往 更加強(qiáng)調(diào)其在重大領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)職能、整體推進(jìn)能力 與督促落實(shí)效果，并明確說(shuō)明黨的領(lǐng)導(dǎo)小組在中央政治 局及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下具體開(kāi)展工作，決策意味明顯。而 政府領(lǐng)導(dǎo)小組則被區(qū)別定義為“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，其職能 定位更清晰地指向?yàn)辄h中央的意志貫徹與具體政策方案 的實(shí)施，在運(yùn)行方式上，強(qiáng)調(diào)與黨的領(lǐng)導(dǎo)小組（委員會(huì)） 的制度銜接和與現(xiàn)有部門(mén)與制度框架的整合優(yōu)化。自此， 領(lǐng)導(dǎo)小組制度被正式列入黨和國(guó)家的重要機(jī)構(gòu)設(shè)置，并 在黨政職能上予以區(qū)別劃分，這也成為本文研究的政治 基礎(chǔ)。

（二）研究?jī)r(jià)值

各類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)小組在黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府治理過(guò)程中高質(zhì)組建、高頻出現(xiàn)、高效使用，對(duì)黨的決策與領(lǐng)導(dǎo)、政府協(xié)調(diào)與執(zhí)行的效能發(fā)揮影響巨大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2017 年 10月十八大召開(kāi)至 2018 年 2 月十九屆三中全會(huì)通過(guò)黨和 國(guó)家機(jī)構(gòu)改革決定之間的逾五年時(shí)間里，出現(xiàn)在各類(lèi)報(bào) 道中的中央領(lǐng)導(dǎo)小組超過(guò) 6 大門(mén)類(lèi) 22 個(gè)①。而在政府層 面，十八大以來(lái)僅國(guó)務(wù)院公開(kāi)文件中關(guān)于成立或調(diào)整各 類(lèi)政府領(lǐng)導(dǎo)小組的通知公文就有十八份②，新成立政府 領(lǐng)導(dǎo)小組則有 4 個(gè)，包括第四次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查領(lǐng)導(dǎo)小組、 國(guó)家科技領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院就業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。然而 在現(xiàn)有的研究中，存在主要局限如下：一是黨的領(lǐng)導(dǎo)小組 研究較充分，但政府領(lǐng)導(dǎo)小組研究幾近空白，二者區(qū)別鮮 談;二是多以“條塊化”視角對(duì)應(yīng)研究某一機(jī)構(gòu)或制度， 缺乏在彈性治理 [3-4]??視角下對(duì)于政府領(lǐng)導(dǎo)小組的深層次 探析;三是西方學(xué)者的相關(guān)研究具有鮮明的政治導(dǎo)向偏 差與理論預(yù)設(shè)局限，以威權(quán)主義理論、人格化權(quán)力理論與 等級(jí)化結(jié)構(gòu)色彩等先期預(yù)設(shè)進(jìn)行主觀性研究。因此，規(guī) 范界定政府領(lǐng)導(dǎo)小組、比較其與黨的領(lǐng)導(dǎo)小組的差異、在 十九屆三中全會(huì)后掀起的新一輪國(guó)際機(jī)構(gòu)改革中重新定 位政府領(lǐng)導(dǎo)小組就顯得十分迫切而必要。

二、政府領(lǐng)導(dǎo)小組與黨的領(lǐng)導(dǎo)小組區(qū)別

（一）概念界定

政府領(lǐng)導(dǎo)小組是由國(guó)務(wù)院及各級(jí)政府發(fā)文成立的， 由該小組目標(biāo)職能領(lǐng)域契合度最高的政府下屬部門(mén)牽頭 統(tǒng)籌組建的和其他相關(guān)行政部門(mén)參與組成，由相關(guān)行政 部門(mén)負(fù)責(zé)人員作為實(shí)際主要參與主體，是為推進(jìn)國(guó)家某 項(xiàng)長(zhǎng)期性重大工作、執(zhí)行某項(xiàng)重要階段性任務(wù)或應(yīng)對(duì)臨 時(shí)性公共危機(jī)等為目的而設(shè)置的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

政府領(lǐng)導(dǎo)小組一般由組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)、成員、辦公室及根據(jù)具體情況靈活下設(shè)的各類(lèi)協(xié)調(diào)小組、專(zhuān)題工作小組與職能保障小組等組成。其官方名稱(chēng)一般為“國(guó)務(wù)院某 某工作領(lǐng)導(dǎo)小組”或“國(guó)務(wù)院某某領(lǐng)導(dǎo)小組”[5]。如國(guó) 家科技領(lǐng)導(dǎo)小組、第四次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院 推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó) 務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、陜西省就業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。 而概念外延層面，行政體系內(nèi)部各協(xié)調(diào)小組、工作小組、 指導(dǎo)小組以及辦公室、委員會(huì)、指揮部等則可被納入廣義 的政府領(lǐng)導(dǎo)小組概念范疇。政府領(lǐng)導(dǎo)小組主要依靠行政 命令逐級(jí)貫徹，依靠行政系統(tǒng)內(nèi)部現(xiàn)有組織架構(gòu)、規(guī)則程 序與人員經(jīng)費(fèi)保障運(yùn)行。

黨的領(lǐng)導(dǎo)小組是由黨中央及各級(jí)黨委發(fā)文成立的， 由該職能領(lǐng)域契合度最高的黨的下屬機(jī)構(gòu)牽頭統(tǒng)籌組 建、和其他相關(guān)中央黨群機(jī)關(guān)參與組成，由相關(guān)黨的機(jī)構(gòu) 負(fù)責(zé)人員作為實(shí)際主要參與主體，是為負(fù)責(zé)黨和國(guó)家重 大工作的“頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)” 而設(shè)置的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其功能為保障黨對(duì)一切工 作的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家與社會(huì)的全面領(lǐng)導(dǎo)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)小組官方名稱(chēng)一般為“中央某某工作領(lǐng)導(dǎo) 小組”或“中央某某領(lǐng)導(dǎo)小組”，如中央軍委深化國(guó)防和 軍隊(duì)改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央及各地“不忘初心、牢記使命” 主題教育領(lǐng)導(dǎo)小組。黨的領(lǐng)導(dǎo)小組主要依靠黨的紀(jì)律與 要求逐級(jí)貫徹，依靠黨內(nèi)系統(tǒng)中的各級(jí)黨組織、黨的專(zhuān)題 會(huì)議（如黨組學(xué)習(xí)會(huì)、組織生活會(huì)、民主生活會(huì)、“三會(huì) 一課”等）和專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)（主題黨日、教育實(shí)踐等）等部 署落實(shí)。同時(shí)，在十九屆三中全會(huì)后黨和國(guó)家新的一輪 機(jī)構(gòu)改革與調(diào)整中，黨的 4 個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組上升為相應(yīng)的委 員會(huì)則反映了黨的各領(lǐng)導(dǎo)小組大組化、制度化與整合化 的改革趨勢(shì)。

（二）二者區(qū)別

在組建程序上，政府領(lǐng)導(dǎo)小組一般由國(guó)務(wù)院辦公廳 和各省市政府辦公廳（室）發(fā)文成立，黨的領(lǐng)導(dǎo)小組則 由中央辦公廳和各級(jí)黨委辦公廳（室）發(fā)文成立。

在組建主體上，政府領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭部門(mén)為行政體系 內(nèi)部部門(mén)，組成單位以行政部門(mén)與各級(jí)政府下屬機(jī)構(gòu)為 主，組成人員主要為各行政機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人;黨的領(lǐng)導(dǎo) 小組則由黨內(nèi)下屬機(jī)構(gòu)牽頭成立，組成單位以黨的下屬 機(jī)構(gòu)為主，組成人員多為各級(jí)黨組負(fù)責(zé)人和各級(jí)黨組織 負(fù)責(zé)人。

在結(jié)構(gòu)特征上，組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)、辦公室是基本結(jié)構(gòu)，而 在特征性結(jié)構(gòu)上，政府領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)根據(jù)具體情況靈活下 設(shè)協(xié)調(diào)小組、專(zhuān)題工作小組與職能保障小組等。而黨的 領(lǐng)導(dǎo)小組則主要依靠現(xiàn)有黨的組織體系進(jìn)行，并根據(jù)情 況設(shè)立指導(dǎo)組、派駐組與巡視組分別進(jìn)行中央精神傳達(dá)、日常運(yùn)行、參與落實(shí)過(guò)程監(jiān)督。此外，政府領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一般會(huì)在牽頭部門(mén)實(shí)際掛牌，工作人員為在編公務(wù)員 或事業(yè)單位人員，一般通過(guò)抽調(diào)、借調(diào)和兼職工作等臨時(shí) 集中。而黨的領(lǐng)導(dǎo)小組一般不掛牌，沒(méi)有實(shí)體運(yùn)行機(jī)構(gòu)， 工作人員多由歸口管理對(duì)口部門(mén)在編公務(wù)員兼任。十九 屆三中全會(huì)后確立的多個(gè)委員會(huì)，則出現(xiàn)了實(shí)質(zhì)掛牌、工 作人員專(zhuān)任與機(jī)構(gòu)序列掛名等的新特征。

（四）功能定位

在功能定位上，政府領(lǐng)導(dǎo)小組以推進(jìn)國(guó)家某項(xiàng)重大 工作、執(zhí)行某項(xiàng)重要任務(wù)或應(yīng)對(duì)公共危機(jī)為主要導(dǎo)向，黨 的領(lǐng)導(dǎo)小組以實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為主要功能并以負(fù)責(zé)黨 和國(guó)家重大工作的“頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整 體推進(jìn)”為主要目的。

（五）運(yùn)行機(jī)制與程序

在運(yùn)行機(jī)制與程序上，政府領(lǐng)導(dǎo)小組主要依靠行政 命令逐級(jí)貫徹，依靠行政系統(tǒng)內(nèi)部現(xiàn)有組織架構(gòu)、規(guī)則程 序與人員經(jīng)費(fèi)保障運(yùn)行，如公文制度、會(huì)議制度、重大事 項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度、協(xié)調(diào)聯(lián)系制度等。黨的領(lǐng)導(dǎo)小組主要 依靠黨的紀(jì)律與要求逐級(jí)貫徹，依靠黨內(nèi)系統(tǒng)中的各級(jí) 黨組織、黨的專(zhuān)題會(huì)議（如黨組學(xué)習(xí)會(huì)、組織生活會(huì)、“三 會(huì)一課”等）、專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)（主題黨日、教育實(shí)踐等）和各 項(xiàng)制度（巡視制度、問(wèn)責(zé)制度）等部署落實(shí)。

（六）實(shí)施范圍

在實(shí)施范圍上，政府領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)行政管理、社 會(huì)管理與公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的基本事務(wù)，實(shí)施范圍僅為該 工作職能領(lǐng)域各級(jí)政府機(jī)構(gòu)及其事業(yè)單位，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行和 服務(wù)功能。黨的領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)對(duì)黨和國(guó)家重大工作 的領(lǐng)導(dǎo)與路線(xiàn)、方針、政策、意識(shí)形態(tài)等的把控，實(shí)施范圍 為黨的各級(jí)組織與社會(huì)群團(tuán)組織，覆蓋完全，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)和 貫徹色彩。

三、黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后政府領(lǐng)導(dǎo)小組的全新定位

在十九屆三中全會(huì)召開(kāi)后，隨著黨和國(guó)家新的一輪 機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，政府領(lǐng)導(dǎo)小組制度主要功能導(dǎo)向?yàn)椤叭?主一輔”的彈性治理機(jī)制，具體體現(xiàn)在：

（一）常設(shè)性議事協(xié)調(diào)與行政執(zhí)行機(jī)制

這是為維護(hù)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨中央精神，執(zhí)行黨 和國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)國(guó)家某項(xiàng)長(zhǎng)期性重大工作而在 行政系統(tǒng)內(nèi)常設(shè)的議事協(xié)調(diào)與執(zhí)行機(jī)制。如國(guó)務(wù)院西部 地區(qū)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院科技領(lǐng)導(dǎo)小組和國(guó)家應(yīng)對(duì)氣 候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組。這一機(jī)制一般長(zhǎng)期存 在，并可能上升為擁有固定編制與機(jī)構(gòu)的國(guó)家行政部門(mén)。

（二）階段性重大政策與任務(wù)攻堅(jiān)機(jī)制

這是在某一階段，我國(guó)政府需要集中整合優(yōu)勢(shì)力量 與資源部署重大政策實(shí)施或階段性項(xiàng)目攻堅(jiān)的工作機(jī)制，機(jī)制運(yùn)行目的類(lèi)似于企業(yè)的項(xiàng)目責(zé)任制，運(yùn)行過(guò)程則帶有試點(diǎn)制的性質(zhì)，可在新領(lǐng)域與新工作開(kāi)拓中運(yùn)用。 未來(lái)這一定位將是我國(guó)政府領(lǐng)導(dǎo)小組制度的主要功能方 向。如第四次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院國(guó)有企業(yè) 改革領(lǐng)導(dǎo)小組和全國(guó)打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣 商品工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。這一機(jī)制在政策或任務(wù)結(jié)束后， 會(huì)視具體工作需要決定撤銷(xiāo)或轉(zhuǎn)為常設(shè)性機(jī)制，

（三）臨時(shí)性公共危機(jī)應(yīng)急處理機(jī)制

該機(jī)制是在某一公共危機(jī)，如自然災(zāi)害、國(guó)際挑戰(zhàn)與 群體性事件突發(fā)時(shí)，臨時(shí)抽調(diào)核心部門(mén)與業(yè)務(wù)骨干組建 的應(yīng)急應(yīng)激性危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。如青海玉樹(shù)地震災(zāi)區(qū)工作 領(lǐng)導(dǎo)小組、天津港“8·12”事故現(xiàn)場(chǎng)處置指揮部、搶險(xiǎn)救 援指揮部等。這一機(jī)制一般用完即撤、事畢即消。

（四）行政系統(tǒng)內(nèi)的備用與輔助機(jī)制

這一種應(yīng)用嚴(yán)格意義上并不是本文所定義的政府領(lǐng) 導(dǎo)小組，多以“國(guó)務(wù)院工作組”命名，但其在基本結(jié)構(gòu)、 運(yùn)行機(jī)制與功能意義上與上述政府領(lǐng)導(dǎo)小組定位中的 第三種類(lèi)同，一般也用于對(duì)下級(jí)開(kāi)展重要任務(wù)與工作的 現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)與突發(fā)性事件公共危機(jī)或群體性事件的現(xiàn)場(chǎng)處 置。這種機(jī)制是一種常設(shè)機(jī)構(gòu)之外的彈性機(jī)制，一般不 用發(fā)文，通過(guò)會(huì)議決定成立，因此具有更快地響應(yīng)速度及 更好地體制靈活性，常作為行政系統(tǒng)現(xiàn)有結(jié)構(gòu)與機(jī)制的 備用支撐和輔助機(jī)制。

以上“三主一輔”定位即反映出政府領(lǐng)導(dǎo)小組制度 主要功能導(dǎo)向，此外，在小組具體運(yùn)作過(guò)程中通常還承載 著信息汲取與向上提送、政策咨詢(xún)與專(zhuān)業(yè)評(píng)估、共識(shí)凝聚 與力量集中、部門(mén)壁壘破除與利益平衡以及某種程度上 高層領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)體意志的實(shí)現(xiàn) [6]。

四、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中， 由于國(guó)際形勢(shì)變化、技術(shù)與治理手段更新和非傳統(tǒng)安全 問(wèn)題日益凸顯等復(fù)雜治理因素疊加，我們就需要強(qiáng)力的 領(lǐng)導(dǎo)制度舉旗定向和彈性的行政體制實(shí)現(xiàn)治理效能。而 在充分發(fā)揮治理效能，追求國(guó)家治理能力最大化的維度 上，彈性的政府領(lǐng)導(dǎo)小組制度就很好地平衡運(yùn)動(dòng)式治理 的集中性、快速性與應(yīng)急性和結(jié)構(gòu)化治理的穩(wěn)定性、長(zhǎng)期 性與系統(tǒng)性，更好地中和治理效能提升與國(guó)家結(jié)構(gòu)精簡(jiǎn) 的內(nèi)生性矛盾。在更長(zhǎng)遠(yuǎn)的行政改革意義上，政府領(lǐng)導(dǎo) 小組制度以臨時(shí)性結(jié)構(gòu)特征和彈性化治理方式，能夠更 迅速地推進(jìn)以回應(yīng)社會(huì)關(guān)切和實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)為導(dǎo)向的政 府再造過(guò)程，在不觸及原有體系的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)前提下，創(chuàng)新性推動(dòng)程序與流程再造，為我國(guó)政府的參與性、市場(chǎng)化與服務(wù)型改革承擔(dān)制度試點(diǎn)功能。同時(shí)，在政府面對(duì)未來(lái) 新興治理挑戰(zhàn)，需要根據(jù)新技術(shù)與新情況拓展行政職能 邊界、進(jìn)行政策博弈與制度創(chuàng)設(shè)實(shí)驗(yàn)時(shí)，政府領(lǐng)導(dǎo)小組制 度亦可作為先行的過(guò)渡性制度與成長(zhǎng)性機(jī)制，為新制度 的成熟建立進(jìn)行先期實(shí)驗(yàn)，以服務(wù)于國(guó)家治理體系與治 理能力現(xiàn)代化建設(shè)。